Состояние нормативно-правовой базы и перспективы развития механизма участия общественности в управлении лесами России

Вопрос участия населения в управлении лесами всегда был неразрывно связан с интересами и возможностями людей использовать разнообразные блага, даваемые лесом. В последние десятилетия леса, доступные для многоцелевого лесопользования, использовавшиеся местными жителями на протяжении столетий, стремительно исчезают в результате промышленных рубок.

В настоящее время конкуренция за право рубки экономически доступных лесов со стороны лесопромышленников стала очень жесткой, в рубку им отдаются, в частности, леса, традиционно использовавшиеся для нужд местного населения. При этом в подавляющем большинстве случаев население никак не влияет на решения по использованию лесов. Есть ли сегодня у населения право и возможность влиять на такие решения, принимать участие в лесо-управлении?

В ч. 1 статьи 9 Конституции РФ [2] сказано: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Согласно ст. 42 Конституции РФ, «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Конституция РФ даёт основу для получения достоверных сведений о состоянии лесных ресурсов и реализации прав местных сообществ на их использование в инте- ресах своего развития. Полная реализация прав возможна лишь при участии населения в принятии управленческих решений в сфере лесопользования, для чего должен существовать законодательный механизм, обеспечивающий это право на практике.

На сегодняшний день основным документом, определяющим лесные правоотношения, является Лесной кодекс РФ [3]. В ч. 7 ст. 1 Лесного кодекса РФ участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах, регламентируется как основной принцип лесного законодательства.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Лесного кодекса РФ одним из основополагающих принципов лесного законодательства является также сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарногигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. С этой целью выделяются и сохраняются защитные леса (например, зеленые зоны, лесопарки, городские леса, леса в водоохранных зонах и другие), выполняющие эколого-социальные функции. Тем самым обеспечивается конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

Статья 11 Лесного кодекса РФ «Пребывание граждан в лесах» является важной с точки зрения реализации интересов общества, она подтверждает право людей на использование лесных ресурсов для своей жизни. В соответствии с ч. 1 ст. 11 «граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов». К сожалению, нередки случаи, когда это требование не выполняется на практике.

В настоящее время основной законодательно закреплённой формой общественного участия в управлении лесами, в том числе в решении социально значимых вопросов, регламентируемых Конституцией РФ и Лесным кодексом РФ, является общественное обсуждение законов. Под общественным обсуждением понимается комплекс мероприятий, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия.

Общественное обсуждение законопроектов проводится в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» от 22 февраля 2012 г. №159 [4]. Они касаются федеральных законов лесного направления (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон об особо охраняемых природных территориях и другие), подзаконных нормативно-правовых актов (лесные планы субъектов федерации, лесохозяйственные регламенты лесничеств и другие), программ долгосрочного и краткосрочного планирования (например, проекты освоения лесов).

До последнего времени участие общественности в обсуждении ряда документов было закреплено в подзаконных актах. Так, в п. 6 «Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации», введённом в действие Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. №246 [5], в соответствии со ст. 86 Лесного кодекса РФ, указано: «Органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесного плана, в том числе путем размещения его на срок не менее 30 дней на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сети Интернет. По истечении указанного срока органы государственной власти субъектов Российской Федерации в течение 30 дней осуществляют доработку проекта лесного плана с учетом предложений и замечаний, поступивших от заинтересованных лиц, и направляют его на заключение в Министерство природных ресурсов Российской Федерации». Положение утратило силу согласно Постановлению Правительства РФ от 28 декабря 2011 года №1183 [6].

Пунктом 12 Приказа МПР РФ «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» от 19 апреля 2007 года №106 [9], изданного в соответствии со ст. 87 Лесного кодекса РФ, предусматривалась подобная процедура. Приказ обязывал органы государственной власти и местного самоуправления организовать ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесохозяйственного регламента и, с учетом поступивших предложений и замечаний, организовать доработку проекта лесохозяйственного регламента и его утверждение. Приказом МПР РФ от 2 апреля 2012 г. №87 [10] настоящий приказ признан утратившим силу.

Приказ МПР РФ «Об утверждении порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов» от 14 мая 2007 г. №125 [11], изданный в соответствии со ст. 89 «Государственная или муниципальная экспертиза проекта освоения лесов» Лесного кодекса РФ, обязы- вал проводить общественное обсуждение проектов освоения лесов.

Общественное обсуждение являлось обязательной процедурой при подготовке к государственной экологической экспертизе. Протоколы общественных слушаний или результаты общественного обсуждения входили в стандартный пакет документов, представлявшихся на экспертизу. Приказом МПР РФ от 10 февраля 2012 г. №33 [12] настоящий приказ также признан утратившим силу.

Механизм участия общественности в принятии решений раскрыт в ст. 19, 20–25 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. №174 [14] и ч. 4 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» [13], утвержденного Приказом Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. №372 РФ. Однако в соответствии со ст. 11 и 12 ФЗ от 23 ноября 1995 г. №174 [14] проекты освоения лесов не являются объектами государственной экологической экспертизы.

Ряд объектов, подлежащих экспертизе (особо охраняемые природные территории, полигоны твердых бытовых отходов и другие), могут охватывать лесные участки, в этом случае общественное обсуждение проектов по таким объектам будет связано с лесными вопросами.

Раскроем более подробно положения, обеспечивающие в «Законе об экологической экспертизе» участие общественности. Согласно ст. 3 одними из принципов проведения экспертизы являются «гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения; организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе».

Статья 9 раскрывает полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы и даёт им право организации по требованию населения общественных экологических экспертиз.

В статье 14, раскрывающей порядок проведения государственной экологической экспертизы, указано, что материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованными органами местного самоуправления, являются обязательной частью документации, предоставляемой для экспертизы.

Глава четвертая рассматриваемого закона посвящена общественной экологической экспертизе, которая может проводиться наряду с государственной экспертизой. Однако, в соответствии с ч. 2 ст. 25, её результаты признаются юридически только при утверждении их федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. На практике проведение общественной экологической экспертизы достаточно затруднительно, так как инициатор хозяйственной деятельности, как правило, затягивает выдачу документов для оценки общественным экспертам, стараясь в первоочередном порядке получить заключение государственной экологической экспертизы.

В связи с тем, что проекты освоения лесов перестали быть объектом государственной экологической экспертизы, общественное обсуждение, несмотря на постулирование участия общественности в управлении лесами в Лесном кодексе РФ, фактически не является обязательной частью принятия основных документов, регулирующих использование лесов. Решения общественных слушаний и предложения общественности не являются обязательными к применению, а могут быть лишь приняты во внимание.

Процесс обсуждения Лесного кодекса, лесных планов субъектов федерации показал, что, несмотря на очень высокий уровень активности граждан, общественных организаций, представителей лесозаготовительных предприятий и самих органов управления лесами, принятие конкретных предложений, исходящих «снизу», было скорее исключением и проходило с большим трудом.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года №59 [15] граждане имеют право обращаться в органы управления лесами и другие государственные органы, связанные с лесом. В соответствии с законом обращение гражданина по любой проблеме должно быть рассмотрено в установленные сроки. Как показывает опыт, обращения граждан по вопросам лесоуправления не многочисленны и часто решаются не в пользу самих граждан. Одной из причин сложившейся ситуации является низкий уровень экологического воспитания населения и его пассивное отношение, в особенности сельских жителей, к происходящим событиям.

Следует упомянуть о некоторых возможностях общественного участия в лесоуправлении, отраженных в Градостроительном кодексе РФ. В соответствии с главой 3 Кодекса органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представлять предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации. Эти изменения лишь частично касаются лесоуправления в отношении планирования новых особо охраняемых природных территорий.

Существуют показательные примеры действия закона на практике. Так, в Республике Карелия региональной общественной организации СПОК удалось внести свои предложения по особо охраняемым природным территориям в схемы территориального планирования. В Архангельской области Всемирным фондом дикой природы (WWF) вносились свои предложения, которые были приняты частично.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131 [16] также предоставляет некоторые возможности общественного участия в процессе лесоуправления, однако он ограничивается лесами, находящимися на землях поселений.

Ключевой пробел в российском законодательстве – отсутствие у населения, местных и районных администраций легитимной возможности участвовать в процессе предоставления и передачи лесных участков в любой вид пользования. Своевременное согласование с представителями муниципалитетов и общественности перспективных планов по предоставлению участков в пользование позволит сохранить социально значимые лесные территории.

Важнейшим условием вовлечения общественности в управление лесами является наличие в открытом для общественности доступе информации о лесах [19]. Россия располагает необходимой законодательной базой для обеспечения этого условия. Как указывалось выше, статья 42 Конституции РФ гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии…» В п. 2 ст. 24 указано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен- тами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В ст. 29 говорится, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Обеспечение граждан страны достоверной и полной информацией о состоянии лесов, о деятельности органов государственной власти и управления через Интернет-сайты является не только веянием времени, но и требованием законодательства. Интернет-сайт для органа управления лесами субъекта Российской Федерации – это не только «лицо» или представительство в сети, но и важный механизм информирования и вовлечения граждан в управление лесами. Федеральный закон Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 года №80 [17] подробно раскрывает эти положения Конституции РФ.

В частности, в п. 1 ст. 10 говорится, что государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация.

Однако информация на сайтах органов управления лесами о состоянии лесов, о деятельности лесопользователей и работе органов управления лесами оставляет желать лучшего. В течение 2010–2011 годов наличие интернет-сайтов у органов государственного управления лесами в субъектах РФ и качество их информационного наполнения привлекали большое внимание природоохранных организаций, входящих в Общественный экологический совет при Рослесхозе.

Эта тема неоднократно рассматривалась на заседаниях совета, на одном из которых было рекомендовано включить показатели качества интернет-сайтов в независимый рейтинг государственного управления лесами, проводившийся в 2010–2011 гг. Всемирным фондом дикой природы России [1].

Рейтинг WWF показал, что далеко не все субъекты полностью используют потенциал Интернета. У многих органов управления лесами регионального уровня содержание интернет-сайтов не отвечает современным запросам по актуальности и полноте информации как о лесах, так и о деятельности самих органов по использованию, охране и защите лесов. Слабо используются возможности информационной работы среди населения по предупреждению лесных пожаров, а также по разъяснению действующих региональных нормативно-правовых документов.

Региональные нормативные акты принимаются во всех регионах. Однако ознакомиться с ними через Интернет можно на официальных сайтах органов управления лесами менее чем в половине субъектов. Очень сложно требовать выполнения законов и постановлений, когда затруднительно даже ознакомиться с их текстом. Все регионы отчитались о разработке и утверждении лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Но менее чем в половине случаев население и другие заинтересованные стороны не могут ознакомиться с этими документами в Интернете. Единичны случаи размещения на сайтах картографических материалов, наиболее полезных общественности и другим заинтересованным сторонам для контроля, например, за легальностью лесопользования.

Рейтинг свидетельствует о ненадежности статистической информации по многим показателям, как предоставляемой регионами, так и имеющейся в открытом доступе. Безусловно, это затрудняет не только вовлечение общественности в управление лесами, но и принятие научно обоснованных управленческих решений самими органами управления лесами, которые вынуждены управлять лесами фактически «вслепую».

Кроме того, в единичных случаях выявлено наличие в субъектах эффективно действующих общественных лесных (экологических) советов при региональных органах управления лесами. Причём Общественный экологический совет Рослесхоза устойчиво работает с 2005 года. Его работа, возможно, не идеальна, но на его заседаниях представители общественных организаций и руководство Рослесхоза регулярно обсуждают наиболее важные и острые проблемы, которые интересуют общественность.

Некоторый опыт вовлечения общественности в процесс управления лесами существует на региональном уровне.

Например, в Республике Коми, под влиянием деятельности Коми регионального фонда «Серебряная Тайга» и модельного леса «Прилузье», общественные слушания были закреплены как обязательная процедура при передаче лесных участков в аренду. Этот опыт имел как положительные, так и отрицательные стороны. Основная отрицательная сторона – это совещательный статус решений общественных слушаний и неготовность местных жителей участвовать в этой процедуре. В случае если решения по слушаниям будут обязательны для исполнения, местное население будет проявлять к ним больший интерес, в результате появится действующий механизм влияния на принимаемые решения. К сожалению, попытки привлечь местное население к решению вопросов передачи лесных участков в пользование не многочисленны и не приносят должного социального эффекта.

Определенные усилия, направленные на повышение роли общества в решении вопросов лесоуправления, предприняты в Вологодской области. Так, в соответствии с Постановлением областного Правительства «О Концепции содействия развитию институтов гражданского общества в Вологодской области» от 27 декабря 2011 года №1691 [7], Постановлением Губернатора области «О порядке образования общественных советов при органах исполнительной государственной власти области» от 24 декабря 2012 года №686 [8], образован Общественный совет при Департаменте лесного комплекса. Цель создания Совета – обеспечение согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и находящихся на территории области иностранных граждан и лиц без гражданства, а также институтов гражданского общества и Департамента лесного комплекса Вологодской области. Одной из задач Совета является информирование общественности об основных направлениях деятельности Департамента лесного комплекса области. Создание и развитие советов в регионах (в лесных районах) будет способствовать повышению роли общества в развитии лесных отношений.

Важную роль в развитии социальноориентированного лесоуправления в России играет международная добровольная лесная сертификация по схеме Лесного попечительского совета (FSC). Ее внедрение в систему менеджмента лесозаготовительного предприятия предполагает широкое вовлечение в процесс лесоу-правления всех заинтересованных сторон, включая коренные народы (принцип 3), местных жителей и работников предприятия (принцип 4). Дальнейшее развитие лесной сертификации будет способствовать увеличению роли общественности в лесоуправлении.

Тем не менее эффективность реализации подходов FSC тесно зависит от знания населением своих возможностей в рамках этого механизма, а также от его процедур и, в основной степени, от активности местного населения и общественных организаций. К сожалению, далеко не всегда механизмы FSC по защите интересов местного населения оказываются полностью задействованными на сертифицированных территориях.

Учёт интересов местного и коренного населения при внедрении лесной сертификации FSC выражается в первую очередь в возможности сохранения от рубок лесов высокой природоохранной ценности (ЛВПЦ) 5 и 6 типов (в терминологии FSC), или так называемых «социальных лесов». Это леса, необходимые для экономического выживания населения, важные с точки зрения традиционного многоцелевого лесопользования, имеющие иную социальную значимость, в том числе культурную, религиозную, рекреационную и т.д.

Социальные леса – это леса, необходимые для существования местного (сельского, коренного, городского) населения, имеющие особое значение как источник ресурсов для жизни, здоровья и удовлетворяющие материальные и духовные потребности. Такие леса не должны использоваться в промышленных целях, чтобы сохранялся и развивался их социальный потенциал. Соответственно, введение категории социальных лесов должно сопровождаться законодательным блоком, прописывающим участие общественности в управлении этой категорией лесов.

Такое управление должно основываться на традиционных формах общественного управления, присущих разным территориям. Механизмы, формы контроля и использования социальных лесов должны обсуждаться на уровне сельских поселений, а затем утверждаться соответствующими законодательными актами районного и регионального уровня.

Отметим, что и сами формы управления социальными лесами могут различаться в зависимости от региональных и местных условий и традиций. Без этого введение новой категории не принесёт должного эффекта.

Первыми площадками для реализации идеи социальных лесов сегодня могут стать создаваемые и действующие особо охраняемые природные территории (ООПТ). Для претворения в жизнь этой идеи необходимо внести соответствующие дополнения о природных парках в раздел 4 «Закона об ООПТ» [18]. Необходимо дополнить ст. 18 этого закона положением о целях создания природных парков как территорий, необходимых для поддержания природнокультурных ландшафтов и традиционного неистощительного природопользования. Кроме того, следует расширить ст. 20 о правовом режиме природных парков, прописав возможности общественного управления наряду с государственным.

Подводя итог всему выше сказанному, отметим, что в России, несмотря на отдельно взятые позитивные моменты, не существует действующий законодательный механизм участия общественности в сфере лесоуправления и лесопользования.

Основными причинами сложившейся ситуации являются:

– отсутствие необходимой нормативно-правовой базы;

– рекомендательный характер принятых ранее решений и предложений;

– отсутствие широкой и адресной информации о возможности публичного обсуждения лесных планов, лесохозяй- ственных регламентов, проектов освоения лесов и других документов для потенциально заинтересованных сторон;

– отсутствие необходимых знаний, навыков и умений у широкой общественности для обсуждения и внесения предложений в рассматриваемые документы;

– незаинтересованность лесозаготовительных предприятий и органов управления лесами, представляющих, соответственно, проекты освоения лесов, лесные планы и лесохозяйственные регламенты, в проведении реального обсуждения и слушаний.

Механизм, способствующий реальному усилению общественного участия в процессе лесоуправления, должен включать:

– законодательное закрепление государственной экологической экспертизы документов лесного планирования, включая лесные планы субъектов РФ, лесохозяйственные регламенты лесничеств и проекты освоения лесов;

– разработку и закрепление процедуры общественных слушаний, предполагающей полную открытость документов лесного планирования для всех заинтересованных сторон, адресное информирование участников, возможность свободного участия всех заинтересованных сторон в обсуждении, понятную и справедливую схему внесения поступивших предложений;

– разработку и внедрение процедуры согласования с представителями муниципалитетов и общественности перспективных планов по предоставлению участков в пользование;

– создание и развитие лесных общественных советов в регионах (в лесных районах), способствующих повышению роли общества в развитии лесных отношений;

– повышение уровня информированности населения в вопросах участия обще- ственности в процессе лесоуправления и лесопользования;

– открытость всех документов лесного планирования (в первую очередь планов рубок), включая картографические материалы, на сайтах органов управления лесами;

– широкое внедрение систем добровольной лесной сертификации, ориентированных на повышение социальной роли лесов;

– расширение перечня категорий лесов за счет выделения категории «социальные леса».

Активное участие населения в подготовке и принятии решений на всех уровнях управления – один из важнейших инструментов достижения баланса между всеми заинтересованными сторонами при использовании лесов и основа демократического развития государства и гражданского общества.