Совершенствование системы государственного управления и правового регулирования в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"

С 1 марта 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Федеральный закон). С этого момента государственный кадастровый учет земельных участков и находящихся на них зданий, сооружений и иных объектов недвижимости должен осуществляться по единым правилам.

Реализация положений Федерального закона требует решения целого ряда задач организационного и правового характера, в том числе касающихся совершенствования порядка формирования и учета объектов недвижимости, а также информационного обеспечения участников рынка недвижимости и иных заинтересованных лиц.

Как известно, в последние годы проблемы взаимодействия и обмена информацией между органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, и органами, ведущими отраслевые кадастры (прежде всего государственный земельный кадастр), являлись тем барьером, который в значительной степени сдерживал развитие рынка недвижимости.

На практике для решения различных задач, возникающих при осуществлении хозяйственной деятельности, важно, чтобы кадастровые данные об объектах недвижимости были совместимы с данными Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Иными словами, необходимо, чтобы «юридический кадастр», то есть свод сведений об объектах недвижимости, существующих юридически (Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним), был полностью совместим с «физическим кадастром», отражающим физически существующие объекты недвижимости (государственный кадастр недвижимости). Однако в действительности этого часто не происходит.

Помимо сложностей информационного обмена, недостатками действующих систем учета недвижимости является то, что они не обеспечивают достаточной степени индивидуализации и идентификации недвижимого имущества, что создает возможность регистрации нескольких прав собственности на один и тот же объект.

В связи с этим высшим руководством страны были поставлены задачи преобразования системы государственного кадастрового учета земельных участков и технической инвентаризации объектов капитального строительства в единую систему государственного кадастрового учета недвижимости, а также создания единого государственного информационного ресурса, содержащего информацию обо всех видах недвижимого имущества – единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на нед- вижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях1.

Подобные информационные системы, как показывает зарубежный опыт, широко используются для обеспечения информацией участников рынка недвижимости (банков и других кредитных учреждений, инвестиционных компаний, девелоперов, риелторов, нотариусов и других участников рынка), а также для целей государственного и муниципального управления (налогообложение, территориальное планирование, подготовка правил землепользования и застройки и т. п.).

Для упрощения взаимодействия между органами государственной власти, осуществляющими государственный кадастровый учет недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для лучшей координации их действий было принято решение передать эти органы в ведение одного органа – Министерства юстиции Российской Федерации. Как известно, это министерство уже осуществляет координацию в отношении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Передача указанному органу также полномочий по координации государственного кадастрового учета недвижимости, как представляется, позволит решить поставленные задачи наиболее оптимальным образом. Насколько оправданными будут эти ожидания, покажет время.

В настоящее время осуществляется подготовка нормативных правовых актов об указанных органах государственной власти с учетом их новых полномочий, поставленных перед ними задач и требований федеральных законов2. Следует обратить внимание на то, что правовое регулирование этих вопросов теперь будет осуществляться нормативными правовыми актами более высокого уровня – не актами Правительства Российской Федерации, а указами Прези- дента Российской Федерации, что свидетельствует о большом значении, которое придается вопросам государственного кадастрового учета недвижимости.

Нельзя не отметить тот факт, что предусмотренные Федеральным законом кадастровые работы, по существу, являются геодезическими и картографическими работами. При этом качество и достоверность сведений государственного кадастра недвижимости во многом зависит от того, какими будут его геодезическая и картографическая основы. В связи с этим с принятием Федерального закона роль вопросов геодезии и картографии для государственного кадастрового учета недвижимости существенно возрастает.

Сегодня в Российской Федерации вопросы геодезии и картографии, которые прямо поименованы в статье 71 Конституции Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии». Однако названный Федеральный закон практически не учитывает прикладных нужд, связанных с определением границ земельных участков и иных объектов недвижимости для целей их государственного кадастрового учета. В свою очередь, в Положении о Федеральном агентстве геодезии и картографии (органе исполнительной власти, осуществляющем функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере геодезической и картографической деятельности, в ведении которого находятся указанные вопросы), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2004 года № 386, также не нашли своего отражения задачи, связанные с государственным кадастровым учетом недвижимости.

Вместе с тем связь государственного кадастра объектов недвижимости с геодезией и картографией не вызывает сомнений. Не случайно в системах государственного управления многих зарубежных стран явно прослеживается взаимосвязь деятельности по ведению кадастра и геодезической и картографической деятельности3.

С учетом изложенного, вероятно, потребуется внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации с целью совершенствования правового регулирования указанных вопросов, в том числе усиления законодательного регулирования тех вопросов геодезии и картографии, которые актуальны для государственного кадастра недвижимости.

Что касается собственно технических требований к кадастровым работам (точность и качество измерений, отображений, цифрового кодирования и т. п.), то с учетом Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» б о льшая их часть должна быть отражена в соответствующих технических регламентах и стандартах.

Принятие Федерального закона также потребует решения ряда задач по совершенствованию законодательства Российской Федерации о недвижимом имуществе.

Нельзя не отметить, что с принятием Федерального закона сама категория «недвижимое имущество» наполняется новым содержанием, подвергается переосмыслению и коррекции. Российское законодательство о недвижимом имуществе находится в стадии становления, теоретическая основа для его реформирования лишь подготавливается.

Между тем все больше специалистов признает, что в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) недостаточно урегулированы правовые вопросы, касающиеся недвижимости.

Подтверждением этого является сам факт разработки Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, принятой на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 декабря 2003 года, а также внесение в ГК РФ в 2006 году ряда изменений, корректирующих понятие и виды недвижимого имущества, закрепленные в статье 130 ГК РФ4.

По существу, на практике не вызывает вопросов отнесение к недвижимости лишь земельных участков. Что касается других объектов, то возможность их признания объектами недвижимости нередко подвергается сомнению. Например, возникают вопросы о возможности отнесения к недвижимости таких объектов, как трубопроводы, инженерные сети (сети водо-, тепло- и газоснабжения), линии электропередач, автомобильные и железные дороги, гидротехнические сооружения (берегоукрепительные системы, набережные, плотины, молы, пирсы), спортивные сооружения (корты, треки, стадионы, поля для гольфа), сборноразборные конструкции и т. п.

По-прежнему актуальными остаются вопросы о месте земельного участка в системе объектов недвижимости и о перспективах реализации концепции «единого объекта недвижимости».

В связи с этим существует острая потребность в фундаментальных теоретических исследованиях самой категории «недвижимое имущество», вопросов классификации недвижимых вещей и их взаимосвязей, состава (структуры) недвижимого имущества, категорий сложных и составных (совокупных) недвижимых вещей, критериев разграничения составных частей и принадлежностей и т. д. Представляется, что без подобных исследований дальнейшее развитие законодательства о недвижимом имуществе невозможно.

Законодательного регулирования требуют вопросы создания (формирования) земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости. Следует отметить, что законодательства развитых зарубежных государств придают этим вопросам большое значение5. В Российской Федерации, как представляется, первый шаг в этом направлении уже сделан принятием рассматриваемого Федерального закона.

Нуждается в совершенствовании терминология федеральных законов, регулирующих отношения по поводу недвижимого имущества. Сложившуюся практику, при которой для обозначения одного и того же объекта могут использоваться различные термины (например «здание», «строение», «дом», «постройка», «объект капитального строительства» и т. д.), нельзя признать удачной. Представляется, что унификация указанной терминологии могла бы существенно облегчить применение норм соответствующих федеральных законов на практике.

Применение Федерального закона невозможно без согласования его положений с нормами других законодательных актов Российской Федерации. В связи с этим сле- дует иметь в виду, что 2 октября 2007 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят в первом чтении проект федерального закона № 428021-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу Федерального закона «О государственном земельном кадастре» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», которым признается утратившим силу Федеральный закон «О государственном земельном кадастре». Также вносятся изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О землеустройстве» и другие законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с нормами Федерального закона.

Наконец, успех реализации Федерального закона во многом зависит от того, как быстро и насколько качественно будут подготовлены подзаконные акты Правительства Российской Федерации и ведомств, предусмотренные в его развитие.

Таким образом, в ближайшее время предстоит серьезная работа по развитию, совершенствованию положений Федерального закона и их реализации на практике.

* * *

Уважаемые читатели, доводим до Вашего сведения, что журнал «Имущественные отношения в Российской Федерации» включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.