Современные проблемы приватизации федерального имущества

С момента выхода в свет Закона Российской Федерации N 1531-1 от 03.07.1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"1 прошло более 27 лет. Это был первый и основной нормативный акт, устанавливающий организационно -правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства в Российской Федерации путем приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях создания эффективной, социально ориентированной рыночной экономики.

Не удивительно, что именно с принятием указанного закона возникли коренные противоречия, повлиявшие на весь ход процесса перехода имущества из государственной собственности в руки частных лиц, и которые до последнего времени вызывают неоднозначную оценку обществом итогов приватизации.

По мнения ряда исследователей, причинами, приведшими к неутешительным результатам приватизационного процесса, явились, в том числе, различные точки зрения участников проводимых в государстве изменений относительно основополагающих механизмов передачи государственного имущества частным собственникам. Эти же противоречия называются отдельными исследователями в качестве причины противостояния законодательной и исполнительной властей, вспыхнувшего в нашей стране в 1993 году. Чтобы понять истоки разногласий нам следует обратиться к нормативной базе, регулирующей отношения приватизации государственного и муниципального имущества.

Упомянутый выше Закон Российской Федерации N 1531-1 от 03.07.1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" относится именно к тем источникам права, которые регулируют указные правовые отношения. В соответствии с положениями статьи 11 закона в качестве источников средств для приобретения государственных и муниципальных предприятий закреплялись личные сбережения граждан, именные приватизационные вклады, личные лицевые приватизационные счета, собственные средства юридических лиц. Речь об именных приватизационных вкладах, личных лицевых приватизационные счета идет и в Законе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР»2. Так, приватизационные вклады используются гражданами РСФСР на всей территории РСФСР для приобретения у государства и местных Советов народных депутатов государственных и муниципальных предприятий, долей (паев, акций) в капитале акционерных обществ и товариществ, а также приобретения других объектов государственной и муниципальной собственности, подлежащих приватизации. Сделки, заключенные с использованием приватизационного вклада для целей, не предусмотренных настоящим Законом, являются недействительными. Таким образом, закон ограничивал использование приватизационных вкладов и счетов исключительно целями, связанными с приватизацией государственного и муниципального имущества.

14 августа 1992 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»3. Согласно ст. 1 утвержденного данным указом «Положения о приватизационных чеках» приватизационные чеки реализуют механизм бесплатной передачи гражданам Российской Федерации в процессе приватизации предприятий, их подразделений, имущества, акций и долей в акционерных обществах и товариществах, находящихся в федеральной собственности, государственной собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга. Вместе с тем, наибольший интерес вызывают иные положения настоящего нормативного документа. В частности, нормы, закрепленные в пункте втором настоящей статьи. Так, помимо общих положений о праве граждан Российской Федерации на получение приватизационных чеков, статья закрепляет возможность любых лиц покупать и продавать приватизационные чеки могут без ограничений.

Таким образом, указанное нововведения фактически свело на нет усилия органов законодательной власти, направленные на хоть в какой то мере справедливое и равное распределения государственной собственности среди граждан нашей страны. И причин, приведших в конечном итоге к неутешительным результатам приватизации, множество, начиная от элементарной экономической неграмотности населения, и заканчивая недобросовестным поведением как отдельно взятых чиновников, так и некоторых руководителей крупных промышленных предприятий, которые на протяжении продолжительного времени умышленно задерживали своим работникам выплаты по заработной плате, что заставляло последних за бесценок отдавать свои приватизационные чеки посредникам ради того, чтобы хоть чем-то накормить своих детей.

Институт собственности является ключевым элементом развития общества в условиях рыночной экономики. Это обуславливает необходимость детальной регламентации правоотношений по возникновению и переходу права собственности. Особое внимание следовало уделить нормативной основе деятельности по приватизации государственного имущества на началом этапе ее возникновения. Подробная регламентация происходящих процессов с учетом опыта, накопленного странами с передовой рыночной экономикой, а также перенятие прогрессивного опыта соседей по социалистическому блоку позволило бы избежать допущенных на ранних этапах ошибок. Перечисленные выше нормативные акты явились основой для первоначального регулирования процесса разгосударствления. Однако, следует отметить, что данный этап значительно затянулся. В пользу этого довода свидетельствует то обстоятельство, что следующий основополагающий федеральный закон в области приватизации был принят Государственной Думой только 21.07.1997 за N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"4. О том, что на протяжении шести лет законодательство о приватизации находилось в стадии стагнации нам говорит количество поправок в закон о приватизации от 1991 года. Как ни удивительно, но таковых поправок за всю шестилетнюю историю существования закона было всего две. Одна из них принята в 1993 году, а вторая в 1997 году, за несколько месяцев до его отмены. Чтобы оценить активность законодателя в те годы можно провести сравнение с текущим законодательством сфере приватизации. В действующий на сегодняшний день федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"5 к настоящему моменту внесено уже более пятидесяти одной поправки. Но всё дело в том, что к настоящему моменту основные этапы пути перевода государственной собственности в частные руки уже пройдены и, предпринимаемые государством меры, не в силах изменить ошибки, допущенные на заре приватизации.

Рассматривая вопрос приватизации государственного имущества, мы не можем не обратить внимание на такой немаловажный аспект этого процесса как, предмет приватизации. В качестве такового выступает государственное имущество. Однако, действующее законодательство не позволяет нам с достаточной степенью определенности установить имущество, подлежащее приватизации. Речь идет о том, что законодатель в отдельных случаях не раскрывает условия отнесения государственной собственности к имуществу, которое подлежит приватизации. Используя общие и расплывчатые формулировки государственные органы тем самым, оставляют для себя возможность широкого маневра. Так, в своем Распоряжении от 27.11.2010 N 2102-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы»6 Правительство РФ установило, что в 2011 - 2013 годах планируется приватизация федеральных государственных унитарных предприятий, не обеспечивающих выполнение государственных функций Российской Федерации. Не называя отличительные признаки довольно сложно при первом приближении определить какое имущество обеспечивает выполнение государственных функций Российской Федерации, а какое подлежит приватизации.

Вместе с тем следует отметить, что более поздние редакции нормативных документов, регулирующих процессы приватизации федерального имущества, уже лишены неточных и многозначных определений. Согласно прогнозному плану приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы7 реализация плана приватизации направлена на достижение основных целей и задач направленных на сокращение участия государства в экономике, создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики.

Анализируя основные итоги выполнения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2017-2019 гг. в 2017 году8 следует отметить, что в целом итоги выполнение программы носят позитивный характер. Вместе с тем, отчет показал, что существуют определенные сложности с реализаций программы. Связаны они с замедление темпов проведения процедур преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в акционерные общества. Одной из основных причин, повлекших за собой снижение активности процесса, является ненадлежащее выполнение руководителями соответствующих ФГУПов своих должностных полномочий. Последнее выражается в неподготовке либо несвоевременной подготовке к приватизации и оформлению прав предприятий на принадлежащее им имущество и используемые земельные участки. Связны указанные обстоятельства в первую очередь, с отсутствием контроля со стороны отраслевых министерств за соответствующими руководителями ФГУПов либо формальный подход к таким руководителям со стороны вышестоящего руководства в случае допущенных нарушений. В последнее время Росимуществом предпринимается ряд мер, направленных на пресечение случаев затягивания процедур преобразования предприятий в акционерные общества. К числу таких мер можно отнести такой инструмент как наложение административного штрафа на виновных руководителей ФГУПов.

Вместе с тем существуют и объективные причины, не зависящие от конкретных руководителей. В частности, отсутствие в проектах нормативноправовых актов о создании вертикально-интегрированных структур положений по объемам и источникам финансирования затрат на оформление прав предприятий на объекты недвижимого имущества и земельные участки. Это приводит к значительному увеличению сроков формирования вертикально-интегрированных структур вплоть до нескольких лет.

Завершая исследование напрашиваются несколько выводов относительно проведенной работы.

Нормативная база в сфере приватизации государственного имущества на первоначальном ее этапе имела значительные пробелы, что привело к существенным ошибкам.

Законодатель крайне слабо регламентировал критерии, позволяющие отнести государственную собственность имуществу, подлежащему приватизации.

Замедление темпов проведения процедур преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в акционерные общества связано с ненадлежащее выполнение руководителями соответствующих ФГУПов своих должностных обязанностей и недостаточная нормативная обеспеченность законодательной базы в указанной сфере.