Совершенствование практики применения административных взысканий в контексте мероприятий, связанных с регулированием предпринимательской деятельности

Исходя из определения, данного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].

Следовательно, насколько продуктивно органы исполнительной власти смогут обеспечить полноту поступлений в бюджет, а также рациональность расходования этих поступлений, во многом зависит от внутренней и внешней среды функционирования государства и от того, насколько эффективно будут решаться в нем поставленные задачи.

На современном этапе развития правовой культуры граждане Российской Федерации иногда пренебрегают нормами российского законодательства и безответственно относятся к присущим им обязанностям правового характера. Такого рода деяния квалифицируются как правонарушения, за совершение которых следует административная ответственность. За совершение любых правонарушений, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) санкция статьи предусматривает назначение наказания в виде штрафа, за исключениями, указанными в разделе 1 «Общие положения». Таким образом, из всех источников пополнения бюджета федерального уровня, наибольший вклад на данный момент приносят административные штрафы.

Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышаюшем пяти тысяч рублей, а в случаях предусмотренных КоАП РФ, до пятисот тысяч рублей, для должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до одного миллиона рублей, для юридических лиц в размере от одного миллиона рублей до шестидесяти миллионов рублей, или может выражаться в кратной величине [2].

Следует отметить, что из всех поступлений наибольшие темпы прироста на федеральном уровне имеют правонарушения, предусмотренные главой 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность», главой 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» и главой 18 «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Росийской Федерации».

Из вышеперечисленных, больше всего проблем с административными правонарушениями в области миграции, связанными с предпринимательской деятельностью.

На сегодняшний день Российская Федерация достаточно активно принимает мигрантов в связи с политическими, экономическими, демографическими и социальными проблемами, которые существуют в современном мире. В связи с увеличением количества мигрантов наблюдается ежегодный прирост населения, который объясняется политической и экономической стабильностью страны и наиболее приемлемыми условиями труда для данной категории лиц на территории Российской Федерации. Правовое положение мигрантов в Российской Федерации определяется рядом нормативно-правовых актов, в которых закреплены основные их права и обязанности. В частности, к таким нормативно-правовым актам относятся: Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и другие. Одной из главных целей мигрантов является обустройство и постоянное проживание на территории Российской Федерации, в связи с чем, возникает необходимость в трудоустройстве. Однако, количество мигрантов, которые пребывают в Российскую Федерацию для работы, не совпадает с количественными показателями оформленных мигрантами документов, что, соответственно, приводит к проблеме легализации (наблюдается ежегодный рост количества нелегальных мигрантов в стране), а также незаконного привлечения их к трудовой деятельности организациями на территории Российской Федерации, за которой следует существенное повышение уровня правонарушений и в сфере предпринимательства. Более того, наблюдается ежегодное нарушение трудовых прав мигрантов, что также негативно отражается на политической, экономической, социальной ситуации в стране.

На основании вышеизложенного, в соответствии п. 39.6 Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников, территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации осуществляются плановая и внеплановая проверка территорий пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, а том числе и территорий ярмарок.

Обобщая практику проведения внеплановых проверочных мероприятий, целью которых является осуществление контроля за исполнением проверяемым объектом (предприятия и индивидуальные предприниматели) положений миграционного законодательства Российской Федерации, на основании проведенного мониторинга, задачами настоящей проверки являются исполнение государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также обеспечения выполнения требований законодательства Российской Федерации в сфере миграции; выявления административных правонарушений в сфере миграции; обеспечения прав и законных интересов иностранных граждан; выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в сфере миграции. Наиболее частым правонарушением, совершаемым юридическими лицами, является предоставление ими торговых мест, на основании договора аренды, индивидуальным предпринимателям, которые в свою очередь фактически используют труд иностранных работников без соответствующей лицензии, либо которые привлекают к трудовой деятельности иностранных гра- ждан, не имеющих разрешения на работу или патента.

Вышеизложенный факт вытекает из положений ст. 18.17 КоАП РФ, а именно «несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг), установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, ограничений на осуществление отдельных видов деятельности», либо «несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности», «несоблюдение иностранным юридическим лицом, его филиалом или представительством установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности» [2].

По итогам работы Управления по вопросам миграции МВД по Республики Крым за 2018 год к административной ответственности за совершение административных правонарушений в сфере миграционного законодательства было привлечено 530 юридических лиц.

Однако не всех случаях были приняты решения, связанные с привлечением к административной ответственности, и такая ситуация возникла в первую очередь в связи с неправильным толкованием и недостатками нормативной базы действующего законодательства Российской Федерации судьями всех инстанций в ходе обжалования не вступивших в силу постановлений в отношении юридических лиц.

Так, юридическое лицо (управляющая компания) на территории ярмарки, в данном случае несет ответственность за предоставление торгового места другому юридическому лицу, которое без необходимой лицензии фактически осуществило допуск на территорию ярмарки иностранных граждан без разрешения на работу или патента, по причине небрежности по отношению к миграционному законодательству, выраженной в форме бездействия.

Таким образом, деяние, совершенное в форме бездействия юридическим лицом, будет квалифицировано по ч. 2 ст. 18.16 КоАП РФ, а именно допущения нарушения правил привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), выразившееся в предоставлении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридическим лицом, его филиалом или представительством, управляющими торговым объектом (в том числе торговым комплексом), либо должностным лицом указанных юридического лица, филиала или представительства, либо иным юридическим лицом или его должностным лицом, либо иным лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, торгового места на территории торгового объекта (в том числе торгового комплекса), производственного, складского, торгового, служебного, подсобного или иного помещения иностранному гражданину или лицу без гражданства, незаконно привлекаемым к трудовой деятельности, осуществляемой на торговом объекте (в том числе в торговом комплексе), либо в выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства, незаконно осуществляющим указанную деятельность, разрешения на ее осуществление или в допуске в иной форме к осуществлению указанной деятельности [2].

В случае непризнания вины в совершении административного правонарушения юридическим лицом, осуществляющем предпринимательскую деятельность на территории ярмарок, в соответствии с принципами подведомственности и подсудности административных дел материалы в отношении юридических лиц по ч. 2 ст. 18.16 КоАП РФ, на основании ч. 2 ст. 32.1 КоАП РФ направляются должностным лицом, составившим протокол, в суд, для всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом.

Согласно общепринятой трактовке, понятие подведомственность – это относи- мость нуждающихся в государственновластном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению того или иного государственного и иного органа; это свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами. Подведомственность обеспечивает четкое и целесообразное распределение юридических дел между различными юрисдикционными органами. Важный признак подведомственности – определение ее правил только в законе.

В соответствии со ст. 17 КАС ВС РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов [3, ст. 17].

Таким образом, суды общей юрисдикции являются в современной правовой системе судами общей компетенции по делам административного судопроизводства. Другие суды, наделенные полномочиями по рассмотрению дел административного судопроизводства, могут это делать только в случаях, прямо предусмотренных федеральными конституционными и федеральными законами, включая Верховный Суд РФ, поскольку он наделен исключительной подсудностью по ряду дел административного судопроизводства в соответствии с Законом о Верховном Суде РФ. Следует также отметить, что дела административного судопроизводства отнесены к исключительной компетенции российских судов, они не могут рассматриваться иностранными судами, международными коммерческими арбитражами и третейскими судами.

На судебном заседании при рассмотрении дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 18.16 КоАП РФ судьи всех инстанций производство по делу об административном правонарушении в отношении юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории ярмарок, за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.16 КоАП РФ прекращают, в связи с отсутствием состава административного правонарушения, на основании следующих аргументов.

Федеральный Закон № 271-ФЗ не определяет признаков торгового объекта (указан в диспозиции части 2 статьи 18.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Признаки такого объекта определены пунктом 4 статьи 2 Федерального закона № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Согласно данной норме, торговый объект – здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров [4].

Федеральный закон от № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» под управляющей рынком компанией понимает юридическое лицо, которому принадлежит рынок, состоящее на учете в налоговом органе по месту нахождения рынка и имеющее разрешение на право организации рынка (пункт 7 статьи 3) [5].

В п. 2 ст. 3 указанного Федерального Закона, под розничным рынком понимается имущественный комплекс, предназначенный для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договора розничной купли-продажи и договоров бытового порядка цен и имеющий в своем составе торговые места [4].

Пунктом 3 статьи 4 указанного Федерального Закона установлено, что рынок может быть организован юридическим лицом, зарегистрированным в установленном законодательством Российской Федерации порядке, которому принадлежат объект или объекты недвижимости, расположенные на территории, в пределах которой предполагается организация рынка, на основании разрешения, выданного в установленном Правительством Российской Федерации порядке органом местного самоуправления, определенным законом субъекта Российской Федерации [4].

Торговые места предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным в установленном законодательством Российской Федерации порядке, и гражданам (в том числе гражданам, ведущим крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства или занимающимся садоводством, огородничеством, животноводством) по договорам о предоставлении торговых мест на срок, не превышающий срока действия разрешений (п. 2 ст. 15 Федерального Закона).

Торговым местом является место на рынке (в том числе павильон, киоск, палатка, лоток), специально оборудованное и отведенное управляющей рынком компанией, используемое для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) и отвечающее требованиям, установленным управляющей рынком компанией и органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится рынок (п. 8 ст. 3 Федерального Закона).

Виды деятельности, на которые не распространяется требование настоящего Федерального закона № 271-ФЗ, определены статьей 1. Согласно п. 2 ст. 1 № 217-ФЗ, Федеральный закон не распространяет свою деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках, организуемых вне пределов розничных рынков и имеющих временный характер [5].

Порядок организации и проведения ярмарок регулируется Федеральным законом

№ 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Согласно ст. 11 данного закона, ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Указанные лица признаются организаторами ярмарок. Организация ярмарок для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

На основании нормативно-правовых актов субъектов РФ порядок проведения ярмарок на территории конкретного субъекта РФ устанавливается Постановлением «Об утверждении Порядка организации ярмарок и продажи товаров на них на территории конкретного субъекта РФ». Согласно данного Постановления, ярмарка – это мероприятие, проводимое по решению исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, муниципальных образований для розничной продажи товаров, организуемое в определенном месте (вне пределов розничных рынков) и на установленный срок с целью повышения доступности товаров для населения; торговое место – место на ярмарке (в том числе павильон, киоск, палатка, тележка, автолавка, автофургон, лоток, корзина), отведенное участнику ярмарки для осуществления деятельности по продаже товаров.

Таким образом, действующее законодательство не дает оснований для отождествления понятия ярмарки с торговым объектом (торговым комплексом).

Ответственность организатора ярмарки за предоставление торгового места на ярмарке лицу, незаконно привлекающему иностранного гражданина к трудовой деятельности, действующим законодательством не предусмотрена.

Поскольку ярмарка не является торговым объектом, место совершения вменяемого нарушения не соответствует признакам объективной стороны правонарушения, предусмотренного диспозицией ч. 2

ст. 18.16 КоАП РФ. Юридическое лицо, в действиях которого, в соответствии с протоколом, усматриваются признаки правонарушения по ч. 2 ст. 18.16 КоАП РФ, не является субъектом данного правонарушения, поскольку является организатором ярмарки, но не является лицом, управляющим торговым объектом.

В порядке приведенных аргументов, юридическое лицо безнаказанно совершает правонарушение, а именно извлекает прибыль в рамках проведенной ярмарки, сдавая в аренду торговые места другим юридическим лицам, которые фактически используют труд иностранных работников без соответствующей лицензии либо которые привлекают к трудовой деятельности иностранных граждан, не имеющих разрешения на работу или патента, чем своими действиями нарушают нормы и требования миграционного законодательства Российской Федерации, что также отрицательно сказывается на экономике государства.

В случаях привлечения к ответственности юридические лица обжалют постановления управления по вопросам миграции, если они были рассмотрены должностным лицом управления, чем в разы уменьшают взыскаемость по делам об административных правонарушениях в сфере миграции.

Таким образом, все аргументы «за» и «против» привлечения юридических лиц к ответственности по части 2 статьи 18.16 КоАП РФ выносятся не в соответствии с законодательством Российской Федерации, а по внутренним убеждениям каждого судьи, так как нет четкой фиксации в законодательстве ответственности юридических лиц, организовавших ярмарки.

При этом, вынесение решений на основе «внутреннего убеждения» не подразумевает доказывание выводов суда, сделанных на основании этого убеждения, в силу установленной законом императивной презумпции соблюдения равноправия и состязательности суда как органа правосудия, наделенного соответствующими полномочиями.

В ч. 1 ст. 71 АПК РФ дается некоторые пояснения понятию «внутреннее убеждение». Так, «арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств» [6].

Словосочетание «внутреннее убеждение» (исходя из общепринятого смысла) означает личный уверенный взгляд; мнение, точка зрения, сформированная у судьи в процессе изучения обстоятельств рассматриваемого им дела. Можно утверждать, что внутреннее убеждение, как медаль, имеет две стороны: объективную – итог осознанной мыслительной деятельности судьи по исследованию доказательств, и субъективную – чувственное восприятие им картины спора. Доктрина российского процессуального права исходит из необходимости максимально оградить внутреннее убеждение судьи от влияния субъективного фактора.

Так, например, согласно ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», «судья при исполнении своих полномочий <…> должен избегать всего, что могло бы <…> вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. В случае возникновения конфликта интересов судья, участвующий в производстве по делу, обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации» [7]. Для судьи во время отправления им правосудия, такие философско-этические категории, как «истина», «добро» и «справедливость» – это только то, что соответствует предписаниям закона и подтверждено надлежащими доказательствами. Подсознанием, чутьем допустимо руководствоваться только присяжным. Именно поэтому от них не требуют мотивировать вынесенный ими вердикт.

Считаем, что при разрешении дела об административном правонарушении использование метода внутреннего убеждения противоречит принципу законности.

На основании вышеизложенного, следует, что внутреннее убеждение, не стесненное обязательными правилами или формальными указаниями, не может обеспечить справедливости решений, выноси- мых по делам об административном правонарушении в том числе. В самом судье и во внешних обстоятельствах могут лежать причины к тому, чтобы судья не умел и не мог применить к делу всю полноту внутреннего своего убеждения или дать ему правильный исход. Человеку свойственны увлечения, создающие односторонний взгляд на вещи, в его деятельности возможны ошибки, недосмотры и неверное понимание предметов сложных или необычных.

Таким образом, во избежания ситуаций, в которых судья выносит решения, постановления, определения, исходя из внутренних убеждений, по причине отсутствия правовой регламентации конкретной сферы административных и экономических отношений, необходимо избегать пробелов в системе законодательства Российской Федерации и административного права в том числе. Также целесообразно закрепить нормативно положения, которые бы разъясняли правовое положение юридических лиц (управляющих компаний) в сфере предпринимательской дея- тельности, а именно о порядке проведения ярмарок на территории Российской Федерации, чтобы избежать теневого бизнеса, а также безнаказанного совершения правонарушений.