Создание института развития государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства Санкт-Петербурга

Санкт-Петербург стал одним из первых субъектов РФ, который начал применять механизмы ГЧП (государственно-частного партнерства) при реализации инвестиционных проектов и на сегодняшний день он занимает лидирующую позицию в рейтинге ГЧП по регионам. Город разработал собственную законодательную базу, позволяющую инвесторам эффективно взаимодействовать с региональными властями, а в рамках административной реформы был создан административный регламент Комитета по инвестициям и стратегическим проектам (в настоящий момент Комитет по инвестициям , далее Комитет). На Комитет возложена обязанность исполнения государственной функции проведения экспертизы материалов, необходимых для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия в ГЧП.

С целью повышения эффективности деятельности Комитету в настоящий момент подчинено подведомственное учреждение Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Агентство стратегических инвестиций». В его основные задачи входит содействие реализации стратегических инвестиционных проектов, развитие информационной среды и повышение инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга. Но анализируя работу этой специализированной структуры ГЧП можно сделать вывод, что имеющиеся у нее ресурсы недостаточны для активной деятельности в области экспертнопрофессионального управления проектами государственно-частного партнерства, тем более в области проблемной сферы жилищно-коммунального хозяйства. Недостаточность кадрового ресурса выражается как в качественном, так и в количественном выражении, при этом проблема усугубляется тем фактом, что альтернативного центра развития ГЧП на базе органов государственной власти в Санкт-Петербурге пока нет. Анализируя деятельность Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию Жилищно-коммунального хозяйства», можно отметить тот факт, что в ней практически не задействованы специалисты в области ГЧП проектов, а, следовательно, такая компетенция в этой структуре отсутствует.

Решение проблемы недостаточного уровня квалификация в области прикладных знаний и практического применения инструментов ГЧП как публичного партнера, так и частного инвестора, пока имеет лишь точечное решение. Примером этого является «Северо-Западный научно-образовательный центр в сфере государственно-частного партнерства в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете». В его задачи входит проведение научных исследований в области управления ГЧП проектами, внедрение результатов исследований в проектную деятельность организаций, повышение квалификации и переподготовка кадров ОГМУ, государственных корпораций и коммерческих структур, работающих в сфере ГЧП. Этот центр создан совместно с некоммерческим партнерством «Центр развития государственно-частного партнерства» при Комитете ТПП РФ по ГЧП город Москва (далее ЦРГЧП). Изучая отчеты ЦРГЧП невозможно не отметить, что деятельность этой структуры и позиционирование к развитию ГЧП значительно отличается по своей профессиональной компетентности, активности и широкой специфике направлений от работы Санкт-Петербургского Агентства стратегических решений.

В решении проблемы количественной недостаточности квалифицированных кадров в области ГЧП учебные заведения занимают более активную позицию.

Создание института развития государственно-частного партнерства в ЖКХ

Большую часть предложений по совершенствованию механизмов государственночастного партнерства в сфере ЖКХ можно осуществить путем создания института развития, ответственного за поддержку и развитие, который будет уполномоченным органом государственной власти — Санкт-Петербургского ресурсного центра государственно-частного партнерства в ЖКХ (СПбРЦ или Ресурсный центр).

По оценкам международных организаций, Российская Федерация находится в самом конце списка стран, развивающих механизмы ГЧП. Одна из причин такого положения кроется в острейшей нехватке в нашей стране в органах государственного и муниципального управления квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями для решения задачи инициирования и использования потенциала частного сектора в целях развития инфраструктуры ЖКХ, повышения качества коммунальных услуг. Государственночастное партнерство до сих пор не рассматривается как рекомендуемое направление переподготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих, не стало темой самостоятельных образовательных программ и курсов повышения квалификации.

В связи с этим необходимо продумать механизмы подготовки и повышения квалификации специалистов в области ГЧП, а также разработать комплекс мер по проведение образовательных семинаров с целью повышения профессионального уровня кадров, вовлеченных в процесс реализации инфраструктурных проектов. В рамках разработки концептуальной модели Санкт-Петербургского ресурсного центра государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ авторами предложена Программа повышения квалификации «Государственно-частное партнерство».

Основная цель СПбРЦ — содействие модернизации и развития инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства Санкт-Петербурга на основе механизмов ГЧП. На современном этапе, как показало исследование, в сфере ЖКХ существуют проблемы отсутствия системного подхода к изменению законодательства, бюрократия, коррупция и неэффективность предпринимаемых мер по поддержке и развитию отрасли. Федеральные органы власти перегружены задачами и поручениями, между ними много разногласий и недостаточно мотивации к достижению результата. Региональные органы не принимают участия в выработке решений, которые будут реализовывать на практике, не имеют площадки для обсуждения общих проблем и обмена опытом, но имеют конфликты с отраслевыми монополистами. Представители частного бизнеса, представляющие разные сегменты, разобщены и конкурируют между собой, у них разные проблемы и интересы, к тому практически не имеют опыта работы с нормативно-правовыми актами ГЧП. Ситуация усугубляется отсутствием достаточного количества специалистов в области управления проектами ГЧП и общей низкой квалификацией в этой области. Для достижения поставленной цели необходимо решить задачу координации деятельности профессиональных участников рынка ГЧП. Такими участниками являются представители ОГМУ и частного бизнеса, инжиниринговые консультанты, юридические и аудиторские компании, оказывающие услуги в области разработки проектов ГЧП в различных отраслях ЖКХ. Для решения кадровой проблемы важно взаимодействовать с научным сообществом и учебными заведениями.

В аспекте сотрудничества с федеральной властью Ресурсный центр должен обеспечить условия для формирования единой позиции отраслевого сообщества и разработки стратегии реформирования ЖКХ в регионе. Также актуально предоставление возможности для обмена опытом и информацией с целью организации деятельности по профессиональной экспертизе и разработке нормативно-правовых актов. В аспекте сотрудничества с региональными и местными властями в задачи центра входит изучение, обобщение и распространение лучшей практики реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ, а также обсуждение законодательства на этапе его разработки. Наиболее значимым направлением деятельности является помощь федеральными органами исполнительной власти в подготовке региональных программ и проектов ГЧП, организации взаимодействия с бизнесом и привлечении инвесторов. В аспекте сотрудничества с частным бизнесом Ресурсный центр решает задачу объединения усилий для решения общих проблем и публичного обсуждения предложений по модернизации отрасли ЖКХ, а также представления интересов самой отрасли в органах власти.

Функциональная модель Ресурсного центра ГЧП

Возвращаясь к основам ГЧП, отмечаем, что ответственность за организацию реализации проектов лежит на органах ОГМУ, поэтому главной задачей Ресурсного центра, становится оказание им всеобъемлющей помощи и поддержки в этом направлении. В связи с этим авторами выделяется четыре ключевых направления деятельности Ресурсного центра:

о Законодательное, в рамках которого СПбРЦ принимает экспертное участие в подготовке и принятии региональной законодательной базы и нормативноправовых актов, направленных на повышение инвестиционной привлекательности региона на основе применения механизмов ГЧП;

• Проектное, в рамках которого СПбРЦ совместно с внешними партнерами оказывает содействие в предпроектной подготовке и реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ;

с Идеологическое, в рамках которого проводятся тематические мероприятия, выставки, круглые столы, экспертные совещания, способствующие популяризации государственно-частного партнерства в ЖКХ и расширению практики применения механизмов. А также создаются программы подготовки и переподготовки специалистов для развития инфраструктуры ЖКХ с применением механизмов ГЧП.

Из выявленных проблем и поставленных задач на базе сформулированных ключевых направлений деятельности авторами разработана концептуальная модель Санкт-Петербургского ресурсного центра государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ . Она включает в себя одно стратегическое направление и пять функциональных направлений, на основании которых построена функциональная модель. Обе модели не применялись ранее в государственночастном партнерстве в сфере ЖКХ, что позволяет считать их научной новизной.

Стратегический уровень управления СПбРЦ

Формирование СПб Ресурсного центра ГЧП в сфере ЖКХ, авторы предлагают произвести на базе Комитета по инвестициям. Выбор авторами данного комитета, как и всех последующих, обусловлен проведенным анализом специфики их деятельности и полномочий. Для эффективной деятельности СПбРЦ принятие решений должно быть основано на коллегиальном принципе, что даст возможность координировать взаимодействие министерств и ведомств в рамках подготовки проектов ГЧП и контроля исполнения обязательств ОГМУ. Это также позволит ресурсному центру организовывать деятельность с учетом требований и методологий государственных структур. С этой цель необходимо сформировать совещательный орган — Коллегиальный совет, который будет принимать участие в совершенствовании нормативно-правовой базы страны, оперативно рассматривать и вносить конкретные предложения, касающиеся развития ГЧП в отраслях ЖКХ и участвовать в стратегическом планировании регионального развития. В рамках разработки стратегии развития региона формируется портфель стратегических инвестиционных проектов, дальнейший анализ которого позволит определить приоритетные проекты. Важно, чтобы Коллегиальный совет СПбРЦ мог принимать участие в формировании бюджетов ОГМУ, что позволит организовать предпроектную подготовку проектов ГЧП и исполнение обязательств ОГМУ по соглашениям ГЧП как в рамках бюджетного планирования, так и контроля фактических выплат частному партнеру.

Целесообразно, по мнению авторов, согласно ключевым направлениям деятельности, чтобы Коллегиальный совет включал в себя Наблюдательный, Экспертный и Общественный совет. При этом Наблюдательный совет Ресурсного центра должен быть постоянно действующим органом, который контролирует осуществление проектов и программ ГЧП и формируется из представителей региональных органов власти и органов местного самоуправления, в том числе Жилищного комитета, Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга [5]. Экспертный совет это орган, основная задача которого – поиск решений для наиболее эффективного развития механизмов ГЧП в целях модернизации инфраструктуры ЖКХ, а также формирование условий для максимального вовлечения инвесторов, органов власти и общественности в этот процесс. В совет входят специалисты-практики из различных отраслей – эксперты по инженерным сетям, тарифному планированию, банковской и юридической деятельности, являющиеся сотрудниками коммерческих компаний, ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, ГК Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, госслужащими Комитета государственного финансового контроля, Комитета по тарифам, Комитета по управлению городским имуществом, Государственной Жилищной инспекции Санкт-Петербурга. Общественный совет призван обеспечить баланс целей и задач госструктур, инвесторов, общественных организаций и объединений для решения целей развития механизмов ГЧП в ЖКХ. В него должны войти представители бизнес — структур, деловых объединений и учебных заведений, а также Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации и Комитет по науке и высшей школе Санкт-Петербурга.

Функционально-оперативный уровень СПбРЦ

Для решения конкретных задач на этом уровне по методологической, проектносопроводительной, консультационной и общественно-информационной работе с целью реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ, для этой деятельности формируется постоянная определенная структура, состоящая из специалистов разной квалификации и специализации, которую возглавляет генеральный директор Ресурсного центра.

Нормативно-методологическое сопровождение СПбРЦ

Основная цель направления — создание в России качественного правового регулирования ГЧП, которое поможет избежать неопределенности толкования, правовых пробелов правовых норм в сфере ЖКХ. Наличие этой функции позволит осуществлять экспертно-рекомендательную деятельность по адаптации российского законодательства, в рамках проведения экспертизы и внесения предложений по усовершенствованию нормативно-законодательной базы о ГЧП Санкт-Петербурга.

В сферу вопросов входит сегмент законодательства, затрагивающий отношения по объединению ресурсов публичного и частного секторов на основе строгого соблюдения паритета интересов, справедливого распределения рисков в целях решения проблем модернизации и развития инфраструктуры ЖКХ. К этому же направлению нормативной деятельности Регионального центра относится разработка проектов меморандумов о сотрудничестве российских и международных корпораций в области развития ГЧП в ЖКХ. Относительно характера выполнения методических рекомендаций СПбРЦ может осуществлять разработку вопросов, решение которых необходимо для развития рынка проектов ГЧП и инвестиционной деятельности, конкретным примером которых являются рекомендации на тему подготовки, закупки и управлению исполнением проекта ГЧП в отраслях ЖКХ публичными партнерами.

Организационно-проектное управление в СПбРЦ

Основная задача этого направления Ресурсного центра — координация всего проекта и непрекращающаяся поддержка ОГМУ до финансового закрытия сделки во взаимодействии с третьими сторонами — консультантами, инвесторами. Это самое сложное процессное направление, которое включает в себя не только специфичные для ГЧП проектов функции, такие как: проведение мероприятий по привлечению потенциальных инвесторов, поддержка участия ОГМУ в переговорах 8/13

и по проведению конкурса на реализацию проекта, но и содержит функцию «управления интеграцией проектом». Которая осуществляется в процессе ведения любого вида проектов. Она включает в себя процессы, необходимые для того, чтобы правильно скоординировать и интегрировать все ресурсы на каждом из этапов жизненного цикла проекта. Включает в себя разработку содержания проекта и плана управления проектом, осуществление руководства, управления исполнением и изменением проекта, мониторинг и контроль выполнения работ. Поскольку функциональное содержание процесса управления интеграцией достаточно широко, для его качественного выполнения необходимо, чтобы в кадровый состав Ресурсного центра входили квалифицированные менеджеры по проектному управлению.

Инвестиционное консультирование в СПбРЦ

Так как Региональный ресурсный центр ГЧП выступает в качестве «системного интегратора» процесса организации и подготовки проекта ГЧП, в специфику его деятельности входит не только проектное управление, но и инвестиционное консультирование, включающее в себя как консультационно-юридическое сопровождение, так и финансово-экономическое. В рамках финансовоэкономического консалтинга специалисты СПбРЦ будут осуществлять анализ бизнес-плана и финансовой модели, прединвестиционный анализ существующих активов, производить расчет социально-экономическое обоснования эффективности ГЧП проекта, предлагать варианты усовершенствование структуры финансирования и оказывать помощь в выборе наиболее выгодного предложения на финансирование. В рамках консультационных услуг в области юриспруденции возможно предоставление консультаций по выбору наиболее приемлемой модели ГЧП и в части проведения тендера, и организации процесса закупок.

Общественно-информационная поддержка СПбРЦ

Функция информационного сопровождения включает в себя мониторинг как общих факторов развития рынка ГЧП, так и отдельных его сегментов с целью оценки инвестиционного климата и конъюнктуры. Поддержка и распространение информации о готовящихся и реализуемых проектах ГЧП, а также обеспечение открытого доступ к методическим рекомендациям, а в условиях постоянного изменения, и к актуальному законодательству, должна осуществляться СПбРЦ не только с использованием сайта в сети Интернет, но и виде информационной рассылки и печатных изданий. Таким же способом актуально распространять наилучший опыт проектов ГЧП в области ЖКХ России. Немаловажной является деятельность по организации обмена профессиональным опытом, для которого Ресурсный центр проводит тематические конференции, симпозиумы, деловые встречи.

Основная задача этого направления — решать острую проблему количественного и качественного дефицита специалистов в области ГЧП. С позиции комплектования квалифицированными кадрами Ресурсный центр должен решать две задачи: профессиональная подготовка и переподготовка специалистов, а также формирование и постоянное обновление базы потенциальных кандидатов, специализирующихся в области ГЧП с целью дальнейшего предоставления рекомендаций по запросу ОГМУ.

Для решения этой задачи и проблемы недостаточной квалификации специалистов ГЧП необходимо выстраивать эффективное взаимодействие с Министерством образования, соответствующими органами ОГМУ и учебными заведениями, которые будут участвовать в программе повышения компетентности. При этом авторы придерживаются мнения, что для активизации процесса набора слушателей необходимо осуществлять информационную и организационную поддержку учебных заведений с целью усиления привлечения к обучающим программам. Не менее важным является участие СПбРЦ в формировании и отборе программ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления по вопросам организации и управления проектов ГЧП и участие в аттестационных мероприятиях учебных заведений с целью отбора потенциальных кандидатов.

Для повышения качества и стандартизации процесса обучения Ресурсным центром должны быть разработаны принципиальные требования к составу курсов переподготовки кадров по актуальным вопросам. В дальнейшем необходимо поддерживать обновление этих программ.

Заключение

Резюмируя сказанное, создание Санкт-Петербургского регионального центра государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ по предложенной авторами концептуальной модели имеет ряд весомых преимуществ. Во-первых, создание СПбРЦ решает ряд проблем, существующих у всех профессиональных участников рынка ГЧП. Во-вторых, создание центра не предполагает выделения региональными властями в обязательном порядке специального бюджета на финансирование его деятельности. В-третьих, создание СПбРЦ возможно осуществить путем реорганизации Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения «Агентство стратегических инвестиций». В настоящий момент оно является подведомственным учреждением Комитета по инвестициям, созданным в 2004 году с целью оптимизации системы привлечения инвестиций в стратегические проекты Санкт-Петербурга. Важно отметить, что работа СПбРЦ по такой концептуальной модели не требует дополнительных затрат за исключением случаев, предполагающих компенсацию привлечения независимых специалистов для работы в составе Ресурсного центра.

Кроме того, с позиции правового регулирования, основой для создания СПбРЦ является статья 73 Конституции РФ, устанавливающая полноту государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения с субъектами РФ [1]. А также пункт 1 статьи 21 закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», устанавливающий полномочия региональных органов власти по разработке и осуществлению мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона [4].