Совершенствование деятельности специализированных природоохранных прокуратур в Российской Федерации как способ защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду и беспрепятственный доступ к водным объектам общего пользования

Внастоящее время отмечается тенденция увеличения количества обращений граждан в природоохранные прокуратуры по фактам частичного или полного ограничения свободного доступа к водным объектам в целях купания, загорания, отдыха, занятия любительской рыбной ловлей и для осуществления иных общедоступных видов пользования береговой линией и акваторией водного объекта. Причиной такой сформировавшейся правоприменитель- ной тенденции стала противоречивость толкования положений ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) [1].

В некоторых субъектах федерации надзорные природоохранные ведомства, органы местного самоуправления, правоохранительные и судебные органы сумели обеспечить соблюдение положений ч. 2 ст. 6 ВК РФ, закрепляющие право каждого гражданина на свободный и бесплатный доступ к водным объектам общего пользования для личных и бытовых нужд [2; 3; 4; 5; 6].

В других регионах присутствует практика взимания платы за право прохода к береговой линии через территорию обладателя земельного участка, расположенного на пути к водному объекту, либо полное отсутствие какой-либо возможности подхода к общественному пляжу моря, реки, озера, водохранилища и иного водного объекта. Толкование декларативного предписания ч. 2 ст. 6 ВК РФ о праве граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам общего пользования позволяет говоритьо возможности ограничения такового правомочия, поскольку редакция названной законодательной нормы прямо указывает на допустимость установления ограничительных по своему содержанию условий прохода к береговой полосе и акватории водного объекта, которые могут быть предусмотрены Водным кодексом или иными федеральными законами. Нужно подчеркнуть, что в данной норме указывается возможность установления определенных запретов и иных ограничительных мер по беспрепятственному доступу к водным объектам лишь законами федерального уровня [4, с. 35]. Вместе с тем ч. 3 ст. 6 ВК РФ закрепляет за органами местного самоуправления правомочия по принятию местных правил пользования водными объектами, в которых теоретически могут быть предусмотрены и определенные ограничительные меры, и запреты по доступу к акватории водного объекта, что подтверждается примерами из судебной практики. В этой связи автор считает важным дополнить редакцию ч. 3 ст. 6 ВК РФ указанием на осуществление использования гражданами водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд согласно правилам, устанавливаемым органами местного самоуправления в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 6 ВК РФ.

Следует отметить, что установление ограничений свободного прохода к береговой полосе объективно оправданно, поскольку водные объекты в силу своей высокой рекреационной ценности и хозяйственной значимости выступают объектами многочисленных видов предпринимательской деятельности, основанной либо на договоре водопользования (ст. 12 ВК РФ), либо на разрешении, выдаваемом исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления исходя из принадлежности водных объектов к государственной или муниципальной формам собственности (ст. 21 ВК РФ).

Преобладающая часть споров связана с действиями собственников объектов частной жилой застройки либо садовых домов, расположенных на пути к водному объекту, которые перегораживают шлагбаумами либо глухими заборами имеющиеся проходы и проезды к береговой полосе водных объектов. Следует отметить, что действующая редакция Водного кодекса РФ не содержит понятия водного сервитута, что, безусловно, не способствует обеспечению надлежащей защиты прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам, и в том числе по этой причине реализация нормы ч. 2 ст. 6 ВК РФ характеризуется высокой степенью противоречивости. Рассуждая о пробельности действующей нормативной базы, регулирующей рассматриваемую сферу правоотношений, следует отметить, что законодатель в регулировании данного вопроса предусмотрел ряд существенных мер, направленных на надлежащий уровень реализации прав граждан для беспрепятственного и бесплатного прохода к водным объектам.

В частности, согласно ч. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) [2] установлен запрет на приватизацию земельных участков в границах береговой полосы. Также законодательная гарантия, направленная на соблюдение прав граждан на доступ к береговой полосе водных объектов, обеспечивается применением института земельного сервитута. Специальная норма ЗК РФ РФ (п. 1 ч. 4 ст. 23) предусматривает возможность установления исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления публичного земельного сервитута для прохода и проезда через земельный участок в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Казалось бы, действующая нормативноправовая база вполне достаточна для надлежащего регулирования рассматриваемых правоотношений. Тем не менее практика свидетельствует о том, что несмотря на перечисленный объем действующих законодательных установлений, отмечаются многочисленные факты нарушений соблюдения требований по свободному доступу граждан к водным объектам общего пользования и их береговой полосе [5, с. 145].

Анализируя содержание ст. 6 ВК РФ, следует отметить, что в целом позиция законодателя выстроена в рамках классического установления общего дозволения по реализации правомочий пользования общедоступными природными ресурсами и объектами с одновременным установлением возможности установления некоторых ограничений или запретов по использованию того или иного природного объекта или ресурса (в данном случае водных объектов и ресурсов). Одной из причин увеличения количества случаев нарушения прав граждан на беспрепятственный доступ к береговой полосе стала либерализация водного законодательства, которая позволила, во-первых, расширить перечень разрешенных видов предпринимательской деятельности в границах водоохранной зоны, во-вторых, снизились требования по осуществлению жилой застройки в прибрежной территории, и, в-третьих, существенно сократилась ширина самой водоохранной зоны, главное назна- чение которой и заключается в снижении негативного загрязняющего воздействия на водный объект. Накопленная практика реализации приведенного перечня основных изменений в регулировании использования водоохранной зоны не позволяет, к сожалению, говорить о снижении негативного воздействия на водные объекты, что указывает на необходимость разработки новых дополнительных мер усиления правовой защиты публичных интересов в сфере водоохранных правоотношений, в которых защита общественных природно-ресурсных благ должна доминировать над частноправовыми интересами по причине незаменимой значимости воды как основы жизнеобеспечения всего населения страны.

Обращения граждан в территориальные подразделения природоохранной прокуратуры связаны также с запретом нахождения граждан в границах береговой полосы в целях осуществления любительской рыбной ловли на безвозмездной основе [3]. Следует отметить, что после достаточно длительного времени действия «непопулярной» запретительной нормы, вызвавшей негативную реакцию со стороны любителей характерной и широко-распространенной в нашей стране рыбной ловли, законодатель предложил компромиссный вариант, восстановив бесплатную любительскую рыбную ловлю с установлением ограничения величины суточного улова на каждого рыбака до пяти килограммов рыбных ресурсов. Законодатель указанным новым законом предусмотрел дополнительную обеспечительную меру по защите прав граждан на беспрепятственное использование береговой полосы водных объектов общего пользования для занятия любительским рыболовством, внеся соответствующие изменения в ч. 8 ст. 6 ВК РФ.

Если обратиться к зарубежному опыту регулирования доступности прохода неограниченного круга лиц к береговым полосам водных объектов, то он также неоднороден. В ряде стран (Тунис, Кипр и др.) береговые полосы и расположенные на них пляжи находятся только в публичной собственности и пользование ими доступно для неограниченного круга лиц, в других странах (например в Турции) пользование береговой полосой существенно ограничено и доступ разрешен только правообладателям прибрежной территории. Следует отметить, что в абсолютном большинстве морских стран мира установление глухих заборов непосредственно до уреза воды правообладателями водоохранной зоны запрещается. Для общественного доступа к морю, реке, озеру, водохранилищу, иным водным объектам градостроительными правилами предусмотрены муниципальные проходы и проезды либо, в случае отсутствия таковой возможности, национальным законодательством предусмотрено установление публичных сервитутов.

Автор считает целесообразным и необходимым в Российской Федерации для оптимизации нормативного регулирования права доступа граждан к водным объектам общего пользования в целях отдыха, купания, загорания, занятия любительской рыбной ловлей учитывать одновременно и сложившиеся многовековые национальные традиции российского населения по беспрепятственному доступу к водным объектам и береговой полосе и создавать надлежащие условия для осуществления предпринимательской деятельности по использованию водных объектов и ресурсов, что позволит обеспечить реализацию базового принципа водного законодательства, предусмотренного п. 1 ст. 3 ВК РФ, о значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека и как важнейшей составной части окружающей природной среды, и как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.