Совершенствование действующих на Дальнем Востоке специальных правовых режимов стимулирования хозяйственной деятельности: основные направления

Введение . О необходимости создания на Дальнем Востоке нашей страны специальных правовых режимов (СПР) – территорий опережающего развития (ТОР) с особыми условиями для ведения бизнеса – президент России В.В. Путин заявил в ежегодном послании Федеральному собранию более 10 лет назад, в декабре 2013 г. Тогда же глава государства назвал развитие Дальнего Востока приоритетом на весь XXI век.

Следует отметить, что история специальных правовых режимов на Дальнем Востоке уходит корнями в середину XIX в. (Демьяненко, Дятлова, 2017). Именно тогда впервые начались поиски инструментов правового регулирования, которые были бы эффективны в хозяйственных отношениях, возникающих в особых условиях, кардинально отличных от существующих в других регионах

страны. Специфика Дальнего Востока и Арктики как районов с особыми климатическими условиями, экономическими, социальными связями является одним из ключевых факторов, предопределяющих использование СПР на этой территории.

Для организации жизни и хозяйственных процессов в разное время применялись специальные подходы, формы и методы законодательного регулирования, особый юридический инструментарий. В различные исторические периоды специальные правовые режимы на Дальнем Востоке служили эффективным инструментом миграционной и экономической политики российского, а потом и советского государства (Советский Дальний Восток..., 2014). Благодаря смелым и нестандартным подходам решались такие приоритетные задачи государства, как заселение огромных территорий, создание ключевых опорных городов, развитие сельского хозяйства, индустрии, торговли и предпринимательства.

Новой страницей в истории СПР на Дальнем Востоке стал созданный 10 лет назад механизм ускоренного развития - территории опережающего развития. Это специальный правовой режим, обеспечивший уникальные условия для ведения предпринимательской деятельности, включающий налоговые льготы, режимы таможенного регулирования, государственную поддержку в виде предоставления земельных участков, инфраструктуры и пр. Законодатель определил ТОР как часть территории субъекта Российской Федерации, на которой установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности. Главной целью данного режима является ускоренное социально-экономическое развитие регионов Дальневосточного федерального округа посредством формирования конкурентоспособных условий для инвесторов (Волков и др., 2021:1222). По сути, ТОР стал специальной нормативно-правовой оболочкой, внутри которой инвесторам доступны налоговые льготы и административные преференции.

С 2014 по 2024 г. арсенал преференций существенно расширился. Сегодня, наряду с ТОР, в Дальневосточном федеральном округе действуют такие специальные правовые режимы, как свободный порт Владивосток (СПВ), специальный административный район (САР), Курильские острова Российской Федерации (КОРФ).

Аналогичные дальневосточным льготы введены в арктических регионах - для этих районов создан преференциальный режим Арктическая зона Российской Федерации (АЗРФ). При этом система преференций в Арктике превосходит по объему льгот введенные ранее ТОР и свободный порт. Так, если в ТОР и СПВ налоговые льготы имеют 5-летний срок действия, то в случае с особым префрежимом, установленным недавно для инвесторов на Курилах, ряд налогов обнулены на 20 лет.

Указанные механизмы дали существенный эффект для экономики. Льготами и преференциями уже воспользовались более 3,4 тыс. инвесторов, введено в эксплуатацию более 800 новых предприятий, в которые вложены 3,4 трлн р. В макрорегионе появились новые отрасли (газохи-мия и нефтехимия), началось освоение крупнейших месторождений в горнорудном секторе, построены десятки новых портов, сотни жилых комплексов, созданы новые сельскохозяйственные предприятия и рыбоперерабатывающие комплексы. Темпы роста промышленного производства и инвестиций на Дальнем Востоке опережают среднероссийские показатели.

Эволюция специальных правовых режимов . Несмотря на почти двухвековую практику применения тех или иных СПР на Дальнем Востоке, эта категория до сих пор плохо изучена и не выступает предметом подробных научных исследований, хотя отдельные попытки анализа понятия «специальный правовой режим» предпринимались в рамках отраслевых работ в сфере административного, налогового, таможенного права (Ершова, Петраков, 2020; Ефремов и др., 2020; Ильин, 2011). Не является исключением и современный период.

Ярким отражением этой научно-исследовательской аномалии служит отсутствие единого определения термина «специальный правовой режим». В различных правовых актах используется данное понятие, однако термин остается многозначным, междисциплинарным, применяется в различных областях научного знания (Современная теория..., 2017).

Проблематика правовых режимов в целом и специальные аспекты этого понятия в частности затрагивались в трудах таких известных правоведов, как Л.И. Петражицкий (1909-1910), Г.Ф. Шер-шеневич (2016), Б.А. Кистяковский (1912), Н.М. Коркунов (2019) и др., а также в общетеоретических работах современных правоведов: С.С. Алексеева (2010), Г.С. Беляевой (2012, 2021), А.В. Малько (Современная теория..., 2017), Н.И. Матузова1, О.С. Родионова2, Э.Ф. Шамсумовой3 и др.

Если раньше понятие «специальный правовой режим» чаще фигурировало в теоретических исследованиях в контексте административного, налогового и таможенного права (работы Д.Н. Бахраха, С.Н. Братановского, А.Ю. Ильина, Н.Г. Кутьина и др.), то в последнее время оно все чаще используется для определения специальных условий хозяйственной и экономической деятельности. Прежде всего это обусловлено интенсивным применением специальных правовых режимов на Дальнем Востоке и в Арктике.

Обобщив используемые варианты, для СПР можно сформулировать следующую дефиницию: это особый порядок правового регулирования, обеспечивающий благоприятные социальноэкономические и иные эффекты, удовлетворяющие интересы субъектов права за счет определенного сочетания, комбинации юридических средств и инструментов, предоставления субъектам права особых прав, льгот и иных преференций в различных областях деятельности. Таким образом, специальный правовой режим регулирует общественные и хозяйственные отношения через установление особого порядка юридического воздействия.

Отчасти слабая изученность теории и практики применения дальневосточных СПР – одна из причин, по которой действующие преференциальные режимы имеют ряд недочетов, которых можно было бы превентивно избежать, а не устранять уже в процессе практического применения. Вместе с тем следует отметить, что в этом направлении развернута масштабная и последовательная работа. Как показывает анализ нормативно-правовой базы, профильным ведомством (Минвостокразвития России) и Федеральным собранием Российской Федерации ведется системная деятельность по усовершенствованию и укреплению правового фундамента СПР, который уже насчитывает 77 федеральных законов, 12 указов президента России, 540 постановлений и распоряжений Правительства РФ1.

Например, в 2021 г. с 5 млн до 500 тыс. р. снижен минимальный порог капитальных вложений для получения статуса резидента свободного порта Владивосток и применения пониженных тарифов страховых взносов2. Упрощено отнесение земельных участков на территориях опережающего развития к определенной категории земель без принятия решения о переводе таких участков в другую категорию, установлена возможность проведения конкурса на право заключения соглашения об осуществлении деятельности по строительству объектов в ТОР3. Введена «стабилизационная оговорка», предусматривающая неизменность налоговых условий для участников САР, смягчены требования к организациям, претендующим на статус участника САР, освобождены от налогообложения доходы участника САР, полученные в виде положительной курсовой разницы или от участия в проектах по геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых на территории иностранных государств4. Установлена возможность получения статуса участника САР российскими компаниями5.

Стоит отметить, что изменения оказались весьма своевременными. На фоне внешнеполитических и санкционных рисков, возрастающих расходов на содержание офшорных структур, усложнения корпоративных процедур и платежных ограничений интерес к этому специальному инструменту существенно возрос. Компаниям, которые переводят бизнес из иностранной юрисдикции в российскую, был обеспечен гибкий режим налогового и валютного регулирования. В результате в 2023 г. количество компаний, подавших заявки на получение статуса резидента САР, возросло в 2,5 раза. Общий объем активов САР уже превысил 5 трлн р.

Внесены изменения в Налоговый кодекс, позволяющие резидентам пользоваться механизмом налогового мониторинга. При должной открытости резидент может рассчитывать на отсутствие налоговых проверок и ускоренное возмещение НДС6.

Работа по модернизации законодательной базы действующих на Дальнем Востоке преференциальных режимов продолжается. В 2023 г. было принято 5 новых федеральных законов, направленных на усовершенствование правовых режимов. На рассмотрении Государственной думы РФ находится еще 8 законопроектов.

Ключевые законодательные инициативы локального характера . Из пакета законопроектов, которые проходят общественное обсуждение или уже находятся на рассмотрении парламента, можно выделить несколько законодательных инициатив, которые могут дать существенный локальный и макрорегиональный экономический эффект. В частности, разработаны поправки в законодательство, регулирующее применение специального преференциального налогового режима при реализации инвестиционных проектов на территории Курильских островов¹.

Курильские острова РФ – территория с особым правовым режимом ведения предпринимательской деятельности, на которой инвесторы пользуются налоговыми льготами, пониженными страховыми взносами и административными преференциями. Режим КОРФ был введен в 2022 г.2 Он действует на территории трех муниципальных образований: Южно-Курильского, Курильского и Северо-Курильского городских округов Сахалинской области.

Преференциальный режим на Курилах – самый выгодный не только на Дальнем Востоке, но и в России в целом. Для резидентов установлены беспрецедентные налоговые льготы:

• –    компании на 20 лет (но не позже 31 декабря 2046 г.) полностью освобождены от различных налогов: на прибыль, имущество, землю и транспорт;

• –    страховые взносы на персонал снижены с 30,0 до 7,6 %.

Налоговые льготы усилены уникальными административными преференциями:

• –    отсутствует минимальный порог инвестиций (тогда как в ТОР и СПВ он составляет 500 тыс. р.), т. е. льготы предоставляются автоматически, а не в обмен на фактические инвестиции;

• –    инвесторы могут без торгов получить земельный участок под свою предпринимательскую деятельность по льготной ставке и вправе выкупить его после реализации проекта (участок должен входить в ТОР);

• –    резиденты могут пользоваться режимом свободной таможенной зоны.

За 2 года 24 компании подали уведомление о применении налоговых льгот при реализации проектов на Курилах. Однако не все инвесторы смогли ими воспользоваться. Инвестиционным шлагбаумом стал запрет на предоставление льгот фирмам, которые являются взаимозависимыми с организациями, созданными на Курилах до установления преференций. В частности, льготы недоступны тем предприятиям, где доля в 50 % и более принадлежит лицу (или его взаимозависимому лицу, например близкому родственнику), владеющему другой организацией, зарегистрированной на Курилах до 1 января 2022 г. Указанное ограничение было введено для того, чтобы не допустить использования режима уже существующим бизнесом в целях налоговой оптимизации. Кроме того, поражение в правах на льготы по страховым взносам на новые рабочие места получили компании, применяющие упрощенную систему налогообложения (УСН).

Поправками в Налоговый кодекс РФ, разработанными Минвостокразвития России, предусмотрено снятие указанных ограничений, сдерживающих новые проекты местных бизнесменов. Последние, в свою очередь, являются одним из основных источников инвестиций и обладают опытом и компетенциями, необходимыми для реализации инвестиционных проектов в таком особом – с точки зрения природных и климатических условий – регионе, как Курилы. Авторы законопроекта считают, что снятие запрета поддержит уже состоявшийся местный бизнес, проявляющий интерес к льготному режиму, и приведет к увеличению инвестиций, а риски возникновения выпадающих доходов бюджета, которыми объяснялись ограничения, будут перекрыты дополнительными налоговыми доходами, которые обеспечат новые проекты в таких перспективных для Курил направлениях, как рыбный промысел, переработка и туризм3.

Ключевые законодательные инициативы макрорегионального характера . На рассмотрении Государственной думы РФ находится пакет законопроектов, которым вводится новый механизм налоговых и иных льгот – международные территории опережающего развития (МТОР). Соответствующие изменения вносятся в федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и «О территориях опережающего развития в Российской Федерации»⁴.

Для резидентов МТОР, которые будут создаваться по решению Правительства России или на основании международного договора РФ, устанавливаются пониженные страховые взносы, на

• 10 лет обнуляется федеральная часть налога на прибыль организаций, региональные власти также смогут понижать ставку этого налога. Резиденты МТОР смогут пользоваться режимом свободной таможенной зоны, для управления МТОР Правительством РФ будет определена управляющая компания, в которой допускается иностранное участие. Резидентами МТОР смогут стать новые российские юридические лица, в том числе с участием иностранных физических и юридических лиц. Минимальный инвестиционный порог для получения господдержки составит 500 млн р. Одна из беспрецедентных новаций – для защиты от санкций и других ограничений предусматривается возможность закрытия публичного доступа к информации о резиденте.

Проектом закона устанавливается, что площадь МТОР, на которых предполагается размещать промышленные комплексы, созданные при участии зарубежных инвесторов, не может превышать 20 кв. км. При этом целью проекта должен быть выпуск высокотехнологичной продукции с высокой добавленной стоимостью.

Заключение . Указанные законодательные инициативы, направленные на усовершенствование действующих на Дальнем Востоке преференциальных режимов, позволят расширить круг инвесторов, заинтересованных в реализации новых проектов. В случае с КОРФ – за счет российских компаний, которые досконально знают специфику региона и уже добились успеха в ключевых отраслях (рыбном промысле, переработке, туризме).

В свою очередь, новый механизм МТОР позволит даже в условиях санкций вовлекать в хозяйственную деятельность на территории России иностранный капитал из дружественных государств на взаимовыгодных, партнерских условиях, прежде всего из соседней Китайской народной республики. Создание МТОР даст возможность локализовать высокотехнологичные проекты на территории Дальневосточного федерального округа.

Исходя из логики законодательного процесса и практики применения преференциальных режимов, возможны следующие шаги по переформатированию и усовершенствованию действующих специальных правовых режимов:

• –    существенное упрощение и ускорение процедуры расширения ТОР или распространение преференций ТОР всю территорию Дальнего Востока (в настоящее время 18 созданных ТОР действуют только на части территорий субъектов ДФО);

• –    дальнейшее усовершенствование правовой базы, в том числе в целях стимулирования создания на Дальнем Востоке компактных промышленных парков – с площадками, оборудованными инфраструктурой, достаточной для запуска небольших промышленных производств малым и средним бизнесом;

• –    введение дополнительных льгот для поддержки приоритетных проектов в таких индустриальных зонах, а также создание новых механизмов льготного финансирования.