Совершенствование правового регулирования охраны, защиты, воспроизводства и использования растительного мира в Российской Федерации в рамках концепции государственной политики в области экологического развития

Экологические проблемы, стоящие перед мировым сообществом и Российским государством, требуют постоянного внимания.

Природные ресурсы, которыми располагает наше государство, весьма разнообразны: это воды, леса, полезные ископаемые недр, атмосферный воздух, животный мир. Особое место среди природных объектов и природных ресурсов занимает растительный мир. Растения являются основой существования любой экосистемы, служат пищей и средой обитания для животных, влияют на водный режим, качество атмосферного воздуха, с глубокой древности используются человеком для пропитания, строительства, в лечебно-оздоровительных целях. Растения создают тот неповторимый ландшафт, который является уникальным для каждой местности. В связи с этим следует сделать вывод о том, что растения нуждаются в различных охранно-защитных мерах наравне с другими природными ресурсами. В России исторически сложилась ситуация, согласно которой из всех видов растений на законодательном уровне защищены, в основном, леса. Однако лес — это лишь часть растительного мира, хоть и достаточно существенная. Наравне с ним существуют экосистемы степей, тундры, болот, водоемов и водотоков, составной частью которых являются различного рода нелесные растения, охрана и использование которых Российским правовым полем охватывается весьма незначительно.

В то же время, достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития должно обеспечиваться, в том числе, решением задач по сохранению объектов растительного мира путем создания эффективной системы мер, направленных на сохранение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного мира, мест их обитания, предотвращения неконтролируемого распространения инвазивных растений, запрещения осуществления эко- номической деятельности, которая может привести к уничтожению генетического фонда растений.

Как указывается в научной юридической литературе, так и подтверждается правоприменительной практикой, чрезвычайно насущным и важным является вопрос разграничения на доктринальном и законодательном уровнях понятий «лес» (определение которого дано в Лесном кодексе Российской Федерации и совершенно не отражающего его сущностных характеристик), «лесная растительность», «лесные насаждения», «растения», «растительный мир» как правовых категорий. В то же время, проблема разграничения понятий леса и нелесной растительности сложна сама по себе с точки зрения теории и практики, что не позволяет определить границы их допустимого использования, а значит, надлежащей охраны, защиты, восстановления и использования. Отсутствие на федеральном уровне четких правовых дефиниций в рассматриваемой сфере стимулирует региональное правотворчество. Так, правовой вакуум в понимании данных понятий компенсирует региональное нормотворчество — изданы соответствующие нормативно-правовые акты в городе Москве, Республике Башкортостан, Республике Татарстан и других субъектах Российской Федерации.

Полагаем, что растения следует понимать в качестве природного объекта, природного ресурса и объекта права собственности и иных прав, то есть, гражданских (имущественных) и природоресурсных правоотношений наравне с лесами, водами, землей, атмосферным воздухом, животным миром.

О. И. Крассов отмечает неурегулированность правового режима растений в отечественном законодательстве, так как оно отсутствует в принципе, аналогичной позиции придерживается Е. Л. Минина [6, 7]. Решение проблем, на наш взгляд, произойдет с принятием соответствующего федерального закона «О растительном мире», проект которого автором настоящей статьи был разработан еще в 2013 г., делаются такие попытки рядом юристов-экологов и в настоящее время. Полагаем необходимым учитывать позитивный опыт законотворчества государств ближнего и дальнего зарубежья, имеющих соответствующие нормативно-правовые акты, детально регламентирующих общественные отношения по поводу охраны, защиты, воспроизводства и использования растительного мира.

Имеющиеся в наши дни отечественные законы и подзаконные нормативные акты в рассматриваемой сфере отношений носят фрагментарный характер, относятся лишь к узкоспециализированным вопросам — карантину растений, их использованию на особо охраняемых природных территориях, защите исчезающих и находящихся под угрозой исчезновения видов, растений как водных биологических ресурсов, среды обитания для животных-охотничьих биоресурсов. При этом в указанных актах мы не найдем даже само понятие растений.

Не содержит его дефиниции и главный экологический закон нашего государства — Федеральный закон от 10 января 2022 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». При этом данный нормативно правовой акт признает растительный мир в качестве компонента природной среды, составной частью естественных экологических систем, природных ландшафтов, объектом для оценки состояния окружающей среды и охраны при осуществлении мелиорации земель.

Важнейшим институтом экологического права является государственное управление, включающее контроль (надзор), мониторинг, ведение кадастрового учета и иные организационно-распорядительные функции которые осуществляют специально уполномоченные на то органы государственной власти. В отношении управления в области охраны и использования всех природных ресурсов такие органы в системе исполнительной власти существуют — это Минприроды, Росприроднадзор, Россельхознадзор, Рослесхоз, Роснедра, Росводресурсы. Однако ни к одному из перечисленных государственных органов не относятся полномочия по организационно-распорядительной деятельности в области охраны, защиты, воспроизводства и использования растительного мира. Представляется, что для регулирования таких отношений нецелесообразно создание специального государственного органа. Логичным было бы наделить данными полномочия уже существующие органы в области экологии.

Одна из важнейших функций государственного управления — установление лимитов и ограничений при изъятии компонентов природной среды. В отношении различных природных ресурсов законодательством специально оговорены органы, осуществляющие данную деятельность. Например, лимиты изъятия ресурсов недр устанавливаются Федеральным агентством по недропользованию, лимиты изъятия водных ресурсов — Федеральным агентством водных ресурсов. Что касается растительного мира, то специального органа по установлению лимитов изъятия растений из их среды обитания не существует, как нет и нормативного акта, оговаривающего такие лимиты. В связи с этим органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливаются лимиты, способы, сроки изъятия различных объектов растительного мира, прежде всего пищевых ресурсов и лекарственных растений. В данной сфере представляет интерес опыт Хабаровского края, в котором действует Постановление Правительства Хабаровского края от 18.04.2008 № 108-пр «О способах объемах изъятия и сроках сбора и заготовки гражданами дикорастущих ягод, плодов и лекарственных растений для собственных нужд на территории Хабаровского края». В свете изложенного регионам рекомендуется периодически, с учетом данных экологического мониторинга, издавать нормативные акты, устанавливающие лимиты изъятия растений из природной среды с последующим опубликованием таких актов в средствах массовой информации.

Полагаем, что более внимательное отношение государства и общества к законодательному регулированию отношений по охране, защите, воспроизводству и ис- пользованию растений неизбежно породит новою подотрасль экологического права — флористическое. Как известно из правовой доктрины, экологическое право является суперотраслью, включающей в себя такие подотрасли, как земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое, воздухоохранное право. Логичным было бы полагать, коль скоро юридическая наука с середины XX в. выделяет такие подотрасли, посвященные правовой охране всех природных ресурсов, то должно появиться и флористическое право.

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Данному праву корреспондирует обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, закрепленная в статье 58 Основного закона.

Одной из форм реализации обязанности по сохранению окружающей среды является участие граждан и их объединений в природоохранной деятельности. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает в качестве одного из основных принципов участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, а также участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды. Статья 11 указанного Федерального закона более полно раскрывает формы такого участия граждан и их объединений.

Значительную роль, на наш взгляд, должны играть общественные инспекторы по охране окружающей