Современные интерпретации теории уголовного проступка в административном праве России

* Референт Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Научная дискуссия административистов с теоретиками уголовной ответственности об обоснованности существования в отечественном праве двух самостоятельных видов публичноправовой ответственности продолжается уже более 100 лет. В последнее десятилетие это противостояние вновь активизировалось в связи с очередной попыткой оспорить право на существование административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности [1, 3, 7–9, 12–16, 19, 22].

По нашему мнению, инициаторы воссоздания в современном российском праве давно устаревшей прусской триады уголовных деликтов (тяжкие преступления, преступления и уголовные проступки) игнорируют опыт развития в XIX в. публичного законодательства Российской империи (прежде всего полицейского, а также уголовного, административного, судебного, исполнительного и др.) и обширную практику его применения. Ориентируются они лишь на Уголовное уложение 1903 г., где исключительно по субъективному усмотрению законодателей того периода уголовно-правовые нормы были систематизированы на основе немецко-французской модели «широкого» уголовного права и без учета уже сложившейся к началу XX в. отечественной практики параллельного развития законодательства о преступлениях и законодательства о проступках.

Ориентируясь на содержание именно этого законодательного акта, защитники уголовных проступков для удобства обоснования собственной позиции замалчивают, что к 1903 г. уголовное право было достаточно разрозненной отраслью российского законодательства и не имело еще своей целостной теории. Вместе с тем с позиций современного правоведения для завершения процесса выделения и оформления отраслей в системе права необходимо два главных условия: наличие концептуально проработанной и общепризнанной профильной наукой теории, а также полноценная систематизация (преимущественно в виде кодификации) всех отраслевых норм.

Однако оба этих условия в 1903 г. не были соблюдены. Так, реагируя на политические, экономические, судебные и правовые реформы, архаичная «полицейско-крепостная» российская юриспруденция только в конце XIX в. начала трансформироваться и постепенно выделять из единой публично-правовой отрасли полицейского права адекватные происходящим измене- ниям новые отраслевые ветви: государственное право, муниципальное право, финансовое право, трудовое право, семейное право и т. д.

Одной из таких новых ветвей была и уголовно-правовая отрасль, заимствовавшая в процессе своего преобразования из подотрасли внутри полицейского права многие из «профильных» теоретических наработок этой комплексной публично-правовой науки. Причем принятие Уголовного уложения 1903 г. отнюдь не завершило процесс оформления дореволюционного уголовного права в концептуально объединенную отрасль российского законодательства, так как за рамками Уложения остались целые подотраслевые комплексы профильных норм (например, Воинский устав о наказаниях и Военно-морской устав о наказаниях). Кстати, и в советский период долгие годы военно-уголовное право было частью военного права и самостоятельной отраслью союзного законодательства, в отличие от республиканских Уголовных кодексов. Завершился же долгий процесс оформления уголовного права в полностью кодифицированную единую отрасль отечественного законодательства лишь в постсоветский период с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации 1995 г.

В контексте анализа концептуальных интерпретаций принадлежности маловажных проступков к уголовному или административному видам публично-правовой ответственности обратимся к истории развития профильного российского законодательства.

Прежде всего, здесь следует упомянуть Свод законов Российской империи 1832 г. в XV томах, который вступил в силу с 1 января 1835 г. Публично-правовой ответственности был посвящен последний XV том, который включал две книги. Книга первая «О преступлениях и наказаниях вообще» состояла из 11 разделов, в первом из которых по аналогии с прусским правом была выделена Общая часть уголовного законодательства, а остальные 10 разделов составляли Особенную часть. Книга вторая именовалась «О судопроизводстве по преступлениям». В статье 1 Общей части впервые был использован термин «преступление» для характеристики деяния, запрещенного законом под страхом наказания. В статье 2 деяния, запрещенные под страхом легкого телесного наказания или полицейского исправления, именовались «маловажными преступлениями или проступками» для отличия от преступлений и наказаний уголовных. Таким образом, уже в 1835 г. впервые в российском праве появляются законодательные характеристики двух отдельных видов публично-правовых деликтов – «преступления» и «проступки».

Еще через 10 лет была предпринята первая в России попытка систематизации профильного законодательства о публично-правовой ответственности в виде Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Уложение состояло из 12 разделов, включавших 1 711 статей с выделением первого раздела в Общую часть, а остальных – в Особенную. Четкое деление наказуемых деяний по строгости наказания в Уложении 1845 г. отсутствовало, однако законодатель воспроизвел в нем введенные нормами Свода законов 1832 г. применительно к характеристике публичных деликтов два отдельных понятия – «преступление» и «проступок», хотя и без их конкретных дефиниций. Вместе с тем, формализуя отличия этих двух видов правонарушений, ст. 3 Уложения к проступкам относила «деяния, за которые в законе определены как высшее наказание арест или денежная пеня».

Это означает, что еще в 30–40-е гг. XIX в. при полном отсутствии в тот период какой-либо оформленной теории уголовного права общая система публично-правовой ответственности была дифференцирована в российском законодательстве на две достаточно автономные подсистемы, которые составляли две разновидности публичных деликтов и две группы наказаний за них.

Принципиально важным этапом процесса обособления в отечественном законодательстве самостоятельной системы ответственности за «маловажные» нарушения стало принятие в 1864 г. Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, ориентированного уже только на проступки. Устав состоял из 13 глав: первая глава содержала Общие положения, остальные же главы составляли Особенную часть и содержали в общей сложности 150 составов проступков, впервые систематизированных по единому критерию – объектам посягательств, в том числе: 1) нарушения, посягающие на установленный порядок управления; 2) нарушения, посягающие на порядок благочиния; 3) нарушения, посягающие на общественный порядок и спокойствие; 4) нарушения, посягающие на общественное благоустройство; 5) нарушения, посягающие на порядок в области строительства; 6) нарушения, посягающие на порядок в области средств сообщения; 7) нарушения правил пожарной без- опасности; 8) нарушения правил почтовой и телеграфной связи; 9) нарушения правил охраны здоровья; 10) нарушения, посягающие на личную безопасность; 11) нарушения, посягающие на семейные права; 12) нарушения, посягающие на собственность.

Если абстрагироваться от характерной для того периода развития российского права и русского языка терминологии, то структурирование глав Особенной части этого Устава выглядит вполне современно. Более того, оно может быть прямо сопоставимо по содержанию со структурой Особенной части как КоАП РСФСР 1984 г., так и действующего КоАП РФ.

Справедливости ради следует отметить, что Уставом 1864 г. еще не были предусмотрены собственные процедуры рассмотрения дел о маловажных проступках. Отчасти это было обусловлено традиционными для России того периода особенностями в процессуальной правосубъектности лиц, налагающих наказания в судебном и так называемом полицейском порядке, в видах и степени строгости наказаний за преступления и маловажные проступки, а также еще и существенными различиями применительно к конкретным видам и порядку исполнения наказаний для различных категорий нарушителей в условиях сословного деления общества.

Этот процессуальный пробел в законодательном регулировании зарождающегося института административной ответственности через 25 лет восполнили Правила производства дел о проступках 1889 г., которые впервые в отечественном праве достаточно подробно регламентировали подведомственность по делам о проступках; порядок возбуждения процедуры рассмотрения дела и вызова в суд; порядок разбирательства дела в волостном суде; порядок вынесения постановлений и приговоров; порядок производства по жалобам на решения волостных и крестьянских судов; порядок подачи частных жалоб; порядок подачи прошений об отмене окончательных приговоров, а также порядок исполнения приговоров.

Очередным шагом на пути становления самостоятельного вида публично-правовой ответственности за маловажные проступки стало принятие Административного устава о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, 1899 г. Этим правовым актом (на примере регулирования мер об ответственности в отношении крестьянского сословия)

в царской России впервые было проведено уже вполне полноценное законодательное разграничение составов маловажных проступков и преступлений. Административным уставом к «маловажным» были отнесены прежде всего проступки, предусмотренные ранее Уставом о благоустройстве в казенных селениях 1857 г.

Кроме того, к административно наказуемым также были отнесены предусмотренные иными действовавшими в тот период уставами нарушения, которые за малозначительностью по усмотрению сельских старост и волостных старшин не признавались ими особо важными и подлежащими рассмотрению в судебном порядке (как уголовные преступления). Административным уставом были предусмотрены следующие налагаемые в административном порядке наказания для крестьян: денежный штраф в размере до одного рубля, арест на срок не более двух суток, назначение на общественные работы.

С учетом приведенных фактов представляется очевидным, что к концу XIX в. в российском законодательстве уже была сформирована достаточно обширная правовая база для безусловного признания отечественного феномена выделения проступков в самостоятельный вид публичноправовых деликтов со своими собственными категориями субъектов, объектов, системой наказаний, системой юрисдикционных субъектов и основами процедурного механизма привлечения к ответственности за них.

Завершился же процесс полного законодательного обособления административных правонарушений от уголовных преступлений уже в послереволюционный период с принятием первого советского Уголовного кодекса 1922 г. и первых профильных декретов об административной ответственности 1922–1923 гг. После «реабилитации» в сталинском СССР административного права с начала 40-х гг. XX в. началась и разработка отраслевой наукой теории административной ответственности.

Что же касается теории уголовного права в ее современном научном понимании, то она разрабатывалась достаточно долго как, по сути, подотраслевая ветвь полицейского права в его широкой (прусской) трактовке. Собственные относительно определенные «отраслевые» границы уголовного права как науки стали складываться лишь после отмены крепостного права и судебной реформы в немногочисленных учебных курсах и монографиях по уголовному праву последней трети XIX в., да и то преимущественно в форме изложения и комментирования действующих актов и норм уголовного законодательства [5, 20– 21, 23–24, 30]. При этом военно-уголовное право (включая и военно-морское уголовное право) изучалось как самостоятельная отрасль законодательства и юридическая наука [6, 10–11, 17, 29].

Вместе с тем многие понятия, категории и положения, позже ставшие основой содержания как для теории административной ответственности, так и научной базой для современной теории уголовного права, уголовного процесса, криминологии, криминалистики (а также и для многих других отраслей современного права), разрабатывались тогда именно учеными-полицеистами [2, 4, 18, 25–28].

Например, в рамках исследования общего механизма и системы «отрицательных мер» управления внутренними делами государства в широком смысле (то есть всех мер государственного принуждения в современном понимании) именно наука полицейского права в середине – конце XIX в. впервые в российском правоведении выделила специфические признаки и начала теоретически обосновывать разграничение профильных сфер регулирования и применения «отрицательных мер» в отношении уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой и дисциплинарной ответственности.

Представители этой комплексной отрасли отечественной юриспруденции еще в XIX в. начали формировать в публично-правовой сфере теоретические основы современных понятий преступления и проступка, их различных видовых характеристик и составов, объектов противоправных посягательств и их классификации, объективной и субъективной сторон противоправных деяний, форм вины, невменяемости, необходимой обороны, крайней необходимости, соучастия, пособничества, попустительства, института субъектов уголовных преступлений и проступков, а также их классификации; института уголовных наказаний и их классификации, института подведомственности и др. На современной для того времени научной основе ученые-полицеисты исследовали также вопросы о причинах преступности, способах и формах ее профилактики, методах и формах дознавательной (оперативно-розыскной), экспертной, следственной деятельности и т. д. и т. п.

Наука полицейского права заложила, конкретизировала и развила на основе и с учетом эво- люции в XIX в. отечественного публичного законодательства и практики его применения теорию «административного» принуждения, выделив и классифицировав в его рамках меры предупредительного характера, меры пресечения, а также меры наказания, применяемые в упрощенном (административном) порядке за «маловажные» проступки. На 100 лет раньше своих западноевропейских коллег российские полицеисты и админи-стративисты начали разрабатывать теоретические основы «штрафной» (то есть административной) ответственности юридических лиц на примере общин, органов соединства, профессиональных корпораций и акционерных обществ, а также критерии разграничения в публично-правовой сфере уголовных, административных и дисциплинарных правонарушений должностных лиц.

Таким образом, дореволюционное полицейское право России в равной мере заложило основы для современной теории как уголовного, так и административно-деликтного права, начав уже без прямой ориентации на немецкие и французские «примеры» формировать научный инструментарий и зачатки методологии изучения института «маловажных проступков» как особого административно-правового вида ответственности, имевшего к концу XIX в. собственное профильное законодательство, регламентировавшее и систему самих проступков, и меры наказания за них, и систему юрисдикционных субъектов, и процедуры производства по соответствующим категориям дел.

С учетом изложенного можно понять и объяснить попытки отдельных современных апологетов теории «широкого» уголовного права вернуть административные правонарушения в трехуровневую систему уголовных деликтов на основе концепции Уголовного уложения 1903 г.

Однако не эти, в общем-то, традиционные попытки реанимации уголовных проступков со стороны представителей уголовно-правовой науки послужили поводом для нас выступить в защиту административной ответственности. Мы вынуждены были это сделать в связи с озвученными в последнее время неожиданными аналогичными нападками на самостоятельный видовой статус административной ответственности со стороны отдельных коллег-административистов.

Последний и крайне обеспокоивший нас пример такого рода – выступление профессора С. А. Старостина на конференции «Актуальные проблемы административного и администра- тивно-процессуального права», состоявшейся 24 марта 2017 г. в Санкт-Петербургском университете МВД России. Этот уважаемый специалист по административной ответственности и соавтор-разработчик проекта одной из альтернативных версий новой редакции КоАП РФ просто шокировал многих участников конференции предложением вернуть административные правонарушения в лоно уголовного права и законодательства и даже предложил свою версию дефиниции уголовного проступка.

Столь кардинальная смена известным ученым своей научной позиции в отношении концептуальной интерпретации административных правонарушений не может не тревожить, так как такие чисто теоретические демарши никак не основаны на серьезном знании и анализе законодательной и правоприменительной практики постсоветских десятилетий в уголовной и административно-деликтной сферах, основанных на положениях ст.ст. 72 и 73 Конституции Российской Федерации.

Еще одна тревожная тенденция в современной российской административно-правовой теории, складывающаяся уже более десяти лет, основывается на спорной интерпретации мер административной ответственности лишь как составной части механизма административного принуждения в рамках концепции так называемого полицейского права Российской Федерации и в отрыве от концептуально единого комплекса норм подотрасли административно-деликтного права – подотрасли, законодательно оформленной впервые еще в 1984 г. и продолжающей позитивно развиваться после 2001 г. уже в соответствии с положениями той же статьи 73 Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, названные тенденции в научной интерпретации административных правонарушений как уголовных проступков и мер административной ответственности за рамками административно-деликтного права подрывают наметившиеся в последнее время попытки консолидации усилий ведущих ученых-административистов как по сохранению единства концепции и системы административного права, так и по совместной доработке внесенной в Государственную Думу новой редакции КоАП РФ и лоббированию скорейшего завершения третьей кодификации федерального административно-деликтного законодательства.