Совершенствование механизма реализации полномочий по адмнистрированию доходов лесного хозяйства России

DOI:

Государственная политика в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов направлена на создание условий, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие отрасли, в том числе посредством совершенствования учета поступающих доходов.

Эффективное использование лесных ресурсов подразумевает комплекс мероприятий, направленных на решение различных задач развития страны. В части исследуемой проблемы – эффективности учета доходов – первоочередным из одиннадцати утвержденных Лесным кодексом [Лесной кодекс РФ, ст. 1] принципов становится принцип платности, связанный с использованием, производством, реализацией лесопромышленной продукции.

Проблема повышения эффективности лесопользования определила необходимость проведения дополнительных исследований и разработок, направленных на совершенствование порядка учета доходов бюджета от использования природных ресурсов, а также контроля за своевременностью и полнотой соот- ветствующих платежей. Теоретической основой исследования послужили труды ученых области управления лесным комплексом, анализ проблем, связанных с лесным хозяйством, а также результаты научных исследований по вопросам использования и воспроизводства лесных ресурсов, обеспечения развития лесного сектора, в том числе на основе повышения эффективности сбора платежей за лесопользование в рамках принятых государством стратегических задач цифровизации экономики [Морковина и др., 2020, с. 125–136; Конокотин и др., 2022].

При анализе проблем применения механизма учета доходов в отрасли были использованы методы анализа и синтеза, показавшие разрыв между лесопользованием и его потенциальной продуктивностью. Статистические методы были использованы для оценки рисков неправильного исчисления платежей и недополучения их в доход государства. Несмотря на имеющиеся разработки ученых, некоторые проблемы развития лесной отрасли, связанные с систематизацией данных и автоматизацией учета использования лесных ресурсов, требуют более глубокого изучения.

Актуальность проблемы исследования

По данным Рослесинфорга [Доходы регионов …], в 2021 г. от использования лесов поступило 73,8 млрд руб., большую часть которых (67 %) обеспечивает аренда лесных участков под заготовку древесины, выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке полезных ископаемых (21 %), строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов (7 %) и осуществление рекреационной деятельности (3 %). Общий объем лесных доходов в 2021 г. увеличился на 20 % по сравнению с 2020 годом. Положительным приростом доходов отрасль обеспечили 32 региона с богатыми лесными угодьями и эффективным механизмом управления. В передовиках Красноярский край – 6 млрд руб., Ханты-Мансийский автономный округ – 5 млрд руб., Иркутская область – 4,95 млрд рублей.

Россия является крупнейшей страной мира, обладающей природно-климатическим разнообразием, и, соответственно, с неравномерно распределенными на ее территории лесными ресурсами, поэтому Лесным кодексом Российской Федерации [Лесной кодекс РФ, ст. 25] предусмотрено 16 видов использования лесов. При этом речь не только о древесине, укрепившейся в массовом сознании как источник дохода от лесов. Анализ платежей по ви- дам использования за 2021 г. показывает, что заготовка древесины не всегда является приоритетным видом использования лесов в регионах (табл. 1). Так, например, в Приволжском федеральном округе доля заготовки древесины составляет 85 %, в Северо-Западном предусмотрено 16 видов использования лесов 78 %, а в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах доля заготовки древесины – 22 % и 15 %, что является естественным результатом имеющихся возможностей и условий.

В Дальневосточном и Уральском федеральных округах объем поступлений от выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых больше, чем от заготовки древесины, и составляет 45 % и 35 % соответственно. Также здесь значительный объем поступлений приносят доходы от строительства реконструкции и эксплуатации линейных объектов (более 10 %).

В Южном и Северо-Кавказском федеральных округах основной доход приносят платежи от осуществления рекреационной деятельности (50 % и 40 %), от выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых (12 % и 14 %), и ведения сельского хозяйства (9 % предусмотрено в Северо-Кавказском федеральном округе).

Таблица 1. Анализ платежей по видам использования лесов за 2021 г. в разрезе федеральных округов

Table 1. Analysis of payments by types of forest use for 2021 by federal districts

Федеральный округ	Всего		в том числе
			заготовка древесины		осуществление геологического изучения недр, разведка и добыча полезных ископаемых		строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов		осуществление рекреационной деятельности
	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%
Всего по Рослесхозу	73,84	100,0	46,42	62,9	14,73	19,9	4,51	6,1	2,29	3,1
Центральный ФО	8,07	10,9	5,81	72,0	0,34	4,2	0,22	2,7	0,95	11,8
Северо-Западный ФО	18,95	25,7	14,72	77,7	2,04	10,7	1,13	6,0	0,32	1,7
Южный ФО	0,60	0,8	0,13	22,1	0,07	12,1	0,05	7,9	0,24	39,5
Северо-Кавказский ФО	0,17	0,2	0,03	15,5	0,02	14,0	0,00	1,6	0,09	50,1
Приволжский ФО	9,84	13,3	8,40	85,4	0,44	4,5	0,17	1,8	0,34	3,4
Уральский ФО	9,50	12,9	2,76	29,0	3,31	34,8	1,07	11,2	0,14	1,5
Сибирский ФО	16,07	21,8	10,50	65,3	3,74	23,3	0,80	5,0	0,16	1,0
Дальневосточный ФО	10,64	14,4	4,07	38,2	4,77	44,8	1,07	10,1	0,06	0,5

Окончание таблицы 1

End of table 1

Федеральный округ	в том числе
	строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов и терминалов, речных портов, причалов		заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений		ведение сельского хозяйства		остальные виды использования лесов
	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%
Всего по Рослесхозу	0,53	0,7	0,23	0,3	0,07	0,1	0,08	0,1
Центральный ФО	0,28	3,5	0,00	0,0	0,00	0,0	0,02	0,2
Северо-Западный ФО	0,05	0,3	0,00	0,0	0,01	0,0	0,01	0,0
Южный ФО	0,01	2,2	0,00	0,0	0,02	2,8	0,00	0,4
Северо-Кавказский ФО	0,00	2,1	0,00	0,4	0,02	8,8	0,00	1,1
Приволжский ФО	0,02	0,2	0,00	0,0	0,01	0,1	0,00	0,0
Уральский ФО	0,01	0,1	0,00	0,0	0,00	0,0	0,01	0,1
Сибирский ФО	0,05	0,3	0,11	0,7	0,02	0,1	0,03	0,2
Дальневосточный ФО	0,10	0,9	0,12	1,1	0,01	0,1	0,01	0,1

Примечание. Составлено авторами по отчетным формам Федерального агентства лесного хозяйства: [Об утверждении форм ...].

Количество источников поступлений денежных средств от лесного хозяйства в бюджеты различных уровней сопоставимо с количеством направлений их использования. «Управление доходами учитывает специфику разных типов доходов. Каждый из них требует собственных инструментов и методов управления. Применительно к каждому объекту управления (виду доходов) должна быть определена и зафиксирована цель, которую преследует каждый уровень власти, формирующий бюджет, и достижению которой служит данный объект. Кроме того, для повышения эффективности управления доходами бюджетов необходимо иметь представление о том, насколько данный объект стабилен, предсказуем, управляем; какие события могут негативно повлиять на поступление доходов бюджета и как эти события можно предупредить» [Годин и др., 2010].

Управленческие решения не могут приниматься без всесторонней аналитики информации, полученной из государственной отраслевой, статистической и управленческой отчетности. В лесной отрасли Российской Федерации создана обширная база данных, но в настоящее время отсутствуют системность и единство методологических подходов к формированию отчетности и исчислению данных.

«Их дублирование, разрозненность и расхождения в различных формах приводят к тому, что многие показатели несопоставимы друг с другом, а в отдельных случаях недостоверны. Это затрудняет объективную и достоверную оценку выполнения работ по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению, с одной стороны, финансовое обеспечение переданных полномочий в области лесных отношений – с другой, ведет к необоснованным выводам об отдельных фактах хозяйственной деятельности» [Петрунин, 2021, с. 64–84].

В этой связи необходимы новые инструменты управления, методы и подходы, в том числе реализуемые в составе государственной политики, которые обеспечат комплексное использование лесных ресурсов и повысят уровень доверия лесопользователей к органам государственной власти. Получение достоверной, актуальной и достаточной информации о лесах, доходах и расчетах поможет улучшить взаимодействие между государственным аппаратом и лесопользователями, ведь без развития бизнеса не может быть развития отрасли. О необходимости повышения эффективности администрирования платы за использование лесов говорится и в Стратегии развития лесного комп- лекса Российской Федерации до 2030 г. [Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса…].

Главным администратором неналоговых доходов федерального бюджета, получаемых от использования лесов, является Федеральное агентство лесного хозяйства. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – их администраторы, вместе с этим они выполняют функции главных администраторов по доходам субъектов. Таким образом, министерства и ведомства в регионах фактически осуществляют администрирование доходов, поступающих как в федеральный, так и в региональный бюджеты, а также в бюджеты муниципальных районов субъектов.

Доходы и система их учета – безусловно, важная задача как для экономики отрасли, так и для экономики страны в целом. Требования современной цифровой экономики диктуют необходимость ускорения процесса обработки платежей, «контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [Бюджетный кодекс Российской Федерации…]. Большие объемы и многообразие видов платежей требуют особой точности учета, что достигается использованием различных программных продуктов. Важное место должно быть отведено современным информационно-коммуникационным технологиям, которые открывают совершенно новые возможности организации экономической жизни, способствуют росту эффективности взаимодействия участников лесных отношений, ускорению процессов информационного обмена. «Современные информационно-коммуникационные технологии и системы их применения практически сняли с повестки дня вопросы трудоемкости и оперативности формирования и использования цифровой информации. Цифровая экономика не только полностью решает эту проблему, но и реализует нереальные ранее возможности использования числовых данных для управления» [Дерзае-ва, 2020, с. 78–84].

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации программный продукт, обеспечивающий унификацию всех процессов администрирования платежей за использование лесов, Рослесхозом не представлен, и каждый регион самостоятельно решает, как вести учет доходов. Специалисты лесной отрасли в регионах администрируют платежи фактически в «ручном» варианте в таблицах Excel, что представляет собой множество разрозненных документов и файлов.

Информацию о поступивших платежах администратор получает из системы удаленного финансового документа – программы СУФД-online Федерального казначейства, которые поступают в виде платежных поручений, приложений к выписке из лицевого счета и справок о перечислении поступлений в бюджеты. Используемые формы неудобны для работы по следующим параметрам:

– приложения к выписке из лицевого счета содержат только сводные данные о платежах в разрезе кодов бюджетной классификации (далее – КБК) и общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО);

– справки о перечислении поступлений в бюджеты поступают только в разрезе КБК;

– сведения о плательщиках содержатся только в платежных поручениях, в приложении к выписке из лицевого счета и справке о перечислении поступлений в бюджеты они отсутствуют.

За один операционный день платежных документов, по различным видам платежей от разных плательщиков может быть достаточно много, поэтому необходима обобщающая форма с систематизированными данными.

Определение принадлежности каждого платежа и контроль за правильностью его исчисления является одним из направлений деятельности администратора «лесных» доходов. Необходимо учитывать, что арендные платежи подлежат ежегодному перерасчету на коэффициенты индексации [О применении в 2021–2023 годах …] и их начисление осуществляется по срокам оплаты в соответствии с заключенными договорами, количество которых, например, для заготовки древесины – 10, а для других видов использования лесов – 6 [Об утверждении типовых договоров …]. Вместе с этим в соответствии с законодательством [Об утверждении федерального стандарта …] в бухгалтерском учете должна отражаться информация о плате за пользование арендованными лесными участками, рассчитанная на весь срок их использования, а это расчет арендной платы и учет изменений договорных обязательств, как правило, за 10 лет и более. Осуществление таких расчетов без ошибок при отсутствии автоматизации практически невозможно.

Взыскание задолженности – еще один большой раздел и большой объем работы администраторов доходов. Для получения эффективного результата необходимо формировать уведомления (претензии) о неполном расчете с бюджетом, требования о досрочном внесении арендной платы, а также оперативно обеспечивать предоставление информации об образовании недоимки по платежам и расчетов пени за несвоевременное их внесение в судебные инстанции.

Сведение данных о начислениях и платежах в единый документ, необходимый для последующего анализа и принятия решений, – важный этап механизма учета доходов и именно он до сих пор не интегрирован в единую систему учета, создание которой, на наш взгляд, насущная необходимость со всеми сложившимися условиями и предпосылками.

Выстроенная система управления подразумевает не только учет, но и контроль, причем как внутриведомственный, так и сторонний. В силу специфики отрасли контроль использования лесных ресурсов осуществляет и целый ряд негосударственных структур, и просто неравнодушных граждан. «Несмотря на то что необходимость цифровизации учета никто из участников процесса не отрицает, процесс перехода от одной модели организации производства к другой сталкивается с определенным, вполне объяснимым сопротивлением» [Иванова и др., 2022]. Переход к цифровым технологиям может во многом упростить эти процессы, сделав их прозрачными и информационно-насыщенными в рамках единой цифровой платформы и на базе использования сквозных технологий.

Резул ьтаты

Необходимость информационной поддержки администрирования доходов назрела давно: информатизация лесного хозяйства выделена в отдельный пункт в Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г. и предусматривает «коренную модернизацию всех имеющихся информационных систем в лесном хозяйстве» [Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса…]. Для повышения эффективности управления и обеспечения национальных интересов необходимо применять «в органах государственной власти Российской Федерации новые технологии, обеспечивающие повышение качества государственного управления» [О Стратегии развития информационного…]. Оценка действующей системы учета доходов в лесном хозяйстве обосновала тезис о необходимости ускорения цифровизации отрасли в рамках принятых государством стратегических задач цифровизации экономики. Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» [О Стратегии развития информационного…] предполагает создание информационной структуры, способной обеспечить решение задач государственного управления по всем направлениям развития страны.

Практическая реализация задач по автоматизации процедур администрирования платежей от использования лесов была осуществлена одним из авторов статьи Н.А. Мосоловой путем разработки специализированного программного продукта «Лес: администрирование платежей» (далее по тексту – ПП «Л:АП»). Обозначенные в статье проблемы в основном связаны с большой долей «ручной» обработки информации и последующими возможными проблемами несвоевременности, неточности и ошибочности итоговых данных.

Создание программного продукта на начальной стадии учета доходов является основным этапом построения комплексной цифровой системы, охватывающей весь спектр работ, осуществляемых администраторами доходов отрасли лесного хозяйства. Основные предлагаемые к цифровизации позиции:

– работа с территориальными органами федерального казначейства и учет поступле- ний и начислений по всем видам неналоговых доходов;

– получение аналитических данных для формирования ведомственной отраслевой отчетности;

– проведение комплекса работ по взысканию недоимки.

Систематизация данных и автоматизация их учета позволит повысить эффективность планирования доходов от использования лесных ресурсов в краткосрочных периодах, в долгосрочных – обеспечить качественный прогноз в разрезе всех источников поступлений, помочь снизить риски неправильного исчисления платежей и недополучения их в доход государства. Обозначенный программный продукт ПП «Л:АП» апробирован и достаточно успешно решает задачи администрирования платежей от использования лесов в Смоленской, Калужской, Омской, Ивановской, Курской и Липецкой областях при поддержке разработчика. Документы и отчеты, формирующиеся в ПП «Л:АП», соответствуют Порядку администрирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, доходов, зачисляемых в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации [О порядке администрирования …].

Совершенствовать механизм реализации полномочий по администрированию доходов лесного хозяйства России помогают программные продукты, являющиеся важнейшим элементом цифровизации, обеспечивают регулирование государством процессов бюджетного планирования и учета. Изученные существующие и предлагаемые к внедрению в лесном хозяйстве программы предполагают сокращение времени на обработку документации, упрощение процедур сверки, ускорение и, самое главное, обеспечивают достоверность формируемой отчетности.

Несмотря на решение столь значимых задач и соответствующих законодательных документов, цифровизация отрасли отстает от требований времени.

Решение проблем повышения эффективности учета доходов лесной сферы невозможно без консолидации усилий научного сообщества и непосредственных исполнителей вви- ду необходимости разработки, совершенствования существующих систем, схем и механизмов обработки платежей. Обоснование данной позиции, структуризация проблем сектора с выделением конкретных позиций является элементом подготовки и дальнейшей интеграции лесного хозяйства в цифровую систему экономики страны.