Совершенствование механизма реализации государственных гарантий инвалидам в области занятости населения

27 января 2007 года на шестьдесят первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней. В соответствии с 27 статьей Конвенции, посвященной труду и занятости инвалидов, государства-участники признают право инвалидов на труд наравне с другими; оно включает право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов. Государства-участники обеспечивают и поощряют реализацию права на труд, в том числе теми лицами, которые получают инвалидность во время трудовой деятельности, путем принятия, в том числе в законодательном порядке, надлежащих мер, направленных, в частности, на следующее:

• а )    запрещение дискриминации по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приема на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда;

• b )    защиту прав инвалидов наравне с другими на справедливые и благоприятные условия труда, включая равные возможности и равное вознаграждение за труд равной ценности, безопасные и здоровые условия труда, включая защиту от домогательств, и удовлетворение жалоб;

• c )    обеспечение того, чтобы инвалиды могли осуществлять свои трудовые и профсоюзные права наравне с другими;

• d )    наделение инвалидов возможностью эффективного доступа к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному и непрерывному обучению;

• e )    расширение на рынке труда возможностей для трудоустройства инвалидов и их продвижения по службе, а также оказание помощи в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы;

• f )    расширение возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела;

• g )    наем инвалидов в государственном секторе;

• h )    стимулирование найма инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры;

• i )    обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места;

• j )    поощрение приобретения инвалидами опыта работы в условиях открытого рынка труда;

• k )    поощрение программ профессиональной и квалификационной реабилитации, сохранения рабочих мест и возвращения на работу для инвалидов.

А также государства-участники обеспечивают, чтобы инвалиды не содержались в рабстве или в подневольном состоянии и были защищены наравне с другими от принудительного или обязательного труда.

В сентябре 2008 года Конвенция о правах инвалидов была подписана министром иностранных дел Российской Федерацией. При этом присоединения РФ к факультативному протоколу, согласно которому Государство — участник Протокола признает компетенцию созданного Международного Комитета по правам инвалидов принимать и рассматривать сообщения от находящихся под его юрисдикцией лиц или групп лиц, которые заявляют, что являются жертвами нарушения этим государством-участником положений Конвенции, или от их имени, не последовало.

Это вызвано недостаточностью принятых в России мер по защите прав инвалидов внутри страны, несмотря на принятый 24 ноября 1995 года Федеральный «Закон о социальной защите инвалидов в Российской Федерации» с последующими изменениями и действие федеральной программы о поддержке инвалидов на 2006-2010 годы. Перед принятием факультативного Протокола к Конвенции о правах инвалидов необходимо четко отладить все процедуры по предоставлению инвалидам различных форм социальной поддержки, так как обращение в Международный Комитет по защите инвалидов возможно только после исчерпания всех имеющихся средств внутренней зашиты.

В частности, в области занятости действующее законодательство не позволяет в полной мере реализовать защиту прав инвалидов. Так, если регистрация инвалидов в качестве безработных еще имеет законодательные возможности проконтролировать предоставление указанной услуги инвалидам, то проверка выполнения законодательства по квотированию рабочих мест для инвалидов часто оказывается крайне сложной.

Единственным реальным препятствием для инвалида быть зарегистрированным в качестве безработного является достаточно длительная процедура получения индивидуальной программы реабилитации инвалида, содержащей заключение о рекомендуемом характере и условиях труда. Указанная процедура на практике занимает до полугода. Тем не менее, существующее федеральное законодательство позволило ОАО «ВЦУЖ» по заказу Федеральной службы по труду и занятости четко прописать жизнеспособные процедуры регламента для выполнения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, полномочий по контролю и надзору за регистрацией инвалидов в качестве безработных.

А вот разработать эффективный регламент по контролю за выполнением законодательства по квотированию рабочих мест для инвалидов в рамках действующего федерального законодательства оказалось невозможно. Функция по контролю и надзору за выполнением законодательства по квотированию рабочих мест лежит на органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, а они в большинстве случаев не в состоянии обеспечить выполнение возложенные на них полномочий в полной мере.

По данным Росстата на конец 2008 года в России действовало 14170 средних предприятий, среднегодовая численность персонала которого составляет от 101 до 250 человек1. Если каждое из этих предприятий проверить на предмет соблюдения законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов один раз в три года, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, придется сделать в среднем по 57 проверок в год. Естественно, учитывая, что контроль за соблюдением законодательства в области квотирования рабочих мест для инвалидов не является единственным полномочием указанных органов исполнительной власти, осуществление качественного контроля за квотированием рабочих мест для инвалидов становится просто невозможным. И это притом, что при расчетах не учтены предприятия крупного предпринимательства и необходимость проведения внеплановых проверок по жалобам со стороны инвалидов.

Информация о квотировании рабочих для инвалидов ежемесячно предоставляется в государственные учреждения службы занятости населения. Однако при выявлении нарушения законодательства о квотировании рабочих мест работники указанных учреждений не имеют права осуществлять дополнительные проверки предприятия, это право принадлежит только органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения.

С другой стороны, в федеральном законодательстве четко не прописана ответственность работодателей за невыполнение обязательств по квотированию. Характерными нарушениями со стороны работодателей, по данным из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, являются несвоевременное предоставление информации о наличии вакантных рабочих мест (должностей) или неполное его предоставление, неведение работодателем учета граждан, трудоустраиваемых в пределах установленного количества квот и резервируемых рабочих мест, непредставление сведений о применении в отношении данной организации процедур о несостоятельности (банкротстве), неполное и/или несвоевременное представление информации, необходимой для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействию занятости инвалидов.

Поскольку нет рабочего места, и, соответственно, направление безработного к работодателю невозможно, то не имеет места и отказ в принятии на работу. Таким образом, правоприменительная практика показывает, что работодатель, не выделяющий (не создающий) рабочих мест и, соответственно, не выполняющий квоту по трудоустройству инвалидов, не несет за это никакой ответственности, в то время как добросовестный работодатель, выделивший (создавший) рабочее место в пределах установленных квот, затративший определенные материально-технические средства и ресурсы, предоставивший необходимую информацию в центр занятости населения (заявивший о наличии рабочего места), но при этом отказавший принять на работу инвалида по каким-то не зависящим от него причинам, может быть подвергнут мерам административного воздействия и привлечен к административной ответственности. Последнее также связано с тем, что рекомендуемые условия труда, указанные в индивидуальной программе реабилитации инвалида, являются индивидуальными, а условия труда на выделенных (созданных) рабочих местах имеют универсальный характер, поскольку работодатель заранее не может знать какой инвалид с какими индивидуально рекомендуемыми условиями труда обратится к нему или обратится ли вообще.1

В качестве причины невыполнения законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов определяется также несоответствие норм квотирования социально-экономическому положению регионов. Например, в Удмуртской республике, особенно в небольших муниципальных поселениях квота, установленная для инвалидов, не выполняется ввиду отсутствия таковых или сами инвалиды отказываются от предлагаемой работы. В особенности инвалиды из числа молодежи, не хотят идти работать пастухами, уборщиками помещений, сторожами, т. к. считают данную работу не пре- стижной. Зачастую это люди творческие, имеющие образование, желающие работать с компьютером по избранной специальности1.

Противоположную несогласованность рынка труда инвалидов отмечают в Липецкой области: трудоустройство инвалидов затруднено несбалансированностью между имеющейся рабочей силой среди инвалидов и потребностью работодателей, невысокой мобильностью инвалидов, низким уровнем их профессиональной подготовки (что снижает их конкурентоспособность на рынке труда), а также наличием трудовых рекомендаций, связанных со способностью к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях или на условиях неполной занятости (выполнение работы небольшого объема)2.

В Ставропольском крае низкий уровень трудоустройства объясняются, прежде всего тем, что в индивидуальной программе реабилитации инвалида ему рекомендуется очень ограниченные возможности (труд не связанный с физической нагрузкой, сокращенным рабочим днем, рабочей неделей, с дополнительным выходным днем и дополнительным перерывом, индивидуальные нормы выработки, противопоказана работа на солнце, переохлаждение, нервно-психологические нагрузки и другие мероприятия), позволяющие инвалиду осуществлять трудовую деятельность в соответствии с его реабилитационным потенциалом. Это совершенно не соответствует условиям работы на местах, представляемых работодателями в банк вакансий службы занятости, а специальные рабочие места в настоящее время на предприятиях практически не создаются. Инвалиды трудоустраивались на предприятия общего типа путем приспособления отдельных рабочих мест или изменения графика работы.

Одним из направлений решения проблемы несовершенства законодательства по квотированию рабочих мест для инвалидов является планируемое на федеральном уровне выделение работодателям 30 тысяч рублей на создание специализированных рабочих мест для инвалидов, однако эта мера представляется нам недостаточной.

Для обеспечения эффективной занятости инвалидов необходимо разработать научно-обоснованные направления защиты их трудовой деятельности, для чего:

• •    Рассмотреть рынок труда инвалидов как самостоятельную подсистему общего рынка труда,

• •    Анализируя спрос на этом рынке труда предусмотреть для работодателей льготы, которые сделают экономически эффективным создание рабочих мест для инвалидов и прием их на работу,

• •    Анализируя предложение на рынке труда, предусмотреть программы не переподготовки по факту невозможности для инвалида найти себе рабочее место, а получения инвалидами конкурентоспособного образования на льготных условиях. При этом активно внедрять среди экономически активных инвалидов программы обучения информационным технологиям, позволяющим работать, не выходя из дома,

• •    Методами прямого и косвенного государственного регулирования обеспечить согласование спроса и предложения на рынке труда инвалидов и органичное вхождение этого рынка в общий рынок труда.

С правовой точки зрения представляется целесообразным закрепить на федеральном уровне право контроля и надзора за соблюдением законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов за государственными учреждениями службы занятости населения, которые в настоящее время осуществляют сбор информации о создании рабочих мест для инвалидов и приеме инвалидов на работу.