Состояние и проблемы развития федеративных отношений в России

Государственное устройство как конституционно-правовой институт есть закрепленное нормами права устройство территории государства, правовое положение его составных частей, принципы взаимоотношения между государством в целом и его составными частями.

Исторически Россия (отечественное государство) всегда являлась сложным по характеру территориального устройства государством: Древняя Русь (конфедерация, союз относительно самостоятельных русских княжеств); Россия (Российская империя) , сложное монархическое государство; Советская Россия (РСФСР) , Федерация, построенная на основе национального принципа и права наций на самоопределение; СССР , сложное союзное государство, Федерация союзных республик с правом свободного

выхода из Союза; Россия (Российская Федерация) , Федерация как сложная система государственного устройства, сочетающая федерализм, унитаризм и автономию в составе республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – субъектов Федерации, обладающих юридически определенной самостоятельностью [1, с. 12–46, 99–217, 239–252, 274–301, 369–382; 2, с. 82–109].

Конституционные основы национально-государственного устройства России (федеративных отношений) установлены в статьях 1, 4, 5, гл. 3 Конституции РФ и включают в себя: принципы государственного устройства (ст. 1, 4, 5); состав (ст. 65) и статус (ст. 5, ст. 66) субъектов Российской Федерации; порядок принятия в Федерацию и образования новых субъектов (ст. 65); основы правового положения каждого из видов субъекта

(ст. 66); порядок изменения статуса субъекта (ст. 66); вопросы территории и порядок изменения границ между субъектами Федерации (ст. 67); государственный язык и право республик на установление своего государственного языка (ст. 68); гарантии прав коренных малочисленных народов (ст. 69); государственная символика Российской Федерации (ст. 70); предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); порядок действия федеральных законов по предметам ведения и вне их предела, верховенство федеральных законов (ст. 73, ст. 76); основы формирования системы органов государственной власти субъектов (ст. 77); основы деятельности федеральных органов исполнительной власти на территории субъектов (ст. 78); право Российской Федерации на участие в межгосударственных объединениях (ст. 79).

Важными источниками, детализирующими основы национально-государственного устройства (федеративных отношений), являются также федеральные законы, например ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» и др.; конституции и уставы субъектов Федерации; договоры между Федерацией и ее субъектами по вопросам их ведения (особая роль принадлежит Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, известный как Федеративный договор от 31 марта 1992 г.). Большое значение для регулирования федеративных отношений, особенно в последнее время, имеют указы Президента Российской Федерации, например Указ Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 21 мая 2012 г. № 636).

Несмотря на достаточную полноту правового закрепления основ федеративного устройства и характера федеративных отношений, отдельные положения Конституции РФ не лишены ряда неточностей, что, безусловно, приводило ранее к деструктивным решениям и действиям со стороны руководителей ряда субъектов; эта тенденция сохраняется и в наши дни.

Справедливости ради отметим, что Конституция РФ 1993 г. принималась в весьма непростых условиях хрупкого гражданского мира и нестабильного согласия, установленного после вооруженного противоборства (осень 1993 г.), ее проект готовился без должного учета перспектив развития российской государственности, порой с позиции своеобразного представления о государственной власти и государственном суверенитете. В тот период господствовала эйфория «парада суверенитетов», усиленная неоднократными призывами Б.Н. Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Эти высказывания напрямую были подхвачены руководством многих будущих субъектов Федерации, существенно пропитали конституционно-правовую модель федеративного устройства России, предопределили характер складывавшихся федеративных отношений.

И, как результат, при заключении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (31 марта 1992 г.) республики в составе Российской Федерации, как можно видеть из заголовка Договора и текста его преамбулы, были названы суверенными государствами.

При принятии Конституции РФ в 1993 г. термин «суверенные» в отношении республик в составе Российской Федерации при определении их статуса (ст. 5, ст. 66) был исключен. Но при этом в разделе втором «Заключительные и переходные положения» он вновь фигурировал: «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора – Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации… – действуют положения Конституции Российской Федерации» (п. 1).

Можно предположить, что разрешение несоответствия указанным путем относилось в большой степени к понятию «суверенные» при характеристике республики в составе Российской Федерации. Но второй аспект оцениваемого несоответствия – определение республики как государства в тексте Конституции Российской Федерации остался. Смеем заметить, что такая конституционная характеристика республики не давала покоя отдельным республикам-государствам и их руководителям и не привносила стабильности в характер и содержание федеративных отношений. И только в последние годы, во многом благодаря жесткой общегосударственной позиции Президента Российской Федерации и инициированным им ряда государственных институтов, прежде всего, института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849) была обеспечена достаточная стройность федеративных отношений.

Однако проблемы не сняты, их осмысление и решение позволяют автору говорить о перспективах развития федеративного устройства, совершенствования федеративных отношений.

Первое. Многосубъектный состав Российской Федерации и многовидовой состав субъектов Федерации, их неоднозначное по Конституции РФ положение. Обратимся к Основному закону Российской Федерации, в частности к ст. 5 ч. 1: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов феде- рального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»; ч. 2: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Подойдем с позиции научного критического анализа и просто здравого смысла: если ч. 1 говорит о равноправном положении (статусе) субъектов, то почему тогда ч. 2 определяет, что республика – это государство, имеет свою конституцию и законодательство; все остальные субъекты имеют свой устав и законодательство, что, безусловно, говорит о не совсем равноправном и равнозначном положении субъектов в составе Российской Федерации.

В настоящее время в России 22 республики, и если следовать формальной логике ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, то на территории России находятся 23 государства: Российская Федерация (ст. 1) и 22 республики-государства; а если вновь обратиться к ст. 5 ч. 1, к положению о равноправных субъектах Российской Федерации, то можно предполагать, что количество государств-субъектов в составе РФ – 85. Каждый из субъектов, заметим, имеет свою особую, свойственную ему государственную власть, свою структуру органов государственной власти, зачастую со своими наименованиями, со свойственным им характером компетенций и объемом полномочий.

В итоге получается, что на сегодняшний день в России, в рамках одной страны, существуют 86 государственных властей (федеральная государственная власть и субъектная государственная власть), 86 глав государств (федеральный президент и руководители – главы субъектов), 86 правительств (федеральное правительство и правительства субъектов РФ) и т.д., и всё по 86 (систем законодательства, налоговых систем, систем государственной службы и пр.). Всё это говорит о наличии множества различных юридических и фактических коллизий, противоречиях, нонсенсах [3, с. 45–48].

В сегодняшних условиях данную ситуацию можно исправить, но всего лишь частично (через принятие соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов, иных решений), однако это будет лишь временная мера. По всей видимости, назрела необходимость проведения цельной федеральной реформы, а точнее – общегосударственной реформы в области федеративного устройства, в ходе которой следует разрешить все имеющиеся коллизии, принять необходимые меры по сокращению субъектного состава Российской Федерации и оптимизации их статусного положения. Восемьдесят пять субъектов (а первоначально, с принятием Конституции РФ, было 89 субъектов) – это просто много, а для России это, как показывает реальность, – чрезмерная тяжесть. Даже СССР, государство гораздо более мощное во всех отношениях – экономическом, социально-политическом, демографическом и т.д., и то насчитывало 15 субъектов – союзных республик.

К слову, в 2000-е гг. был подготовлен ряд проектов реформирования федеративного устройства России: от администрации Президента РФ, от общественно-политических объединений (партий), от научного сообщества, в которых состав субъектов фигурировал от 29 до 46 субъектов. Думается, что в будущем, после очередных выборов Президента РФ (март 2018 г.), к этим вопросам необходимо обратиться. Ключевая роль в совершенствовании федеративного устройства и развития федеративных отношений, безусловно, принадлежит Президенту РФ. Существует также Конституционный суд, который вправе давать официальное толкование конституционных норм на основании запросов определенных органов государственной власти и группы должностных лиц – Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, одной пятой части членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы, Правительства РФ, Верховного суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Такая инициатива в обращении с запросом в Конституционный суд за официальными разъяснениями, по крайней мере, на данной стадии государственноправового развития России позволила бы унифицировать понимание российского общества относительно цельности характера государственного устройства и организации государственной власти, перестала бы вводить в заблуждение общественное мнение о множественности государств на территории России и о своей государственной власти каждого субъекта Российской Федерации [8, с. 151].

Второе. В последнее время в научной периодике поднимается и весьма активно обсуждается широкий круг проблем, связанных с системностью российского федерализма как конституционно провозглашенной модели территориального устройства Российского государства, его онтологических основ и системных свойствах Федерации [4, с. 15–25; 5, с. 34–45].

В работах Н.М. Добрынина, М.В. Гли-гич-Золотаревой, В.Д. Зорькина, И.А. Умновой, В.А. Черепанова и др. отмечается, что любые федеративные системы (Россия – не исключение) подвергаются постоянным воздействиям как извне, так и изнутри, что обуславливает их предрасположенность к соответствующим изменениям. Акцентируется внимание на том, что внешние воздействия и вызовы, с которыми в последнее время сталкивается Россия, требуют все более полной имплементации идей субсидиарности во внутригосударственной практике федерализма. Обосновывается вывод о том, что только на этой основе возможно обеспечение системной структурно-функциональной целостности российской модели федеративного государственного устройства.

С данными теоретическими и практическими выводами трудно не согласиться. Оптимизация федеративных отношений, осмысление и поиск решения насущных задач развития российского федерализма связаны не только с дальнейшей проработкой и реализацией норм, принципов, институтов конституционного права, но и совершенствованием политической, экономической, социальной и культурной сфер российского общества.

В связи с этим отметим, что проблемы российского федерализма находятся в диалектической связи со всеми иными проблемами и вызовами, характерными для других сфер общества [8, с. 152]. Применительно к России в качестве примера выделим в числе таковых:

• а)    в политической сфере - порядок формирования высших органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ; совершенствование норм избирательного права и избирательных процедур; формирование кадровой политики, как в центре, так и на местах (проблема кадрового резерва высшего административного аппарата) и др.;

• б)    в экономической области - оптимизация в формировании федерального и регионального бюджетов; создание подлинных основ развития рыночных отношений (достижение баланса «власть -бизнес»); не допускать ухудшения материального положения населения; нахождение баланса, обеспечивающего устойчивое экономическое развитие страны и выполнение всех социальных обязательств государства; оптимизация распределения доходов между федеральным центром и регионами и др.;

• в)    в социальной сфере - обеспечение гарантированного доступа к пакету социальных благ, установленных государством, каждому российскому гражданину, где бы он ни проживал, в каком регионе, субъекте РФ; исключить социальное неравенство регионов, где качество жизни могло быть ниже определенного стандарта; обновление самих социальных основ как общегосударственной, так и региональной политики и др.;

• г)    в культурной сфере - развитие всех сфер культурного развития общества -театра, кино, литературы, музейного дела, изобразительного искусства, художественного творчества; возрождение и развитие культурной самобытности народов России, народного творчества;

формирование поколений патриотов, общества высоконравственных и образованных людей и др.;

• д)    в международной сфере - стержневой проблемой выступает соотношение глобализации и суверенитета национальных государств.

При рассмотрении данного (последнего) аспекта поднятой проблемы в литературе нет однозначных оценок. Как замечает В.Д. Зорькин, можно говорить (с некоторой долей условности) о трех основных подходах к рассмотрению модели соотношения «глобализация - суверенитет государства»:

• 1)    гиперглобалистский подход, согласно которому народы и государства попадают в зависимость от порядков, царящих на мировом уровне; в частности, экономическая глобализация влечет за собой денационализацию экономики: традиционные национальные государства фактически утрачивают позиции субъектов мировой политики; глобализация порождает новые формы социальной организации, которые вытесняют и постепенно вытеснят национальные государства как первичные политические образования мирового сообщества;

• 2)    скептический подход, представители которого считают, что глобализация не является чем-то новым, что современный уровень политической и экономической взаимозависимости не является беспрецедентным в мировой истории; наряду с интернационализацией экономики происходит ее значительная регионализация. Увеличение глобального неравенства в мире, конфликт цивилизаций напротив дают возможности и основания говорить об иллюзорной природе глобального правления, его бесперспективности;

• 3)    компромиссный подход, суть которого состоит в том, что глобализация не устраняет суверенные государства с экономической и политической арены, но при этом основательно перетряхивает национальную экономику, политическое устройство, перенацеливает власть,

функции и полномочия властных национальных структур.

Тем не менее, говоря о факторе и тенденциях глобализации, нельзя не отметить, что в современных условиях, по мнению многих политиков, теоретиков, ученых, перед каждым государством мира, в том числе и перед Российской Федерацией, стоит задача обеспечения незыблемости государственного суверенитета и национальных интересов, выступающих главным мерилом и условием сохранения этнокультурной аутоидентичности соответствующих стран. Россия, российский федерализм, безусловно, не стоит и не может стоять особняком от этих последствий глобализации [5, с. 40].

Таким образом, можно утверждать, что те проблемы, вызовы, приоритеты, которые объективно складываются в отдельных сферах общественного развития, во многом предопределяют общую тональность развития федеративных отношений, влияют на совершенствование системной модели российского федерализма.

Заметим также, что обеспечение системности российского федерализма в деятельности государства должно решаться через призму соблюдения национальных интересов России не только в процессе межгосударственного взаимодействия, но и посредством их реализации в практике внутригосударственного регулирования всех сфер жизни российского общества.

В связи с вышеизложенным, важное значение в развитии российского федерализма, совершенствовании федеративных отношений приобретает еще одна проблема ( третья ) - проблема субсидиарности во внутригосударственной практике российского федерализма.

Под субсидиарностью в теории и практике российского федерализма понимается оптимальное разграничение предметов ведения, полномочий, ресурсов и (что особенно важно) ответственности между Федерацией, ее органами государственной власти и субъектами

Федерации, их органами государственной власти в осуществлении целей и задач публичной власти [6, с. 47-48].

Важно отметить, что принцип субсидиарности предполагает, что публичная власть реализуется преимущественно на том уровне, в том звене, который непосредственно приближен к объектам деятельности (к примеру, это уровень субъектов РФ), при этом вышестоящий уровень власти (в данном случае Федерация по отношению к субъектам Федерации) сохраняет за собой только те полномочия, которые будут способствовать более эффективному решению соответствующих задач, утверждению государственного суверенитета и безопасности страны.

При такой модели распределения публичной власти (полномочий) объективно формируются предпосылки для утверждения структурно-функциональной целостности российского федерализма, согласно которой Федерация выступает неким гарантом в успешной деятельности субъектов, содействует повышению роли субъектов в реализации их полномочий. Одновременно происходит «разгрузка» Федерации, в какой-то мере децентрализация властных полномочий, достигается единообразное и демократическое решение многих вопросов как на федеральном, так и региональном уровнях.

Таким образом, субсидиарность в вопросах федерализма - это «двухстороннее движение». С одной стороны, Федерация в этих отношениях всегда готова оказать содействие своим субъектам, облегчая, в какой-то степени, их жизнь; с другой стороны, субъекты должны быть готовы поддержать Федерацию, прежде всего в таких направлениях, как обороноспособность и национальная безопасность; внешнеэкономическая деятельность и оборонное производство; защита государственных границ и развитие транспортного комплекса; реализация программ в области государственного, экономического, социального, экологического, культурного и национального развития Российской Федерации.

Иными словами, принцип субсидиарности, во-первых, способствует повышению ответственности субъектов Федерации в реализации, отнесенных к ним предметов ведения и полномочий; во-вторых, очищению Федерации (центральной власти) от менее значимых, порой второстепенных, дел, от излишних функций и полномочий [8, с. 154].

Можно предположить, что именно в рамках решения данной проблемы видятся реальные перспективы развития федеративных отношений в России. Для совершенствования российского федерализма есть все необходимые условия и основания. Российская модель разграничения предметов ведения и полномочий (ст. 71–73 Конституции РФ) является достаточной гибкой, и даже универсальной, поскольку она одновременно предполагает способность и готовность двигаться как к централизации власти, так и к ее децентрализации, притом что основы конституционного строя Российской Федерации останутся незыблемыми [5, с. 43].

Вместе с тем, в литературе подчеркивается, что потенциал принципа субсидиарности не нашел должного воплощения. В годы реформирования системы государственного управления (2002–2017) произошла некая деформация в системе разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, что выразилось с началом 2000-х годов в отмене на двенадцать лет института прямых выборов глав субъектов, возвышению властной деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; в ограничении сфер законодательной деятельности субъектов РФ; в отдельных случаях в чрезмерной детализации размежевания полномочий, что объективно вело к усложнению исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти; что в ряде случаев и по отношению к отдельным субъектам выразилось в ориентации регионов не на саморазвитие и здоровую конкуренцию между ними, а на дотационные решения и действия, со- мнительные сделки региональной власти с бизнес-структурами. Эта ситуация объективно подвела к увеличению разрыва социально-экономического развития ряда регионов, обострению экономического положения, росту социального напряжения.

В связи с вышеизложенным, особую актуальность и остроту приобретает еще одна (в нашем случае – четвертая ) проблема – проблема государственной региональной политики. Подлинный федерализм, федерализм без популизма, немыслим без четких критериев, ясного содержания, реальных перспектив развития региональной политики. Жизненность таковой на сегодняшний день выступает одновременно с условием и гарантией обеспечения возможности субъектов Федерации реализовывать себя в сфере «общество – государство – конкретная личность». Требуется не только фактическое принятие статусных основ региональной политики, но и систематическое их обновление, что позволяло бы субъектам РФ быть весьма приметными участниками, даже лидерами в общих процессах государственно-правового, социально-экономического, нравственно-духовного развития общества.

На наш взгляд, основы региональной политики должны характеризовать такие области (направления) деятельности, как:

• а)    бюджетная сфера – предоставление субъектам РФ более значительных финансовых прав. Финансовое положение большинства регионов тяжелое, и это надо открыто признать. У большинства субъектов задолженность примерно равна их доходам, что объективно не дает возможности субъектам планово ставить и решать вопросы их развития. Более того, в четырнадцати регионах финансовая ситуация еще сложнее – задолженность превышает их доходы. Фактически эти субъекты находятся в состоянии банкротства [7, с. 1–2].

Отметим также, что на протяжении последних 15 лет финансовое положение большинства регионов лишь ухудшается. Растет государственный долг, увеличива- ется дефицит региональных бюджетов, усиливается их зависимость от дотаций из федерального бюджета;

• б)    сфера качества жизни. Тревожное положение в бюджетной сфере, некачественное состояние межбюджетных отношений непосредственно влияет на стандарты жизни людей. Качество жизни человека в ряде субъектов Федерации (а таковых немало) сегодня гораздо ниже определенных социальных стандартов. Граждане нередко не имеют гарантированного доступа к пакету социальных благ. Разрыв в качестве жизни между российскими регионами сегодня просто огромен, исчисляется в разы, в порядки. Фактически нужно говорить о социальном неравенстве в обществе, между регионами, соответственно, населением в регионах. Всё это, естественно, вызывает негативные эмоции, порождает недовольство граждан;

• в)    стимулирующая сфера федеральных (межрегиональных) отношений. В уточнении природы межбюджетных отношений (перераспределение бюджетов как вариант - из богатых, состоятельных регионов в пользу более бедных) очень важны мотивирующие, стимулирующие начала. Они должны стать исходным компонентом в государственной региональной политике. Если их не будет, то не будет и заинтересованности субъектов в результате своей деятельности.

В связи с этим, на наш взгляд, уже давно назрела необходимость подготовить государственную программу повышения мотивации регионов в результатах своей работы. Разработку такой программы вполне мог бы взять на себя Совет Федерации Федерального собрания РФ вместе с законодательными (представительными) органами самих субъектов, при участии и согласовании с федеральными органами исполнительной власти и исполнительной властью субъектов. В этой программе должны быть соответствующие комментарии и разъяснения для субъектов, прописаны отдельные полномочия, руководства для их реализации, сроки исполнения и др.

Безусловно, такой подход к решению рассматриваемого вопроса повысил бы ответственность субъектов РФ, федеральных округов и федерального центра. В рамках данного направления уместно обозначить еще один аспект стимулирования развития межрегиональных отношений - ревизия и оптимизация рейтинговой системы оценки регионов, определение наиболее устойчивых критериев (показателей) в характеристике региональной политики; создание условий для мотивации повышения рейтинга субъектов; улучшения их экологической и инвестиционной политики, обеспечения граждан социальными услугами; обнародования этих показателей в сопоставлении как с предыдущими годами, так и со среднероссийскими данными. Такой подход позволил бы более полно и точно оценивать эффективность развития субъектов и, соответственно, их руководителей [9];

• г)    определение и совершенствование организационных основ региональной политики. Необходима комплексная система экономических, социальных, управленческих и иных мер в определении условий развития каждого региона. В зависимости от уровня экономического и социального развития субъектов РФ, их инвестиционной привлекательности, наличия конкурентоспособной среды и преимуществ организационно поделить субъекты РФ на определенные группы и в соответствии с их реальным положением выстраивать с ними взаимоотношения, в т.ч. по оказанию дотационной помощи. При этом фактор ответственности руководителей субъектов РФ, их администрации остается, более того, он станет более востребованным и эффективным;

• д)    тарифная политика в регионах. По мнению многих политиков, ученых, данное направление является одним из самых тревожных звеньев в региональной деятельности. К примеру, в ряде регионов Дальневосточного, Сибирского и ряда иных федеральных округов тарифы на электроэнергию на 20-50 процентов выше средних показателей по России.

Безусловно, это снижает конкурентоспособность субъектов, отталкивает инвесторов от таких регионов, снижает их привлекательность. В этих условиях необходимо разработать единую систему экономически обоснованных тарифов с учетом восстановления, реконструкции и развития всего топливно-энергетического хозяйства;

• е)    региональная жилищная политика. В этом вопросе множество слабых звеньев в современной региональной политике – снижение ипотечной ставки (как минимум, делать ее доступной для населения региона), обеспеченность многодетных семей жильем за счет государства; принятие специальных программ по обеспечению жильем молодежи, учи-

• телей, врачей, семей с детьми и т.д., доходы которых не позволяют им приобрести квартиры.

Таким образом, на сегодняшний день сложились очевидные потребности в разумной и результативной региональной политике как одного из непосредственных направлений совершенствования и развития федеративных отношений современной России.

В заключение отметим, что в данной статье автором предприняты попытки актуализировать основные проблемы и тенденции развития федеративных отношений в России; рассмотреть их с позиции системного изложения и качественной характеристики модели российского федерализма.