Советизация с нуля: проблемы формирования системы местного самоуправления в Приморье на примере выборов в сельские советы в 1923 г.

В рамках изучения становления советской политической системы на Дальнем Востоке малоизученными остаются вопросы, связанные с формированием системы местного управления и ее функционирования. Тем не менее эти вопросы принципиально важны по ряду причин. Перед советами на Дальнем Востоке стояла важная задача – вовлечь местное население в советскую политическую систему, продемонстрировать ее преимущества. Исследование процесса создания органов местного самоуправления позволяет выявить подход советских государственных и партийных органов к интеграции региона, а также охарактеризовать взаимоотношения власти и общества на раннем этапе советского строительства.

Особенности советской избирательной системы в начале 1920-х гг. рассматривались в ряде работ отечественных исследователей. Прежде всего стоит назвать исследования М.С. Саламато-вой, посвященные правовым основам и особенностям функционирования избирательной системы [6; 7; 8; 9]. Избирательные кампании в контексте исследования деятельности местных советов затрагиваются в публикациях И.А. Тропова [12; 13]. Указанные исследователи отмечают следующие особенности советской избирательной системы на раннем этапе: неравное представительство, открытый порядок голосования (носящий откровенно регрессивный характер по сравнению с избирательными практиками предыдущих периодов), лишение значительного числа граждан избирательных прав, наличие жесткого административного давления. Отмеченные тенденции актуальны и для региональных избирательных кампаний [9].

Избирательная кампания 1923 г. в Приморье нашла отражение в незначительном числе публикаций. Документы, связанные с этим событием, были изданы в сборнике «Местные советы Приморья», вышедшем в 1990 г. [5], однако выбранные для публикации материалы носят преимущественно декларативный характер и не позволяют составить целостное представление о ходе избирательной кампании. Отдельные аспекты ее проведения и возникшие проблемы затрагиваются в статье А.А. Киреева [3] и в соответствующей части многотомной монографии «История Дальнего Востока России», посвящённой периоду 1922–1941 гг. [1].

Цель настоящей статьи – выявить круг проблем, возникших в ходе формирования советской системы местного самоуправления в Приморье. Для этого необходимо осветить исторические условия, в которых формировались местные советы, определить правовую основу формирования советов, выявить организационные особенности избирательных кампаний, а также проанализировать проблемы их проведения и полученные результаты.

Основу источниковой базы исследования составили архивные материалы из двух фондов Российского государственного исторического архива Дальнего Востока – Приморского губернского революционного комитета (Р-532) и Дальневосточного революционного комитета (Р-2422). В этих фондах представлена преимущественно делопроизводственная документация чрезвычайных органов власти – революционных комитетов и подчиненных им структур. Ввиду обширности сферы компетенции фондообразователей документы охватывают широкий круг вопросов. В данном исследовании использовались главным образом материалы, связанные с деятельностью избирательных комиссий: протоколы заседаний губернской и местных комиссий, сообщения с мест о ходе выборов, а также отчет Приморской губернской избирательной комиссии об итогах кампании в губернии.

Первые советы Приморья

Впервые советы появились в Приморье еще в 1917 г., однако в ходе Гражданской войны почти все они были ликвидированы. Поэтому после окончания Гражданской войны и вхождения Дальневосточной Республики (ДВР) в состав РСФСР остро встал вопрос советизации Приморья. В первых числах ноября 1922 г. в приморских городах – Владивостоке, Никольске-Уссурийском и Спасске – спешно формируются советы. Главной их задачей на данном этапе было создание основания для включения ДВР в состав РСФСР: наказы делегатам советов и постановления самих советов требовали от Народного Собрания Республики объединения с Советской Россией и ликвидации «буфера» (Российский государственный исторический архив Дальнего Востока, далее – РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 46, 55, 56). Таким образом, ликвидация ДВР приобретала вид исполнения народной воли. Созданные в ноябре 1922 г. советы продолжили существовать в рамках Дальневосточной области.

Тем не менее власть на региональном уровне и на местах все еще находилась в руках чрезвычайных органов – революционных комитетов (ревкомов). Вершину иерархии занимал созданный 15 ноября 1922 г. Дальневосточный революционный комитет (Дальревком) во главе с председателем П.А. Кобозевым. Ему подчинялись губернские ревкомы, губернским ревкомам – уездные, и т.д. до сельских ревкомов на низшем уровне. Приморский губернский революционный комитет (губревком) был создан в декабре 1923 г. путем преобразования Приморского губернского военно-революционного комитета [1, с. 63–64].

12 декабря 1922 г. Дальревком издал постановление об организации советов на территории

Приморской губернии. Для реализации поставленной задачи Приморский губревком сформировал избирательную комиссию (избирком), которая приступила к работе с 12 января 1923 г. За февраль 1923 г. планировалось провести выборы в сельсоветы, волостные, уездные и районные съезды советов, а в середине марта – губернский съезд советов (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 155–156). Однако прежде необходимо было решить ряд технических вопросов, первым из которых стал вопрос о нормах представительства в советах.

Вопрос о нормах представительства

Согласно утвержденному ВЦИК положению о сельских советах от 26 февраля 1920 г., они образовывались в селениях с населением не менее 300 человек. Селения с меньшим населением могли либо участвовать в выборах совета соседнего более крупного села, либо объединяться с другими небольшими населенными пунктами и формировать общий совет. Один депутат избирался от 100 человек населения [11, с. 87–92]. В условиях Приморской губернии применение этих норм представительства привело бы к низкой эффективности советских органов по ряду причин. Приморье оставалось малонаселенным регионом, где немногие населенные пункты смогли бы создать советы в соответствии с положением ВЦИК. Таким селениям пришлось бы создавать объединенные советы, чему препятствовала другая проблема – удаленность населенных пунктов друг от друга и слабость транспортной инфраструктуры. Чтобы провести заседание совета, депутатам пришлось бы преодолевать огромные расстояния, что занимало бы слишком много времени. Депутат переставал бы успевать заниматься личной хозяйственной деятельностью, и советская работа становилась бы для него основной, что противоречило принципам советской власти. Исходя из этих соображений, Приморский губернский избирком постановил понизить нормы представительства: теперь право избирать собственный сельсовет получили селения с населением от 200 человек, а один делегат избирался от 50 избирателей. Вместе с тем были понижены нормы представительства на съезды советов и в городских советах (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 155об.).

Сложности с применением установленных норм представительства возникали не только на Дальнем Востоке. Низкая плотность населения и большие расстояния между населенными пунктами характерны и для большей части Сибири. Однако там новые нормы представительства не принимались, что приводило к систематическим нарушениям существовавших норм. Так, в Енисейской губернии в 1924 г. около половины сельсоветов были созданы с нарушением норм представительства, а многие населенные пункты в слабозаселенных районах вообще остались без сельсоветов [2]. Отсутствие правового решения этого вопроса вело к снижению эффективности системы местного самоуправления и в конечном счете – к нарушению права на представительство. На Дальнем Востоке за счет понижения норм представительства этой проблемы удалось частично избежать.

Примечательно, что решение о понижении норм представительства было принято Приморской избирательной комиссией самостоятельно. Постановление ВЦИК, узаконившее такие нормы для Дальневосточной области, было принято только 14 апреля 1923 г., т.е. уже после избирательной кампании (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1013. Л. 29). Тем не менее в ходе выборов февраля 1923 г. применялись именно эти нормы. Это объясняется тем, что Дальревком получил право толковать распоряжения вышестоящих органов и вносить в них изменения с целью адаптации к местным условиям [1, с. 64]. Таким образом, органы власти на Дальнем Востоке обладали сравнительно большей свободой действий.

Проблемы организации избирательного процесса

Наиболее важным был вопрос организации самого выборного процесса. Ответственность за проведение выборов в сельсоветы ложилась на избирательные комиссии, которые существовали на четырех уровнях: губернском, уездном, волостном и сельском. Процедура формирования избиркома зависела от уровня. Уездные избиркомы состояли из председателя, назначаемого губернской комиссией, представителя уездного ревкома и представителя уездного объединения профсоюзов. На волостном уровне председателя назначала уездная комиссия, еще два члена волостной комиссии представляли уездный ревком и объединение профсоюза. Сельские избиркомы состояли из председателя, назначаемого волостной комиссией, и двух членов сельского ревкома (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1021. Л. 75). Таким образом система была выстроена так, чтобы вышестоящая комиссия могла легко контролировать деятельность нижестоящей. Основания не доверять местным органам власти у губернской комиссии были, поскольку власть на местах до проведения выборов представляли наспех созданные в ходе ликвидации ДВР ревкомы, в состав которых вошли работники уже существовавших местных органов власти (РГИА ДВ. Ф. Р-532. Оп. 1. Д. 13. Л. 1).

Для усиления контроля за деятельностью местных избиркомов и руководства ею губернская избирательная комиссия посылала своих уполномоченных в уезды. Согласно инструкции, по прибытии на место уполномоченный должен был совместно с уездной избирательной комиссией определить даты проведения выборов, выяснить, какие села могут иметь собственные сельсоветы, сверить список лиц, лишенных избирательного права, и лично присутствовать на избирательных собраниях. О ходе выборной кампании на местах уполномоченный должен был информировать губернскую комиссию. С помощью уполномоченных комиссия могла следить как за ходом выборов, так и за работой местных избиркомов. Инструкция уполномоченных также содержала руководство по технике проведения выборов. Процедура избрания членов сельсоветов была открытой: за кандидатов голосовали поднятием руки на избирательных собраниях, а комиссия подсчитывала голоса (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1021. Л. 66–70). С одной стороны, такая процедура существенно облегчала проведение выборов с точки зрения бюрократического обеспечения. Это было особенно актуально, поскольку уполномоченный избирательной комиссии должен был посетить все избирательные собрания вверенного ему уезда. Однако с другой стороны, она имела ряд очевидных недостатков. Во-первых, она приводила к снижению явки, т.к. собрания проводились в фиксированное время, и избиратели не всегда могли в них участвовать. В условиях деревни, где далеко не все население серьезно относилось к реализации своего избирательного права, это было особенно критично. В некоторых селениях выборы срывались из-за того, что день проведения избирательного собрания совпадал с более важными для крестьян мероприятиями – ярмарками или празднествами. Во-вторых, открытая процедура голосования создавала условия для неискреннего волеизъявления. На голос избирателя могло повлиять как давление большинства, так и авторитет отдельных лиц. Зажиточные крестьяне нередко обладали значительным влиянием на односельчан, которые подчас находились от них в зависимости. Таким образом, зажиточная часть деревни, несмотря на лишение избирательных прав, могла существенно влиять на исход выборов.

Выборы в сельсоветы проходили с 5 по 10 февраля 1923 г. в соответствии с инструкциями, подготовленными губернской избирательной комиссией. Кампания не обошлась без инцидентов, которые хорошо иллюстрируют недостатки существовавшей избирательной системы. Так, в Зеньковской волости Спасского уезда в списки избирателей деревни Зень-ковки не были внесены жители близлежащих слобод и станции Свиягино, в результате чего они не смогли участвовать в выборах, состоявшихся 7 февраля. Ситуация проясняется тем, что большинство населения

Зеньковки составляли зажиточные крестьяне, тогда как жители окрестных населенных пунктов были преимущественно бедняками. В результате этих действий в состав сельсовета прошли в основном зажиточные крестьяне, которые вообще должны были быть лишены избирательного права. Когда это обнаружилось, 11 февраля были проведены перевыборы, и состав совета принципиально изменился – в него вошли преимущественно бедняки (РГИА ДВ. Ф. Р- 2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 158, 275а).

Еще более явное нарушение порядка произошло в деревне Астрахановке Ханкайской волости Никольск-Уссурийского уезда. Здесь на избирательное собрание явились все лишенные права голоса. В результате поднявшегося скандала зажиточные крестьяне и «лишенцы» не дали проголосовать членам РКП(б) и РКСМ и избрали совет, полностью состоявший из зажиточных крестьян. Выборы были немедленно аннулированы, однако ситуация повторилась: недовольные аннулированием попытались сорвать новое собрание, а когда это не удалось, покинули его. В результате в деревне пришлось пойти на компромисс – в местном совете остались представители зажиточных крестьян (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 159об.).

В нескольких деревнях выборы срывались из-за неявки большей части избирателей. Происходило это там, где избирательное собрание совпадало с другими мероприятиями. Наиболее яркий пример – курьезный случай в деревне Ширяевке. Здесь выборы совпали с деревенским праздником, и на избирательное собрание никто не пришел, поскольку «вся деревня была пьяна». В результате собрание перенесли на другой день, а избирателей пришлось принудительно вести на выборы (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 160).

Приведенные примеры демонстрируют, во-первых, недоверие губернского руководства к местным властям, которые не всегда отличались лояльностью и исполнительностью; во-вторых, неэффективность мер по усилению контроля за органами власти на местах; в-третьих, слабость избирательных комиссий, которые не всегда могли правильно организовать выборный процесс и подчас оказывались не в состоянии обеспечить участие избирателей; в-четвертых, недостаточную проработанность процедуры голосования, что приводило к частым нарушениям и, как следствие, к аннулированию результатов выборов в целых волостях. Так, перевыборы в Яковлевской и Сысоевской волостях Спасского уезда проводились уже в конце февраля (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 276).

Атмосфера организационного хаоса, в которой проходила избирательная кампания, безусловно, не была уникальной для Дальнего

Востока. Для всего периода становления советского государства характерен недостаток квалифицированных кадров и отсутствие четкого руководства действиями органов власти на местах, однако на Дальнем Востоке эта проблема стояла более остро. Но решающим фактором оказалось именно отношение населения к избирательному процессу. Как отмечает М.С. Саламатова, поведение крестьян на выборах могло существенно различаться от региона к региону в зависимости от исторических условий, социального состава и других факторов [6]. Дальневосточное крестьянство было сравнительно более зажиточным и пострадало от Гражданской войны меньше, чем крестьянство европейской части России. Это сужало социальную базу новой власти на Дальнем Востоке. Кроме того, крестьяне к востоку от Урала не имели опыта участия в органах самоуправления, таких как земства, что также снижало интерес к участию в местных советах. В этом отношении условия Дальнего Востока сходны с сибирскими, где явка избирателей, согласно исследованию Т.Г. Карачевой и Ю.В. Элтеко, была ниже, несмотря на значительные усилия по привлечению населения на выборы [2].

Итоги избирательной кампании

В ходе кампании выборы прошли в 473 населенных пунктах, из которых в 334 были избраны сельсоветы; в остальных либо избрали председателей, либо создали объединенные сельсоветы (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 160об.). Следует отметить, что, несмотря на изменение норм представительства, не везде их удавалось соблюсти. Так, в северной части Ольгинского района во многих селениях с населением менее 200 человек создавались сельсоветы, поскольку создание объединенных сельсоветов было невозможно из-за удаленности населенных пунктов друг от друга. В некоторых малонаселенных селениях образовывались сельские общества, в рамках которых общим собранием жителей избирался председатель, ответственный за выполнение постановлений органов власти и общего собрания (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1021. Л. 77).

Несмотря на сложности с организацией выборного процесса, местные избирательные комиссии смогли обеспечить достаточно высокую явку избирателей – на уровне 60–70%, в т.ч. благодаря проведению перевыборов в случаях низкой явки. Отмечается слабое участие женщин в избирательном процессе, и, как следствие, их минимальное представительство, что было характерно для России в целом. В первую очередь это было связано с тем, что традиционная роль женщины не предполагала участия в политических процессах, а преодолеть эти предубеждения в столь короткий срок было невозможно (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 161).

Участие членов коммунистической партии в избирательной кампании на местах было редким, что неудивительно, поскольку в селах представителей РКП(б) практически не имелось; мало членов партии было и в местных органах власти, отвечавших за проведение выборов. Вследствие этого по итогам кампании советы оказались практически полностью беспартийными – доля членов РКП(б) составляла всего 1–2 % (РГИА ДВ. Ф. Р2422. Оп. 1. Д. 1030. Л. 161). Такая ситуация была характерна для большей части страны: беспартийный состав советов отмечают исследования избирательных кампаний и в других регионах [2; 4].

В сжатые сроки, сразу же после формирования сельсоветов, началась подготовка к проведению съездов Советов. Они должны были сформировать исполнительные комитеты и завершить переход от чрезвычайного управления (ревкомов) к постоянной конституционной системе. Съезды проходили со второй половины февраля по март 1923 г. и завершились проведением 1-го Приморского губернского съезда советов, открывшегося 10 марта 1923 г. 14 марта 1923 г. был избран Приморский губернский исполнительный комитет, который принял власть от Приморского губрев-кома. На этом процесс советизации Приморской губернии завершился.

Заключение

Таким образом, в ходе избирательной кампании 1923 г. органы власти в Приморье столкнулись с проблемами, характерными для избирательного процесса по всей стране. Наиболее близким по условиям регионом была Сибирь, где трудности оказались аналогичными: несоответствие норм представительства реальной ситуации, организационные недостатки и низкая заинтересованность населения в участии в выборах [2]. Региональные особенности лишь сделали проявления этих проблем более отчетливыми. Формирование органов власти в Приморье после окончания Гражданской войны происходило в спешке, которая усугублялась дефицитом квалифицированных партийных кадров. Это, в свою очередь, сказывалось на эффективности их работы и вносило хаотичность в организационную деятельность на местах. В этих условиях руководству губернии приходилось полагаться на органы, которым оно не вполне доверяло.

Немаловажным фактором в ходе организации выборов было и то, что власть на Дальнем Востоке осуществляли чрезвычайные органы – ревкомы. Чрезвычайный характер власти давал бо́льшую свободу действия, поскольку ревкомы имели право самостоятельно корректировать действовавшие в регионе правовые нормы. Этим правом воспользовались для решения вопроса о нормах представительства. Хотя такая система власти до середины 1920-х гг. существовала и в Сибири, там избирательное законодательство не изменяли.

Избирательная система сама по себе была довольно демократичной и прозрачной с одной стороны, но с другой – содержала зачатки авторитаризма. Этим могли воспользоваться как представители власти (особенно в селениях с сильными ячейками партии и комсомола), так и противники новой власти, что на практике происходило гораздо чаще. Так, открытый порядок голосования, который в большей части страны служил подавлению оппозиционных голосов, в Приморье мог обернуться подавлением голосов граждан, лояльных к советской власти. На это влияло и отсутствие в деревнях членов РКП(б), которые могли бы воздействовать на избирателей. Избирательная кампания продемонстрировала власти необходимость усиления контроля за политической жизнью на местах – к этому советское государство и будет стремиться в последующий период.

Следует также отметить, что на данном этапе власть подходила к процессу волеизъявления достаточно мягко, допуская в ряде сельсоветов преобладание зажиточных слоев. Вмешательства и аннулирование результатов выборов происходили редко и лишь в случае явных нарушений. Мягкость подхода можно объяснить в первую очередь отсутствием четко сформированной социальной базы нового для Приморья политического режима и опасением потерять симпатию сельского населения. Сама социальная структура дальневосточной деревни требовала осторожного подхода со стороны партийного аппарата: сельское население здесь было в среднем более зажиточным и не страдало от малоземелья. В итоге на территории губернии были сформированы практически полностью беспартийные сельсоветы, состав которых часто оказывался неудовлетворительным с точки зрения власти. Отсутствие доверия к местным органам со стороны руководства Дальневосточной области и партийных органов повлияло на решение о сохранении чрезвычайного управления: Дальневосточный революционный комитет был распущен только в 1926 г.