Современные императивы стратегического планирования в регионах Российской Федерации (на примере субъектов Приволжского федерального округа)

В настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации существуют ряд актов на различных уровнях власти, которые регулируют сферу стратегического планирования регионального развития.

Ключевым инструментом реализации долгосрочной политики в этой сфере стал федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ (далее – ФЗ № 172), подготовленный Министерством экономического развития РФ [10].

Данный закон:

• 1)    устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ;

• 2)    устанавливает основы государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики в этой сфере;

• 3)    устанавливает и определяет полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического управления.

Это, фактически, один из основных документов в области стратегического планирования, определяющий терминологический аппарат, правовое поле, а также полномочия и содержание непосредственно процесса планирования. К таким документам, несомненно, относится также Бюджетный кодекс РФ [1].

Отечественные ученые-экономисты положительно оценили принятие ФЗ № 172. В то же время они акцентировали внимание на рисках, связанных с исполнением данного закона. Так, доктор экономических наук, профессор Института экономики РАН О.С. Сухарев связывает главный риск непосредственно с процессом реализации [3]. Именно реализация ФЗ № 172 будет определять позитивность изменений в сфере стратегического планирования.

Директор Института проблем глобализации М.Г. Делягин поддерживает аналогичную точку зрения и акцентирует внимание на том, что без соответствующей организационной работы повысить эффективность экономики будет невозможно, при этом может потребоваться личный контроль Президента [4].

Доктор экономических наук, заместитель директора Института социальноэкономического развития территорий РАН Т.В. Ускова считает, что предлагаемый в ФЗ № 172 подход к формированию системы государственного стратегического планирования весьма удачен с точки зрения детального регулирования процесса утверждения перечня документов государственного стратегического планирования, согласования документов федерального и регионального уровней, распределения полномочий участников этого процесса и проведения контроля, хотя имеется и ряд недочетов. Т.В. Ускова считает, что необходимо расширить полномочия органов власти субъектов в части обеспечения согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, дабы не нарушать базовые принципы разработки единой системы стратегического планирования, а также расширить перечень региональных документов стратегического планирования, включив в него отраслевые документы стратегического планирования [14].

Очевидной проблемой, связанной с работой в рамках ФЗ № 172 является качество и своевременность реализации требований закона в реальной управленческой практике. Причем результативность и эффективность системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации будут зависеть в первую очередь от того, насколько быстро региональные власти смогут отреагировать на новые требования и создадут качественную нормативно-правовую основу для совершенствования стратегического планирования у себя в территории. Поэтому соблюдение требований ФЗ № 172 является отправной точкой в формировании качественной системы стратегического планирования.

Целью данной статьи является оценка соблюдения формальных требований ФЗ № 172 органами власти субъектов Приволжского федерального округа в части разработки и принятия документов стратегического планирования с последующими выводами и рекомендациями по повышению уровня исполнения требований закона.

Иерархия документов стратегического планирования в Российской Федерации на сегодняшний день схематически представлена на рисунке. Все документы могут быть условно разделены на три типа: документы, направленные на целеполагание; документы, направленные на прогнозирование; документы, направленные на планирование.

Большая часть документов по целеполаганию разрабатывается и принимается на федеральном уровне власти. За регионами традиционно остается разработка региональной стратегии социально-экономического развития субъекта и подготовка документов по прогнозированию и планированию развития. Уровни документов стратегического планирования и развития показаны на рисунке.

Рис. Иерархия документов стратегического планирования

Некоторые положения в области территориального планирования регламентируются главой 3 Градостроительного кодекса РФ [2].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11] содержит некоторые аспекты территориального планирования, прежде всего на муниципальном уровне. Также данный закон возлагает полномочия по утверждению и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития территорий, организацию статистического анализа и учета показателей, характеризующих динамику экономической и социальной сферы [5].

К числу подзаконных нормативно-правовых актов, определяющих общую концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, являются распоряжение Правительства РФ [7] и указ Президента РФ [8]. Данные документы закрепляют на федеральном уровне принципиальные положения в области планирования социально-экономического развития территориальных систем.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оценивается на основе указа Президента РФ [12] и принятого в целях его реализации постановление Правительства РФ [9].

Методологические вопросы планирования социально-экономического развития регионов и субъектов РФ закреплены приказом Министерства регионального развития РФ [13].

Вопросы стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации регулируются статьями 1–3, 5, 7, 10, 32–38 и 44 ФЗ № 172.

Полномочия властей субъектов в части разработки и принятия необходимых документов стратегического планирования определены в пп. 2, 3 ст. 5, где органы государственной власти субъектов должны устанавливать требования к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядку их разработки, а также рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений настоящего закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и осуществлять разработку и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации [10].

Так, закон устанавливает требования к содержанию долгосрочной и среднесрочной стратегии региона, а также основные процедурные моменты, связанные с их разработкой, утверждением и корректировкой. Вместе с тем он дает широкие полномочия и возможности субъектам в организации системы планирования на своей территории.

Закон устанавливает предельные сроки для совершенствования системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, т.е. разработки необходимых документов и приведение в соответствие всех нормативноправовых актов, касающихся стратегического планирования [10, ст. 47]. Так, до 1 января 2015 г. органы региональной власти субъектов должны были разработать план подготовки предусмотренных настоящим федеральным законом документов стратегического планирования, содержащий сроки разработки и утверждения (одобрения) документов стратегического планирования. 1 декабря 2015 г. начал работать Федеральный государственный реестр документов стратегического планирования, созданный Минэкономразвития РФ в государственной автоматизированной информационной системе «Управление». Теперь руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за достоверность и своевременность представления информации для государственной регистрации документов стратегического планирования [10, ст. 12, п. 3].

К 1 января 2016 г. законодательным и исполнительным органам власти субъекта уже необходимо разработать правовые акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования; создать федеральный государственный реестр документов стратегического планирования; осуществить информационное обеспечение стратегического планирования.

К 1 января 2017 г. субъекты обязаны разработать документы стратегического планирования в соответствии с планом подготовки документов стратегического планирования и привести в соответствие действующие документы стратегического планирования.

Проанализируем перечень документов стратегического планирования в субъектах Приволжского федерального округа (ПФО) на предмет исполнения требований ФЗ № 172, включив в этот перечень региональный закон «О стратегическом планировании в субъекте Российской Федерации» (см. таблицу).

Из таблицы видно, что из 14 субъектов Приволжского федерального округа лишь в 7 (из них 2 субъекта приняли позже срока) принят документ «Об утверждении плана подготовки документов стратегического планирования», хотя предельный срок, определенный в федеральном законе [10] истек 1 января 2015 г.

Следует обратить внимание, что 9 из 14 субъектов приняли региональный закон «О стратегическом планировании», из них 2 субъекта (Пермский край и Ульяновская область) либо уже имели подобный закон и внесли изменения в закон «О стратегическом планировании социально-экономического развития» [6], либо приняли в форме распоряжения правительства соответственно.

В целом, в тех субъектах, где подобный закон уже принят, он носит типовой, рамочный характер, без учета локальной специфики.

Стратегия социально-экономического развития субъекта была принята во всех 14 регионах в прошлые периоды и крайние границы определены 2025 или 2030 гг. Тем не менее теперь эти стратегии нуждаются в доработке, корректировке и приведении в соответствие с новым федеральным законом.

При этом отличительным регионом в сфере подготовки документов стратегического планирования является Оренбургская область, поскольку органы власти субъекта уже приняли долгосрочный бюджетный прогноз. На сегодняшний день это единственный субъект в ПФО, разработавший и принявший такой документ.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период имеется в каждом субъекте, поскольку раньше подобные прогнозы регулярно

План мероприятий по реализации стратегии субъекта принят только в Удмуртской Республике, в то время как схема территориального планирования утверждена во всех субъектах.

Подводя итог, можно сказать, что не все субъекты Приволжского федерального округа своевременно соблюдают требования ФЗ № 172. Ряд субъектов до сих пор не утвердили план подготовки документов стратегического планирования, несмотря на то, что этот документ является отправной точкой в формировании стабильной системы стратегического планирования. Кроме того, ряд субъектов затягивает принятие регионального закона «О стратегическом планировании». Так, в части субъектов закон находится еще в стадии проекта.

Необходимо отметить, что в условиях действия ФЗ № 172 полномочия региональных органов власти расширяются. При разработке нормативных документов в области стратегического планирования власть на местах может самостоятельно устанавливать требования к содержанию документов, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению. Поэтому теперь региональные органы власти отвечают за согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования в регионе. А высший исполнительный орган власти субъекта несет полную ответственность за обеспечение единства государственной политики в области стратегического планирования в регионе, нормативно-правовое и методическое обеспечение планирования, за результативность реализации стратегии.

Стратегическое планирование социально-экономического развития регионов РФ является комплексной управленческой задачей, обеспечивающей системный подход к решению многих проблем регионального менеджмента. В дальнейшем, на основе стратегии развития региона и стратегических документов, возможно достичь устойчивого регионального развития.

Ключевым элементом формирования системы стратегического планирования на региональном уровне является дисциплина органов власти, что выражается через своевременность действий и их качество. В чем причины несоблюдения требований ФЗ № 172 и каким образом можно повысить уровень дисциплины региональных органов власти и качество принимаемых документов?

Причин, на наш взгляд, всего три:

• 1)    формирование новой системы стратегического планирования на региональном уровне требует усиления работы исполнительных органов государственной власти с экспертным сообществом. Усилиями только регионального Минэкономразвития эту систему не создать, а внешние консультанты и разработчики предлагают, как правило, типовые решения, не всегда доступные для «бюджета»;

• 2)    недостаточный уровень компетентности исполнительных органов государственной власти в части разработки документов стратегического планирования. Не говоря уже о функциях по методическому обеспечению и консультационному сопровождению стратегического планирования;

• 3)    региональные власти законодательно вынуждены готовить документы стратегического планирования, хотя не всегда обладают необходимым видением и пониманием вектора движения. А привлечение экспертного сообщества либо дорого, либо малоэффективно, либо у власти отсутствует мотив «делить» бюджетные средства, выделенные на разработку документов, с внешними акторами.

Механизм повышения дисциплины исполнения требований закона может предусматривать:

• 1)    создать консультационные структуры и управления по вопросам методического сопровождения стратегического планирования или расширить уже имеющиеся при Минэкономразвития РФ. Это позволит воздействовать сразу по двум направлениям: подготовить специалистов с требуемыми компетенциями и снизить затраты бюджета от привлечения внешних консультантов, занимающихся разработкой документов стратегического планирования;

• 2)    начать применять меры наказания в отношении глав субъектов, своевременно не выполняющих требования ФЗ № 172;

• 3)    ввести ограничения на получение грантов по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [14]. То есть сделать своевременную разработку и принятие документов стратегического планирования существенным основанием для признания эффективности или неэффективности деятельности исполнительных органов государственной власти.

В заключение можно отметить, что степень соответствия перечня документов стратегического планирования требованиям Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в рассмотренных субъектах, а также сроки их принятия можно назвать удовлетворительными. Половина субъектов разработала и приняла требуемые документы своевременно, но есть субъекты, которые этого не сделали. По некоторым документам крайний срок – 1 января 2016 г. Разработка, принятие и приведение в соответствие документов стратегического планирования в регионах в их окончательной форме должны закончиться к 1 января 2017 г. Между тем основной риск провала ФЗ № 172 заключается именно в бездействии региональных властей, являющихся ключевыми акторами процесса перехода к новой системе стратегического планирования.

В целях должного исполнения требований ФЗ № 172 считаем возможным оптимизировать на региональном уровне действие предложенного механизма повышения дисциплины реализации задач стратегического планирования.