Совершенствование порядка составления проекта местного бюджета: правовые и организационные аспекты

Обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования находится в непосредственной зависимости от нормального функционирования местного бюджета. Указанный вопрос, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление местных налогов и сборов относятся к полномочиям органов местного самоуправления финансово-экономической направленности [1, c. 289].

Прежде всего, в соответствии с БК РФ представительный орган муниципального образования в соответствии с имеющимся положением о бюджетном процессе вправе самостоятельно устанавливать период, на который составляется и утверждается местный бюджет: на очередной финансовый год или очередной финансовый год и плановый период [2].

Составление проектов бюджетов - начальная стадия бюджетного процесса, в рамках которой разрабатываются основные бюджетные показатели. Правовые основы названной стадии бюджетного процесса содержатся в гл. 20 БК РФ. Считаю необходимым внести уточнение законодательных определений основополагающих элементов местного бюджета, а также применения их при составлении местного бюджета.

Так, согласно п. 1 ст. 169 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Представляется, что финансовое обеспечение расходных обязательств не следует выделять как цель одной конкретной стадии, в связи с тем, что бюджетный процесс в целом направлен на достижение указанной цели.

Относительно документов, на основании которых осуществляется составление проекта бюджета, следует отметить, что в названной статье упоминается только прогноз социально-экономического развития. Вместе с тем, обращаясь к п. 2 ст. 172 БК РФ, можно сделать вывод, что к таким документам также относятся бюджетное послание Президента РФ, основные положения бюджетной и налоговой политики, а также государственные (муниципальные) программы, что свидетельствует о противоречивости указанных норм. Таким образом, указание на прогноз социальноэкономического развития в ст. 169 БК РФ представляется излишним.

В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона Мурманской области "О бюджетном процессе в Мурманской области" проект областного бюджета составляется на основе бюджетного послания Президента Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Мурманской области, основных направлений бюджетной и налоговой политики Мурманской области, государственных программ Мурманской области в целях финансового обеспечения расходных обязательств Мурманской области [5].

Вместе с тем в некоторых субъектах РФ законодатель расширяет список документов, на основе которых составляется проект закона о бюджете, включая в него также бюджетное послание высшего должностного лица субъекта РФ законодательному органу государственной власти субъекта РФ, что, на наш взгляд, является вполне оправданным. Вопрос о необходимости внесения в БК РФ дополнения об обязательном ежегодном бюджетном послании высшего должностного лица субъекта РФ законодательному органу государственной власти субъекта РФ поднимался в научной литературе. Так, А.Н. Романько считает, что это "повысит качество региональных законов о бюджете, не только будет способствовать повышению финансовой грамотности населения в сфере бюджетного процесса, но и послужит гарантией открытости и прозрачности бюджетного процесса" [9, c. 100]. Такая положительная практика уже существует в Пермском крае, Волгоградской, Ульяновской и других областях [6].

Среди документов, на основе которых осуществляется составление проекта местного бюджета, одно из ведущих мест занимает прогноз социально-экономического развития, способствующий полноте и своевременности финансирования получателей бюджетных средств. Общие требования к указанному документу закреплены в ст. 173 БК РФ.

Вместе с тем, проводя анализ массива региональных и муниципальных правовых актов, следует отметить, что в них закреплены различные определения понятия прогноза социально-экономического развития области (далее - прогноз). Так, в Законе Чеченской Республики "О прогнозировании и планировании социально-экономического развития Чеченской Республики" [7] прогноз социально-экономического развития определяется как система взаимосвязанных показателей, характеризующих возможные тенденции и сценарии социально-экономического развития Чеченской Республики на определенный период. В большинстве нормативных правовых актов субъектов РФ прогноз представляет собой сбалансированную систему ожидаемых в перспективе основных показателей экономического и социального развития области для получения органами государственной власти области информации, используемой при выработке управленческих решений. К недостаткам представленных определений, на наш взгляд, можно отнести отсутствие в них указания на то, что прогноз используется в документах, на основе которых осуществляется составление проекта бюджета.

Таким образом, с целью унификации подходов к определению прогноза социально-экономического развития представляется необходимым закрепление его определения в ст. 6 БК РФ.

К документам, на основе которых осуществляется составление проекта бюджета, относятся также основные направления бюджетной и налоговой политики, которые определяются в бюджетном послании Президента РФ (ст. 170 БК РФ). Думается, что основные направления бюджетной и налоговой политики должны служить ориентиром, в том числе для финансовых органов муниципальных образований при составлении ими проектов местных бюджетов.

Положительным моментом является тот факт, что в ряде субъектов РФ приняты нормативно-правовые акты, закрепляющие основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период. Вместе с тем отражение в региональном законодательстве и муниципальных правовых актах содержания пунктов послания Президента РФ не должно носить лишь декларативный характер [4]. Принимаемые муниципальные правовые акты должны содержать конкретные предложения или мероприятия, направленные на реализацию соответствующей задачи, поставленной Президентом РФ в своем послании, с указанием сроков их исполнения и ответственного органа. Однако подобные документы приняты лишь в ряде муниципальных образований. Принимая во внимание отсутствие в большинстве муниципальных образований названных документов, представляется необходимым закрепить на федеральном уровне обязательность их принятия исполнительным органом муниципального образования.

К документам, на основе которых осуществляется составление проекта местного бюджета, относится также среднесрочный финансовый план муниципального образования (далее - план). Однако в соответствии с п. 4 ст. 169 БК РФ он разрабатывается местной администрацией муниципального образования в случае, если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год. Вместе с тем в ряде муниципальных образований одновременно составляются и утверждаются проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период и среднесрочный финансовый план, несмотря на то что в данном случае составление подобного документа не требуется.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 174) под среднесрочным финансовым планом муниципального образования понимает ежегодно разрабатываемый документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Форма плана, а также порядок его разработки и утверждения устанавливаются местной администрацией.

В этой связи следует отметить положительную практику, выразившуюся в разработке на региональном уровне методических рекомендаций по формированию среднесрочного финансового плана муниципальными образованиями [3]. Целью таких рекомендаций является унификация подходов к его разработке во избежание разночтений, неоднозначного понимания терминов и понятий. Однако такие рекомендации приняты далеко не во всех регионах. Более того, в нарушение бюджетного законодательства в ряде муниципальных образований отсутствует не только документ, определяющий порядок разработки среднесрочного финансового плана муниципального образования, но и сам план, при том что проект бюджета разрабатывается на очередной финансовый год.

В процессе составления проекта местного бюджета должен быть сформирован перечень муниципальных целевых программ, подлежащих финансированию из средств местного бюджета в очередном финансовом году. Ранее утвержденные муниципальные программы подлежат приведению в соответствие с решением о бюджете не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу.

В соответствии со ст. 179 БК РФ порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, сроки их реализации и утверждения определяются местной администрацией муниципального образования. Вместе с тем во многих муниципальных образованиях документы, регламентирующие порядок разработки и утверждения муниципальных целевых программ, отсутствуют, в то время как сами программы в нарушение норм БК РФ разработаны и действуют.

В отсутствие законодательного закрепления определения целевой программы на федеральном уровне представительные органы местного самоуправления по-разному трактуют указанную категорию. Так, в соответствии с Постановлением администрации города Омска от 2 августа 2013 г. N 864-п "Об установлении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Омска, их формирования и реализации, порядка проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ города Омска" муниципальная программа города Омска - система мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам реализации, содержанию, финансовому обеспечению и исполнителям, обеспечивающая достижение цели в соответствующей сфере социально-экономического развития города Омска на долгосрочный период [8]. По смыслу ч. 3 п. 7 вышеуказанного Постановления под долгосрочным периодом понимается срок свыше 5 лет.

Представляется необходимым в обязательном порядке регламентировать сроки реализации целевых программ, порядок их формирования и утверждения, а также закрепить в ст. 6 БК РФ определение целевой программы.

Подводя итоги, следует отметить, что зачастую при разработке соответствующих правовых актов, регулирующих составление проекта местного бюджета, представительные органы муниципальных образований слепо дублируют положения статей Бюджетного кодекса РФ, касающиеся организации бюджетного процесса, не заботясь об их конкретизации и адаптации к особенностям местного устройства, что является серьезным недостатком.

Учитывая изложенное, составление проекта местного бюджета должно осуществляться исходя из специфики разработки бюджетных показателей с учетом целого комплекса факторов социально-экономического и политического характера.

Изучение стадии составления проекта бюджета на основе сравнительного анализа федерального, регионального и местного законодательства позволяет сделать вывод о необходимости детальной регламентации и дальнейшего совершенствования норм, закрепляющих основы и порядок составления проекта бюджета как на федеральном, так и на муниципальном уровнях.