Современное измерение миграционной политики Италии

Исследование политики правых партий в области регулирования миграции в Италии в 2018–2019 гг. представляется актуальным в силу того, что, начиная с середины 2010-х гг., Италия переживает период экономической нестабильности и больших социальных потрясений, вызванных миграционным кризисом в Европейском союзе, кульминацией которого стало прибытие в Европу миллионов мигрантов, ищущих убежище от войн и преследований в своих родных странах (как правило, из региона Северной и Центральной Африки и Ближнего Востока). Целью исследования является выявление ключевых событий проводимой правыми партиями миграционной политики, а также влияния этих решений на реальный процесс сокращения миграции. Для достижения цели проанализируем данные Международной организации по миграции (МОМ) о прибытии мигрантов в Италию с 2014 г. Согласно исследованиям МОМ, показатели прибывших в Италию за 2014–2016 гг. составляют в среднем выше 150 тыс. чел. в год1. В 2017 г. число прибытий сократилось до 119 тыс. чел.2, а уже в 2018 г. число мигрантов пошло на спад – за год прибыли всего 23 тыс. чел.3, что на 80% меньше по сравнению с предыдущим годом и на 87% меньше, чем в аналогичном периоде 2016 г. За 2019 г. МОМ опубликовала данные только с января по сентябрь, но уже сейчас понятно, что за эти месяцы произошел значительный спад числа прибывших в Италию – всего за 9 месяцев 2019 г. прибыли 7 633 мигранта4, что на 67% меньше, чем за аналогичный период 2018 г. Стоит отметить, что такое резкое уменьшение числа прибывших мигрантов приходится как раз на 2018 г., когда пришла к власти и начала воплощать в жизнь свою миграционную политику коалиция правых партий «Лига» во главе с Маттео Сальвини и Движение пяти звезд (далее – ДПЗ) под руководством Луиджи Ди Майо [Алексеенкова 2019: 106].

По результатам анализа политики «желто-зеленого» правительства в области миграции в 2018–2019 гг. было выявлено, что важнейшим достижением политики М. Сальвини (бывшего в этот период министром внутренних дел Итальянской Республики) в области миграции стал курс на противостояние незаконным высадкам мигрантов путем закрытия портов для судов иностранных государств и НПО, спасающих мигрантов в море [Алонци, Любин 2019: 16]. Данная политика, разумеется, не получила одобрения международных организаций и защитников прав человека, но была положительно встречена итальянцами: по данным на январь 2019 г. каждый второй житель Италии (51%) поддерживал проводимую М. Сальвини политику в отношении мигрантов, и только 19% допускали принятие на территории страны спасенных на море мигрантов5.

Вторым шагом в урегулировании ситуации с мигрантами стало принятие в октябре 2018 г. большинством в парламенте закона № 1136, который увеличил сроки содержания мигрантов под стражей для идентификации личности и ограничил виды оказываемой помощи мигрантам, прибывшим из стран с относительно благополучными демократическими режимами. Также с принятием поправок к нему (закон № 132 от 1 декабря 2018 г.) было отменено одобрение заявок лиц, ищущих убежища по гуманитарной линии (по данному виду защиты происходило одобрение большинства заявок), и введены новые формы защиты – «специальная защита» и «особые случаи». Не все формы защиты позволяют осуществлять мигрантам трудовую деятельность и не предполагают воссоединение семей7. В целом этот закон можно считать способствующим ужесточению политики регулирования миграции или, как минимум, существенному сокращению прибытия мигрантов в Италию. По данным Института международных политических исследований, в связи с принятием данных мер за 2 года число мигрантов, получивших отказ в предоставлении убежища в Италии, может достичь 140 тыс. чел.1

Другим шагом в борьбе с нелегальной миграцией стали полицейские операции против некоторых представителей местных органов власти, способствующих нелегальному расселению мигрантов.

Третьей ключевой мерой политики регулирования миграции, проводимой М. Сальвини, стало принятие летом 2019 г. закона2, согласно которому капитаны судов, привозящих в Италию нелегальных мигрантов, подвергались штрафу от 150 тыс. до 1 млн евро, а само судно – конфискации итальянскими властями3. Также в соответствии с законом министр внутренних дел наделяется полномочиями запрещать судам заход в территориальные воды Италии, а также транзит и остановку. Разумеется, принятие подобного закона, частично нарушающего некоторые международные нормы4, было обеспечено большинством голосов на тот момент коалиции Движения пяти звезд и «Лиги». А постоянные разногласия между Брюсселем и Италией, с одной стороны, и странами Вышеградской четверки – с другой, относительно расселения уже принятых мигрантов согласно «принципу солидарности» вынудили лидеров правых партий в Италии прибегнуть не только к резкой риторике, но и перейти к самостоятельным действиям по регулированию миграции [Потемкина 2019: 58].

Сложно сказать, повлияла ли жесткая политика, проводимая правыми партиями в Италии, на фактическое сокращение числа прибывших мигрантов (на 86% с 2014 по 2018 г.) или пик кризиса прошел в 2014–2016 гг. Если посмотреть на динамику въезда мигрантов в масштабах всего Европейского союза, то мы увидим общий тренд на сокращение миграции. В 2018 г. и за 9 месяцев 2019 г. в ЕС также произошло существенное уменьшение миграционного потока – прибыли 144 тыс. чел. и 85 тыс. чел. соответственно, в то время как в период кульминации миграционного кризиса число мигрантов в Евросоюз достигало 400 тыс. чел. в год. В целом можно отметить, что число прибывших в ЕС сокращалось, но не такими темпами, как в Италии, т.е. отдельные шаги по регулированию миграционных процессов в Италии были более эффективными, чем миграционные усилия Европейского союза как единого образования.

Миграционная политика «Лиги» и ДПЗ оказалась настолько популярной среди избирателей, что на выборах в Европарламент в мае 2019 г. эти партии вновь набрали большинство голосов: «Лига» получила 34% голосов, а Движение пяти звезд – 17%5.

Тем не менее к концу лета в отношениях двух партий наметился кризис. Формальным поводом стало противоречие относительно законопроекта о строительстве железнодорожной магистрали между итальянским Турином и французским Лионом, инвестиции Италии в которую оцениваются в 10 млрд евро. Этот проект поддержала «Лига», однако представители ДПЗ проголосовали против, что спровоцировало правительственный кризис. Кроме того, Движение пяти звезд поддержало кандидатуру немецкого политика Урсулы фон дер Ляйен на пост председателя Европейской комиссии, присоединившись к позиции консервативного блока Народных партий Европарламента. Все это привело к разрыву отношений с М. Сальвини и падению коалиции правых партий в августе 2019 г.

Последующее формирование кабинета, имеющего «желто-красный» цвет и фактически «не избранного» электоратом, Движением пяти звезд и Демократической партией, показывает, что в Италии возможны перемены в области политики регулирования миграции. Более того, партия «Лига», набравшая наибольшее число голосов на выборах в Европарламент, фактически перешла в оппозицию, не сумев договориться с бывшими партнерами из Движения пяти звезд.

Новый кабинет, благодаря участию левоцентристской Демократической партии, поспешил отказаться от многих непопулярных в наднациональных кругах ЕС мер в области миграции, принятых предыдущим правительством. Недаром второе правительство Дж. Конте уже в сентябре 2019 г. предпочло отказаться от закона, одним из положений которого является взимание огромных штрафов с капитанов судов, высаживающих на итальянский берег нелегальных мигрантов, как нарушающего права человека.

Также новая коалиция воспользовалась ситуацией, возникшей еще в июле 2019 г., когда Сальвини отказался принять 131 мигранта, которых спасли на море и доставили к берегам Сицилии на корабле итальянской береговой гвардии Gregoretti. Спустя нескольких дней пребывания на корабле им была разрешена высадка на территории Италии после получения гарантий от других европейских стран, что они примут мигрантов у себя. История получила свое развитие после того, как суд министров Катании предъявил Маттео Сальвини обвинение в превышении должностных полномочий и незаконном задержании людей. В начале февраля 2020 г. сенат Италии проголосовал за снятие неприкосновенности с Маттео Сальвини и продолжение расследования в отношении него. За продолжение судебного разбирательства проголосовали в т.ч. партии, входящие в новую правящую коалицию – Демократическая партия и бывшие союзники «Лиги» Движение пяти звезд. В случае признания вины Сальвини грозит тюремное заключение сроком от 3 до 10 лет, а также судебное разбирательство, что может помешать его участию в последующих выборах. Сам экс-министр внутренних дел Италии выразил готовность явиться в суд и дать показания по этому делу.

Ввиду такой ситуации можно предположить, что в связи со сменой политического расклада сил «Лига» во главе с Маттео Сальвини старается спровоцировать досрочные парламентские выборы, победа на которых ей практически гарантирована, если учесть недавние результаты на выборах в Европарламент в 2019 г. В этом контексте возбуждение расследования в отношении бывшего министра внутренних дел было бы на руку правительству, пытающемуся удержаться у власти.

Однако, несмотря на судебный процесс, М. Сальвини не ушел из политической жизни и еще может повернуть ситуацию в свою пользу, набрав новые имиджевые очки в качестве «защитника нации». Более того, правые партии «Вперед, Италия» в лице Сильвио Берлускони и «Братья Италии» в лице Джорджи Мелони поддерживают его, а союз правых сил во главе с «Лигой» набирает обороты, победив на последних региональных выборах в традиционно голосующей за левых области Умбрия, южной области Калабрия и составив достойную конкуренцию левоцентристской Демократической партии на выборах в тра- диционно «красном» регионе Эмилия-Романья – второй по экономическим показателям области Италии с наименьшим уровнем безработицы.

В результате анализа ситуации, сложившейся в Италии после миграционного кризиса в ЕС, можно сделать вывод, что основными проблемами Италии стало то, что большинство прибывших мигрантов (93%) не имели оснований для предоставления им убежища, т.е. преследовали экономические цели миграции в Италию, а те заявки о предоставлении убежища, которые одобрялись, проходили в основном по линии гуманитарной защиты.

В попытках ограничить число прибывающих нелегальных мигрантов в конце 2018 г. министр внутренних дел М. Сальвини – лидер «Лиги» – инициировал ряд мер, отменивших право на гуманитарную защиту и установивший жесткие рамки для въезда на территорию страны.

При этом более половины населения поддерживают такую миграционную линию М. Сальвини, а его рейтинги постоянно растут, о чем свидетельствуют выборы в Европарламент в мае 2019 г. Несмотря на распад коалиции «Лиги» и ДПЗ в августе 2019 г., образование нового правительства в лице правого Движения пяти звезд и левой Демократической партии и отказ от некоторых непопулярных в наднациональных кругах ЕС мер, правые из «Лиги» победили на недавних региональных выборах в двух регионах, традиционно голосующих за левых, что означает, что М. Сальвини продолжит борьбу за высокие политические позиции, что подразумевает продолжение борьбы против потоков нелегальных мигрантов.

В данной ситуации возникают сомнения в том, удастся ли нынешней «желтокрасной» коалиции сформировать сильную совместную повестку для Италии, в т.ч. в области регулирования миграции, что дало бы ей возможность продержаться до выборов 2022 г. На данный момент новое правительство больше занято тем, чтобы сгладить последствия политики Сальвини, чем реальным решением проблемы нелегальной миграции.