Современные особенности формирования муниципального долга

На сегодняшний день по степени воздействия на экономическую жизни страны государственный (муниципальный) долг необходимо рассматривать в качестве объекта управления и регулирования, поскольку он является частью бюджетной политики России. Высокий уровень государственного (муниципального) долга явился ключевой особенностью функционирования территориальных бюджетных систем в 2015-2017 гг. Рост долговых обязательств муниципальных образований связан с межбюджетной политикой, формируемой вышестоящими органами управления, а также с отсутствием законодательно закрепленных целей заимствований, неопределенности пределов полномочий и ответственности органов власти1.

Укажем, что правовые основы финансово-правового регулирования муниципального долга заложены главой 14 БК РФ «Государственный и муниципальный долг», в которой содержится понятие «государственный долг» (ст. 97), но не раскрывается понятие муниципальный долг. Данное упущение является существенным пробелом и должно быть устранено.

Предположим, что муниципальным долгом, по аналогии с понятием «государственный долг», следует признавать совокупность долговых обязательств муниципального образования, то в соответствии с п. 2 ст. 100 БК РФ долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:

• 1)    ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

• 2)    бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

• 3)    кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

• 4)    гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Таким образом, можно говорить о том, что муниципальных долг образуется посредством получения заимствований, а также предоставления гарантий третьим лицам. В свою очередь на основании п. 7 ст. 103 БК РФ под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте РФ, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Следовательно, инструментами муниципальных заимствований можно признать эмиссию ценных бумаг и кредит.

Рассмотрим сопоставительный анализ общего объема долга муниципальных образований РФ на периоды 2015-2017 гг. В соответствии с официальными данными Министерства финансов РФ, общий объем долга муниципальных образований РФ на 1 декабря 2015 г. составил – 318 079 324,65 тыс. руб., на 1 декабря 2016 г. – 340 441 721.17, а на 1 октября 2017 г. – 353 980 647,782 из них:

Приведенная статистика указывает на то, что в настоящее время общий объем долга муниципальных образований Российской Федерации возрос на 1,1 раз. В структуре муниципального долга доля бюджетных кредитов, предоставленных от других бюджетов бюджетной системы увеличилась в 1, 17 раз и составила на 1 октября 2017 г. 121 445 288,41 тыс. рублей. Следует констатировать, что рост основных параметров бюджета – доходов, расходов и дефицита потребовал привлечения заемных средств в увеличенных объемах, и, как следствие, привел к объективному росту долговых обязательств по кредитам, полученным муниципальными образованиями от кредитных организаций в 1,13 раз. Объем обязательств по муниципальным гарантиям уменьшился в 1,53 раза.

Долговые обязательства по муниципальным ценным бумагам имеют не устойчивую тенденцию к увеличению. Отметим, что в такой инструмент муниципального кредита как муниципальные ценные бумаги недостаточно развит на сегодняшний день. Лишь малая доля муниципальных образований субъектов РФ прибегают к эмиссии муниципальных ценных бумаг. К примеру, передовыми в данной вопросе являются области имеющие муниципальные ценные бумаги: Новосибирская – общей стоимостью 6 150 000 тыс. руб.; Волгоградская – 3 100 000 тыс. руб.; Омская – 1 000 000 тыс. руб.; Томская – на 320 005 тыс. рублей; Московская – 121,62 тыс. руб.; Приволжский федеральный округ – 800 тыс. руб.; Республика Татарстан – 800 тыс. руб.3; На сегодняшний день муниципальные образования СевероЗападного федерального округа, Северо-Кавказского федерального округа, Уральского федерального округа, Дальневосточного и Крымского федеральных округов, ценные бумаги, как инструмент привлечения заемных денежных средств вообще не используют. Этот факт подтвержает, что рынок муниципальных ценных бумаг в России не имеет достаточного развития. На наш взгляд, обуславливается это двумя факторами:

• -    во-первых, низким спросом на муниципальные ценные бумаги. Основная причина этого кроется в недоверии потенциальных покупателей к муниципальным образованиям как эмитентам ценных бумаг, что связано с недостаточной финансовой обеспеченности данных публично-правовых субъектов. Следует признать, что на сегодняшний день большинство муниципальных образований не способны самостоятельно обеспечить сбалансированность собственных бюджетов. Кроме того, мировая практика свидетельствует о том, что в целом ценные бумаги муниципальных

образований «не рассматриваются в качестве безрисковых, если они не гарантированы национальным правительством»4.

• -    во-вторых, нежеланием  самих  муниципальных образований

осуществлять эмиссию ценных бумаг. В условиях, когда местным бюджетам гарантируется минимальный уровень бюджетной обеспеченности, у органов муниципальной власти фактически отсутствует стимул выпускать собственные ценные бумаги.

Долговые обязательства муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности муниципального     образования     имуществом,     составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Аналогичные положения об ответственности установлены для субъектов РФ и самих муниципальных образований. Следовательно, одной из наиболее актуальных задач финансово-правового регулирования муниципального кредита является повышение надежности муниципальных ценных бумаг, обеспечение правовых гарантий на высшем законодательном уровне5, а также стимулирование деятельности местных администраций по эмиссии своих облигаций.

На основании вышеприведенной статистики отметим, что именно кредиты, полученные от кредитных организаций, в настоящее время являются основным источником заемных средств муниципальных образований. Следовательно, критериями эффективности являются оптимальные параметры муниципального долга по объему, структуре, расходам на обслуживание, по срокам. В этой связи цель муниципального образования – удерживать долг в таких границах, которые создают благоприятные условия для развития местной территории, для своевременного и полного исполнения принятых бюджетных обязательств. В этом случае приоритетной должна стать долговая политика, направленная не на финансирование бюджетного дефицита, а на реализацию стратегических целей социально-экономического развития.