Состояние и тенденции развития законодательства в сфере энергетики

Российская Федерация располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является фундаментом развития национальной экономики. При этом, мировой опыт функционирования энергетического комплекса, подтверждает необходимость активного участия государства в создании условий для его эффективной работы. Непременным условием решения государством стоящих перед ним задач в этой сфере является наличие детально проработанной политики и нормативной правовой базы в рассматриваемой сфере экономики. Государственное управление в области энергетики требует соответствующего правового обеспечения.

Политика, в том числе и энергетическая политика, оформляется в нормах права. Поскольку экономическая политика, и в частности энергетическая политика, проводится через государство, государство воздействует на экономику через право, постольку право есть форма выражения соответствующей политики. Основой реализации энергетической политики государства должна быть постоянно развивающаяся нормативно-правовая база. Ее совершенствование, должно идти по пути дальнейшего формирования законодательства, обеспечивающего стабильность, полноту и непротиворечивость нормативно-правового поля этой важнейшей сферы жизнедеятельности общества. Главная задача в области правового регулирования энергетического сектора экономики - законодательное обеспечение устойчивого развития топливно-энергетического комплекса страны, который является локомотивом экономического развития России, он производит около полутора миллиардов тонн условного топлива энергии, из которых 40% идет на экспорт. Таким образом, ТЭК обеспечивает поступление около 70% валютной выручки в стране, формирует более 52% федерального бюджета, обеспечивает около 26% ВВП [4, С. 21 - 25].

В настоящий момент происходит бурное совершенствование правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с поиском, добычей энергетических ресурсов, производством, переработкой, поставкой, хранением, транспортировкой различных видов энергетических ресурсов, проектированием, строительством, энергетических объектов, обеспечением энергетической безопасности, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности. При этом, задачей законодательства в сфере энергетики является надлежащее правовое обеспечение реализации стратегических задач в сфере энергетики, закрепленных в различных документах стратегического планирования [11, С. 15 - 20.].

Отраслевым документом стратегического планирования для такой сферы, как энергетика, является Энергетическая стратегия России, принятая в 2009 году на период до 2030 года [9] , которая обусловила динамичное развитие энергетического права, регулирующего общественные отношения в сфере энергетики, как в целом, так и в отдельных её отраслях. С момента принятия Энергетической стратегии России принято значительное количество нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию поставленных стратегических задач.

Развитие нормативной правовой базы в области государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности осуществляется так же с учетом задач, предусмотренных Государственной программой Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 321 [8].

Сегодня активно развивается правовое регулирование публично-правовых отношений в сфере энергетики. Ключевыми направлениями государственного регулирования в сфере энергетики является антимонопольное и тарифное регулирование, регулирование налогообложения, таможенное регулирование, продолжается формирование правового режима энергетических ресурсов [11, С. 15 - 20.]. Реализация функций государственного регулирования в сфере энергетики осуществляется значительным количеством государственных органов. Существенными полномочиями наделены Правительство Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба.

Следует заметить, что процесс формирования энергетического законодательства происходит с учетом особенностей и специфики отдельных подотраслей топливно-энергетического комплекса: электроэнергетики, нефтегазового комплекса, угольной отрасли и т.д. Некоторые общие для всех подотраслей энергетики вопросы регулируются едиными нормативными актами [2] .

Традиционно к сфере энергетики относят отрасли электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, а также отношения в сферах нефтехимической промышленности, теплоэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Отдельно стоит атомная энергетика [1] . По такому же принципу строится и правовое регулирование.

Наиболее общие для всех подотраслей энергетики вопросы регулируются едиными нормативными актами. Так, например, отношения по энергосбережению регулируются единым нормативным актом - Федеральным закон от 23ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [13] . Круг общих отношений в сфере топливно-энергетического комплекса очерчен на уровне как законодательных (например, Федеральные законы от 21 июля 2011 года № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», от 3 декабря 2011 года № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»), так и подзаконных актов (акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти).

Государственное регулирование ценообразования в газовой отрасли основывается на Федеральном законе от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», кроме того, государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях».

К числу нормативных актов регулирующих отдельные отрасли энергетики можно отнести Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 117-ФЗ «Об экспорте газа», Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федеральный закон от 21 октября 1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 20 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и многие другие, которые также детализированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

Особенностью правового регулирования нефтяной отрасли является то, что в отличие от других секторов топливно-энергетического комплекса -электроэнергетики, газовой отрасли, теплоснабжения, атомной энергетики, гидроэнергетики, отсутствует специальный закон, который регламентировал бы общественные отношения, складывающиеся в нефтяной отрасли в целом [5, С. 105.].

В регулировании публично-правовых отношений задействовано значительное количество уполномоченных органов, которые осуществляют как функции регулирующие, так и функции контроля (надзора). Для сферы энергетики характерно существенное воздействие государства на регулирование частноправовых отношений. Регулирующее воздействие на частноправовые отношения в сфере энергетики оказывают и наделенные особыми публичными полномочиями саморегулируемые организации [10] .

Так рассматривая особенности государственного регулирования и контроля в сфере энергетики, необходимо подчеркнуть роль Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», наделенной законодателем особыми полномочиями в области государственного управления использованием атомной энергии, нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности [12] . Данная корпорация также осуществляет государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции объектов федеральных ядерных организаций.

Необходимо обратить внимание на тенденцию по развитию правового обеспечения сотрудничества публичного и частного партнеров по соглашению о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.

Развитие данной формы сотрудничества рассматривается как одна из стратегических задач в Энергетической стратегии России на период до 2030 года. Так в 2015 году принят Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-

ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Из энергетических объектов к объектам, которые являются объектами соглашений о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, отнесены объекты трубопроводного транспорта, объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии.

Отдельно следует сказать о надгосударственном уровне регулирования. Подчеркнем, что проблема энергосбережения не ограничивается национальными рамками, а приобретает, без преувеличения, глобальный характер. Так в 2015 году вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе, подписанный главами России, Беларуси и Казахстана 29 мая 2014 года [3] . В 2015 году полноправными членами Союза стали Армения и Кыргызстан. Договор является основным документом, составляющим право Союза. В частности, в разделе XX «Энергетика» Договора определены основные принципы и направления взаимодействия государств - членов Союза (далее - государства-члены) в сфере энергетики. Ключевые из них - это обеспечение рыночного ценообразования на энергетические ресурсы, развитие конкуренции, проведение скоординированной энергетической политики, формирование общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов Союза, разработка индикативных (прогнозных) балансов, обеспечение доступа к системам транспортировки энергетических ресурсов . При этом согласно ст. ст. 82, 83 и 84 Договора Стороны договорились об обеспечении беспрепятственного доступа хозяйствующих субъектов других государств-членов к электроэнергетическим, газотранспортным системам и системам транспортировки нефти и нефтепродуктов, расположенным на территориях государств-членов, на основе единых принципов, условий и правил, предусмотренных Договором и соответствующими приложениями к нему.

Также Договором установлены последовательность и сроки выполнения работ по формированию общих рынков энергетических ресурсов [7] .

К сожалению, законодательство о государственном регулировании в топливно-энергетическом комплексе еще не сформировалось должным образом. Отсутствие надлежащего комплексного регулирования общественных отношений в сфере энергетики влечет и определенные экономические и социальные неблагоприятные последствия [6, С. 5.].

Нормы, регулирующие отношения по государственному управлению в сфере энергетики, большей частью разбросаны в нормативных актах различной юридической силы, в том числе подзаконных. Необходима систематизация и даже кодификация многочисленной и разрозненной нормативной базы, возможно путем разработки и принятия федерального энергетического кодекса.

Для долгосрочного стабильного обеспечения национального хозяйства всеми видами энергии необходима адекватная к экономическим условиям и объективная с точки зрения реализации долгосрочная государственная энергетическая политика, преследующая целью максимально эффективно использовать природные топливно-энергетические ресурсы и потенциал энергетического сектора.