Состояние российского законодательства о молодежи и молодежной политике

Давно запланированное принятие закона о молодежи в Российской Федерации каждый раз откладывается. О причинах этого, состоянии современной нормативной базы, регулирую щей молодежную политику, говорится в данной статье.

THE STATE OF THE RUSSIAN LEGISLATIONON YOUTH AND YOUTH POLICY

Long-planned adoption of law on youth in the Russian Federation every time is postponed. It is told about the reasons of it, a condition of the modern regulatory base regulating youth policy in this article.

Российская Конституция не относит регулирование прав молодежи и молодежной политики к ведению ни одного из уровней государственной власти (ст. 71-73). Ничего особенного в этом нет, таких «неопределенных» вопросов за двадцать лет применения Основного закона накопилось достаточно много. Некоторые из них действительно требуют правовой регламентации, а другие, наверное, могут обойтись и без этого: конституционные нормы не в состоянии охватить все разнообразие общественных отношений. Думается, что регулирование правового статуса молодежи, особенностей официальной молодежной политики – вопросы как раз такого сорта.

Этому обстоятельству есть объяснение: молодежная политика не имеет конституционной основы и предмета правового регулирования, поскольку Конституция РФ не упоминает даже самого термина «молодежь». Более того, имеет ли вообще смысл наделять молодежь статусом самостоятельного субъекта права, если Основной закон в основном «уходит» от упоминания социальных групп граждан, вроде пенсионеров, ветеранов, учащихся, интел- лигенции и т.п. Конституционная концепция строится на «личностном» подходе, сфокусированном на регулировании защиты прав и свобод каждого (отдельного) человека и гражданина, что как раз относится к ведению Российской Федерации (ст. 71) и ее совместной компетенции с субъектами РФ (ст. 72).

Попытки принятия специального «молодежного» закона в нашей стране предпринимались не один раз. Первоначально это было еще в конце 1960-х гг., после того как в ряде социалистических стран (Болгария и ГДР) появились подобные законодательные акты. Специально созданная в Центральном комитете ВЛКСМ комиссия подготовила соответствующий проект, отличительная особенность которого заключалась в обобщении и актуализации разрозненных отраслевых норм о молодежи, рассредоточенных в различных нормативных актах о труде, образовании, социальном обеспечении. Проект документа был направлен в ЦК КПСС, но там поддержки не нашел [1].

Вторая попытка пришлась на вторую половину 1980-х гг., однако и она не удалась.

Разработанный проект Закона СССР «О молодежи», в котором данная социальная группа рассматривалась в качестве самостоятельного субъекта правоотношений с установленным набором прав и обязанностей, также был отклонен, хотя сама идея продолжала активно обсуждаться. В процессе доработки проект трансформировался в Закон СССР от 16 апреля 1991 г. № 2114-1 «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» [2], который до настоящего времени официально не отменен. Формально он продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции РФ, хотя по факту, конечно, из современной правовой системы выбыл.

Между тем данный закон сыграл важную роль в развитии собственно российского «молодежного» законодательства. Дело в том, что все последующие попытки принятия федерального закона о молодежи велись исключительно в ключе регламентации молодежной политики, а не правового статуса молодежи как отдельной социальной группы. Определенные союзным законом подходы к социально-экономическим и правовым началам молодежной политики, правовому статусу молодежных организаций, оказанию социальных услуг молодым людям нашли отражение в российских законопроектах разных лет.

Иллюстрацией того, что перенимает наше законодательство, могут стать следующие примеры. Закон 1991 г. зафиксировал обязанность государства в части установления системы социальных услуг по обучению, воспитанию, профессиональной подготовке молодых людей, необходимых для «восполнения обусловленных возрастом недостатков социального статуса молодежи». Закон гарантировал социально-экономическую и правовую поддержку предпринимательской деятельности молодых людей, льготы при выделении земельных участков для индивидуального жилищного строительства, долгосрочные кредиты на приобретение жилых домов и квартир, обзаведение домашним хозяйством, внесение платы за обучение и т.д. Были обещаны потребительские кредиты под пониженные проценты, льготный режим для проезда молодых людей на различных видах транспорта. В качестве финансовых гарантий по реализации предлагаемых законом мер предусматривались денежные ассигнования, закладываемые в бюджетах различных уровней.

Собственно российское законодательство о молодежной политике (на попытках принятия закона о молодежи был поставлен крест), развивавшееся примерно в том же направлении, что и союзное, началось с Постановления Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. № 5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» [3]. Формально оно продолжает действовать до сих пор, а потому анализ его основных положений представляет интерес.

Для начала, что такое государственная молодежная политика? Это деятельность государства, направленная на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Адресатами молодежной политики, согласно постановлению, являются граждане в возрасте от 14 до 30 лет; молодые семьи в первые три года после заключения брака; молодежные объединения.

Основными направлениями молодежной политики считаются: обеспечение соблюдения прав, гарантий в сфере труда и занятости молодежи; содействие предпринимательской деятельности молодых; государственная поддержка семьи; предоставление социальных услуг; поддержка деятельности молодежных и детских объединений, талантливой молодежи. Каждое направление получило в постановлении 1993 г. разную степень конкретики.

Так, соблюдение прав молодежи гарантируется через недопущение каких-либо

Выдрина И.И.

возрастных ограничений прав и свобод молодых граждан, а равно возложение на них каких-либо дополнительных обязанностей в сравнении с обязанностями граждан иного возраста. Звучит многообещающе, но при этом очень неопределенно. Что до системы мер, содействующих предпринимательской деятельности молодежи, то она в отдельных своих положениях просто разошлась с реальностью. Например, в части установления правового статуса молодежного, студенческого или ученического предприятия, предоставления индивидуальным, семейным и коллективным предприятиям молодых граждан льгот по налогообложению и кредитованию и т.п. Современное российское законодательство «не знает» предприятий с таким статусом.

Интересны мероприятия по предоставлению социальных услуг молодежи. В их числе создание учреждений социальной службы, специально предназначенной для работы с несовершеннолетними (социальная служба молодежи), деятельность которой направлена на оказание психологической, юридической, педагогической помощи, проведение реабилитации молодых инвалидов, демобилизованных военнослужащих и т.д. Реализация этого направления в большей степени связана с созданием и функционированием типовых социальнореабилитационных центров для несовершеннолетних. Во всем остальном, что содержит на этот счет постановление 1993 г., остается непочатый край работы.

Данный документ, хотя и действующий, но практически не упоминается в качестве нормативного источника. Единственное, что объясняет его формальное существование, так это отсутствие федерального закона о молодежной политике. Его хотели принять дважды, но оба раза неудачно. Президент Ельцин 25 ноября 1999 г. отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Закон «Об основах государственной молодежной политики в Рос- сийской Федерации». Отказ мотивировался главой государства тем, что некоторые положения документа носят характер не законодательного акта, а политической программы. Часть норм показались ему декларативными либо не имеющими механизма реализации. Президент в письмах руководителям обеих палат парламента подчеркнул, что «ряд положений закона представляет собой цитирование конституционных норм, что является недопустимым, а положения, касающиеся региональных и местных целевых программ, не относятся к предметам ведения федеральных органов власти» [4]. Интересно, что Федеральное Собрание не нашло в себе сил преодолеть президентское вето.

Следующая попытка (пока последняя) пришлась на 2009 г., когда проект закона о молодежной политике отвергла уже Государственная Дума, поддержанная президентом Медведевым: «Я, естественно, не против этого закона, наоборот, считаю, что если мы сможем все-таки подготовить насыщенный реальными, конкретными нормами документ, его нужно будет принять и считать базовой конструкцией для развития законодательства о молодежи». Кроме того, он подчеркнул, что готов внести проект данного закона в случае, если в нем будет нормативная составляющая, а не только набор принципов, которыми должно руководствоваться государство в этой сфере [5].

В данном случае мотивы отклонения закона ровно те же самые, что и в 1999 г.: декларативность его положений, не обеспеченная реальными нормативными установками. Итак, первая точка зрения отражает мнение тех, кто полагает, что закон о молодежи нужен, но не всякий, а конкретный, содержащий механизмы реализации предусмотренных им норм. Собственно таким должен быть любой законодательный акт, в том числе и о молодежной политике. А вот этого пока не случилось. Тот же Д. Мед- ведев признавал, что причина непринятия союзного закона о молодежи в конце 1980х гг. заключалась в том, что он был «бессмысленный и сырой».

Таким образом, мнения сторонников закона о том, каким он должен быть, разошлись. Одни уверены в том, что он должен быть максимально полным и конкретным. Данной позиции последовательно придерживаются российские президенты все последние годы. Другие предпочитают видеть «рамочный» закон, дающий жизнь целой серии законодательных и подзаконных актов молодежного профиля. Речь идет о формировании самостоятельной отрасли правового регулирования, объектом которой является молодежь и государственная политика по отношению к ней.

Расходятся мнения и относительно содержания будущего закона. Одни считают, что главным его компонентом должны стать полномочия различных органов власти в сфере молодежной политики. Другие предпочитают, чтобы законодательство развивалось в направлении совершенствования правового обеспечения конституционных прав и свобод молодых граждан. Что объединяет приверженцев идеи принятия закона, так это опыт разных стран мира, в которых подобные законы существуют (Австрия, Германия, Китай, Турция, Франция). Считается, что на этом фоне Российская Федерация выглядит не лучшим образом.

Однако есть и принципиальные противники законодательного регулирования молодежной политики вообще. Они исходят из того, что у молодых граждан России и без закона есть все права, которые просто нуждаются в лучшей реализации, и не более того. Вот почему не стоит плодить пустые законы о молодежи, засорять ими правовое поле, а попытки подготовки закона, который бы решил все проблемы какой-либо социальной группы, есть не что иное, как правовой идеализм [6].

Думается, что истоки спора берут начало не в собственно юридических пробле- мах о том, каким быть закону и быть ли ему вообще. Его существо касается того, нужна ли государственная молодежная политика как таковая. Одни считают, что молодежь как наиболее сильная и активная часть общества способна обойтись без государственной помощи. Другие полагают, что государство обязано ответственно относиться к молодому поколению за счет его обязательной поддержки. Соперничество обоих подходов сказалось на спорах вокруг закона о молодежной политике и связанных с ним вопросах.

Примерно такие же дискуссии велись до недавнего времени вокруг правительственной целевой программы «Молодежь России» на 2011-2015 годы. Вовлеченная в нее Государственная Дума специальным Постановлением от 7 апреля 2010 г. № 3444-5 ГД утвердила обращение к Председателю Правительства РФ В.В. Путину о целесообразности принятия такой программы [7]. На встрече с представителями студенческих организаций в феврале 2011 г. Путин так прокомментировал ситуацию: «Принятие программы полезно. Вопрос, как строить эту программу, что там определять в качестве приоритетов. Имею в виду, что многие проблемы, связанные с молодежью, погружены в другие программы. Например, программа демографического развития рассчитана на молодых людей, там и материнский капитал, и жилье отдельно. В программе «Жилище» сказано про молодые семьи. Но в целом ориентиры молодежной политики должны быть где-то изложены, и такая отдельная программа востребована». Но она так и не появилась, хотя прежде такие программы принимались (постановления Правительства РФ от 18 июня 1997 г. № 746 «О федеральной целевой программе «Молодежь России (1998-2000 годы)», от 27 декабря 2000 г. № 1015 «О федеральной целевой программе «Молодежь России (20012005 годы)») [8].

Нет ясности и с органами управления молодежной политикой на федеральном

Выдрина И.И.

уровне. До 2008 г. это был Государственный комитет по делам молодежи, созданный Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 706 «О Государственном комитете РФ по делам молодежи» [9]. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 409 он был преобразован в Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь) [10]. До мая 2012 г. агентство подчинялось Министерству спорта, туризма и молодежной политики РФ, в настоящее время – Министерству образования и науки РФ.

Официально Росмолодежь – федеральный орган исполнительной власти, хотя на своем официальном сайте, мягко сказать, ошибочно позиционирует себя профильным общенациональным органом государственной власти , деятельность которого сосредоточена на развитии молодых граждан России. Любопытны характеристики Росмолодежи, называющей себя оператором важнейшего стратегического ресурса, наиболее ценной части человеческого капитала страны (молодежи), «сервисной площадкой», оказывающей содействие в развитии молодежи , навигатором молодежных возможностей, надежным государственным партнером.

Пока судьба федерального «молодежного закона» не решена, почти все субъекты Российской Федерации приняли их. Это не единственный, но встречающийся в современной России пример, когда опережающими темпами развивается региональное, а не федеральное законодательство. Утверждается, что 85% российских регионов (72 субъекта) уже имеют собственные законы о молодежной политике, а потому нынешнее состояние, когда отсутствует федеральный закон, нельзя считать нормальной правовой конструкцией [11].

Год назад (29 октября 2013 г.) был принят Закон «О молодежи в Свердловской области», который, по нашему мнению, не стал лучшим образцом законодательства на данную тему. Он, как и отклоненные про- екты федеральных законов о молодежной политике, представляет собой набор самых общих полномочий органов государственной и муниципальной власти в данной сфере. Но что это за полномочия? Областное Законодательное Собрание принимает законы, регулирующие отношения в сфере реализации прав молодежи и осуществляет контроль за их исполнением. Губернатор организует исполнение законов, а Правительство области обеспечивает их исполнение, ежегодно заслушивает доклад о положении молодежи. Закон предусматривает возможность создания молодежного парламента, правительства и молодежной избирательной комиссии, но можно ли всерьез воспринимать эту норму в качестве укрепления прав молодежи? И так по всем десяти статьям закона, главной особенностью которых является полное отсутствие необходимой конкретики.

А ведь свердловскому законодателю было, у кого поучиться. Во всех субъектах РФ в составе Уральского федерального округа соответствующие законы давно приняты (в Тюменской области еще - в 1997 г., в Челябинской области - в 2006 г.). В Ханты-Мансийском автономном округе «молодежный закон» принимался дважды: в 1998 г. и 30 апреля 2011 г. «О реализации государственной молодежной политики в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре». Он классифицирует молодежь на молодые семьи, молодых граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, молодых предпринимателей, талантливую молодежь, молодых специалистов и молодых ученых. Закон регулирует статус молодежных и детских объединений, студенческого самоуправления, молодежных центров, молодежного совещательно-консультативного органа.

Это примеры законов-антиподов. Одни из них декларативны, другие нормативно насыщены. Хочется, чтобы и федеральный закон о молодежной политике (если он все-таки будет принят) оказался содержательным и полезным.