Совершенствование системы управления субфедеральным государственным долгом

З а последние 10 лет наблюдается ежегодное увеличение долговой нагрузки субъектов Российской Федерации, которое связано с тем, что с 2004 года пропорция перераспределения налоговых поступлений между федеральным центром и региональными бюджетами была фундаментально пересмотрена. В результате основная доля налоговых доходов стала поступать в федеральный бюджет.

Смысл данного перераспределения заключался в уравнивании в правах на пользование природной рентой всех субъектов Российской Федерации, тогда как раннее в бюджеты регионов, в которых осуществлялась добыча газа и нефти, поступало значи- тельно больше налогов, чем в бюджеты регионов, не имеющих на своей территории полезных ископаемых либо крупных предприятий. Но по факту на фоне снижения налоговых доходов существенно возросла зависимость субфедеральных бюджетов от привлечения заемных ресурсов [3].

Дальнейшее наращивание заимствований субъектами Российской Федерации может привести к таким негативным последствиям, как отвлечение значительного объема бюджетных ресурсов на обслуживание долговых обязательств в ущерб инвестициям, сдерживание социально-экономического развития региона, повышение зависимости от кредиторов и в

Как цитировать статью: Гусакова Е.С. Совершенствование системы управления субфедеральным государственным долгом. 2018. № 2(51). с. 157–160.

конечном итоге стимулировать возникновение бюджетного и экономического кризиса. Перечисленные последствия напрямую связаны с вопросами финансовой безопасности и экономического развития публично-правовых образований.

Серьезность последствий непродуманной долговой политики предопределяет необходимость совершенствования системы управления государственным долгом, разработки и реализации взвешенных и действенных мер по привлечению и использованию заимствований, которые были бы направлены не только на решение текущих проблем, но и способствовали развитию экономического потенциала региона.

Процесс управления госдолгом на субфедеральном уровне характеризуется взаимосвязью и взаимозависимостью организационных, правовых, финансовых, учетных процедур, направленных на регулирование структуры долговых обязательств, стоимости привлечения заемных ресурсов, величины долга, сроков погашения, и требует системного подхода. Также важное значение имеют оценка и управление рисками при осуществлении заимствований.

В процессе управления государственным долгом задействованы законодательные и исполнительные органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня, при этом наиболее активная роль принадлежит исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложены задачи по обслуживанию и погашению принятых обязательств. Также в соответствии с бюджетным законодательством для реализации отдельных мероприятий в сфере управления госдолгом допустимо привлечение кредитных организаций или других специализированных финансовых организаций на основе агентских соглашений [1].

Однако в данном случае управленческие решения в части обслуживания и погашения государственного долга все равно принимаются исполнительными органами государственной власти региона, а организации, привлекаемые по агентским соглашениям, выполняют лишь организационно-технические функции.

В настоящее время базовым нормативным правовым актом, определяющим порядок управления государственными долговыми обязательствами, является Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ). Между тем стоит отметить недостаточную законодательную проработанность отдельных вопросов в сфере регулирования государственного долга. Так, статьей 103 БК РФ определено, что государственные и муниципальные внутренние займы привлекаются с целью финансирования дефицитов соответствующих бюджетов либо для погашения дол-говыхобязательств[1].Однако в практикереализации долговой политики развитых стран государственные заимствования используются как дополнительный источник финансовых ресурсов для обеспечения экономического роста страны. Учитывая важность реализации инвестиционных проектов в различных сферах экономики для обеспечения устойчивого экономического развития как Российской Федерации, так и ее субъектов, было бы целесообразно потребность в долгосрочных финансовых средствах хотя бы частично покрывать за счет привлечения государственных займов. Для устранения указанного неоправданного ограничения необходимо внести изменения в статью 103 БК РФ, предусмотрев в качестве одной из целей заимствований реализацию приоритетных государственных инвестиционных проектов.

Кроме того, повышению предсказуемости долговой политики в долгосрочном периоде может способствовать разработка и принятие долгосрочной бюджетной стратегии. Данная стратегия позволит увязать оперативные решения в сфере распоряжения государственными финансами с обеспечением долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы.

Также обращает на себя внимание, что нормативные правовые документы, регулирующие вопросы государственного долга, не содержат положений, определяющих необходимость проведения оценки долговых рисков и управления ими [7, с. 85]. Соответственно, не закреплены ограничения по допустимым объемам рисков в процессе управления долговыми обязательствами.

Неразвитый механизм моделирования долговой ситуации и оценки рисков наряду с отсутствием долгосрочной бюджетной стратегии, включающей планирование государственных заимствований, предопределяет уязвимость долгового положения регионов в случае возникновения неблагоприятной ситуации в финансовой сфере, и может существенно затруднить предотвращение или смягчение ее последствий.

В мировой практике для оценки долговых рисков используются стресс-тесты, с помощью которых осуществляется моделирование будущих ситуаций таким образом, чтобы значение влияющих на величину рисков показателей условно принимались равными наихудшим из возможных значений. Анализ результатов стресс-тестов, а также расчет в стоимостном выражении рисков возможных расходов по обслуживанию госдолга учитываются в процессе управления долговыми обязательствами.

Также международный опыт показывает, что минимизировать затраты, связанные с обслуживанием госдолга при заданном уровне риска, возможно только при переходе к управлению государственным долгом как единым портфелем долговых обязательств. Следует выстроить «оптимальный»

долговой портфель на основе регулярного стресс-тестирования путем изменения отдельных параметров (к примеру, изменения доли краткосрочных обязательств), анализируя, как меняются при этом характеристики данного портфеля и в соответствии с этим корректируя его структуру [6].

Необходимость оценки и минимизации рисков при осуществлении заимствований отмечена Комитетом Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ) по государственному долгу, которым предложены следующие меры по снижению долговых рисков: повышение прозрачности рисков и информированности о финансовом воздействии, с которым сталкивается правительство; установления механизма прямого контроля рисков; развитие системы управления рисками [4].

В 2015 году Министерством финансов Российской Федерации были разработаны рекомендации по проведению регионами ответственной заемной/дол-говой политики. В данных рекомендациях подробно рассмотрены риски при проведении долговой политики, признаны рискованными стратегии управления госдолгом, основывающиеся на осуществлении краткосрочных заимствований, привлечении займов в иностранной валюте и обязательств с плавающей ставкой. Также отмечена необходимость формирования эффективного внутреннего рынка государственных ценных бумаг, что позволит сократить потребность в привлечении банковских кредитов, а также снизить стоимость обслуживания госдолга в средне-и долгосрочной перспективе [5].

В сфере управления госдолгом важная роль отводится системе регистрации и учета региональных долговых обязательств. Данный учет обеспечивается финансовым органом субъекта Российской Федерации и осуществляется в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, представляющей собой систематизированный свод сведений о принятых соответствующим публично-правовым образованием государственных долговых обязательствах. Кроме того, финансовые органы проводят мониторинг муниципальных долговых обязательств, внесенных в долговые книги муниципальных образований, которые входят в состав соответствующего субъекта Российской Федерации. Информация о региональных и муниципальных заимствованиях является общедоступной для заинтересованных пользователей и размещается в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [2].

Своевременное и полное раскрытие информации о состоянии, структуре государственного долга и проводимой долговой политике способствует формированию благоприятной кредитной истории региона как заемщика и тем самым создает предпосылки для снижения стоимости заемных ресурсов.

Усовершенствовать систему учета и планирования госдолга позволит разработка и внедрение программного продукта, предназначенного для ведения автоматизированного учета долговых обязательств, а также осуществления текущего и долгосрочного планирования (моделирования) долговой ситуации.

С регистрацией и учетом долговых обязательств тесно связан контроль за состоянием гос-долга. Данный контроль обеспечивается органом исполнительной власти региона, на который возложены функции по осуществлению заимствований и управлению государственным долгом (внутренний контроль), и контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, независимым от исполнительной власти (внешний контроль).

Следует отметить, что в контрольной деятельности зарубежных стран, в том числе и в долговой сфере, широко применяется аудит эффективности. В нашей стране реализация аудита эффективности имеет ряд сложностей. Основой для проведения аудита эффективности является оценка достижения заданных результатов (намеченных целей). Однако в связи с тем, что в российских нормативных правовых актах использованы достаточно абстрактные формулировки целей осуществления государственных заимствований – финансирование дефицита бюджета – очень сложно объективно оценить достигнутые результаты привлечения заемных ресурсов и соотнести их с понесенными расходами, то есть определить эффективность проводимой долговой политики. Для устранения данного пробела необходимо при утверждении на региональном уровне среднесрочной стратегии государственной долговой политики четко формулировать цели и ожидаемые результаты (в том числе в части обслуживания и погашения имеющегося государственного долга, привлечения новых заимствований и их использования, предоставления государственных гарантий), которые можно взять за основу при проведении аудита эффективности состояния регионального государственного долга.

Также немаловажной проблемой для осуществления аудита эффективности состояния государственного долга является отсутствие системы критериев эффективности и механизма привлечения к ответственности за неэффективность решений, принятых при реализации государственной долговой политики [2].

Таким образом, основными результатами совершенствования системы управления субфедеральными долговыми обязательствами должны стать: снижение рисков, связанных с привлечением заемных ресурсов, уменьшение стоимости заимствований и расходов на обслуживание накопленного долга, повышение степени доверия инвесторов и кредиторов к долговой политике, проводимой на региональном уровне.