Создание профессионального горного надзора в Российской империи во второй половине XIX - начале XX в

Горный надзор является важной составной частью надзорной функции государства. Он призван оградить минеральные ресурсы страны, имеющие национальное значение, от расхищения или хищнической разработки, а рабочих – от опасных условий труда, но в то же время не должен препятствовать рациональной предпринимательской деятельности. В России организация горного надзора имеет относительно давнюю историю, уходящую корнями в начало XIX в. [1; 2; 4]. Важной вехой на пути ее совершенствования стали 1860-е гг., когда в стране начались крупные преобразования, затронувшие и организационные основы горнозаводской промышленности. Тогда несколько правительственных комиссий обсуждали вопрос о горном надзоре и предложили два альтернативных варианта его решения. В историографии деятельность комиссий в данном аспекте не подвергалась специальному исследованию. В такой ситуации целью статьи становится анализ предложенных в 1860-е гг. проектов реформирования горного надзора в России и определение их значения для развития надзора во второй половине XIX – начале XX в.

Материалы и методы

Основой исследования являются законодательные акты, делопроизводственная документация Комиссии по пересмотру Горного устава и Комиссии для пересмотра системы податей и сборов, а также справочные издания Горного департамента – центрального органа управления горнозаводской промышленности – и материалы отраслевой периодической печати. Используются историко-генетический и компаративный методы научного анализа.

Результаты и обсуждение

В ходе подготовки Великих реформ царствования Александра II осуществлялась разработка реформы, направленной на совершенствование организационных основ горнозаводской промышленности России [3]. Одним из главных объектов реформирования оказался надзор над «партикулярными заводами». Вопрос о необходимости преобразования существующей с начала XIX в. системы такого надзора был поставлен еще Комиссией для изыскания средств к развитию горного промысла, организованной при Министерстве финансов из высших чиновников горного ведомства в 1852 г. По мнению участников обсуждения, действовавший тогда казенный надзор сопровождался «многими формальностями» и не соответствовал «современным условиям свободных отраслей промышленности»1. Начавшаяся в стране подготовка коренных реформ привела к тому, что эта Комиссия с довольно ограниченными полномочиями в 1857 г. была преобразована в новую Комиссию по пересмотру Горного устава (кратко ее называли Горной комиссией). Она была призвана подготовить проект структурных преобразований в организации горнозаводской промышленности, касавшихся как отраслевого управления, так и правовых условий развития для всех секторов этой стратегически важной промышленности.

Именно этой Комиссией, состоявшей из членов Горного совета и Горного ученого комитета во главе с начальником штаба Корпуса горных инженеров генерал-лейтенантом В. Е. Самарским-Быховцом, в числе многих новаций и был предложен вариант реформирования горного надзора в России. Участники Комиссии в своих предложениях ориентировались на сложившееся еще в XVIII в. представление о горном промысле как особой отрасли, находившейся под управлением специальных государственных структур. Суть горного промысла, заключавшаяся в добыче и переработке минеральных богатств страны, по мнению членов Комиссии, «ставит его в обязанность идти путем правильным, согласно с видами правительства и потребностями общественными». Этим и обусловливалась нераздельность частного горного промысла и специального надзора со стороны особого горного ведомства. Такой надзор следовало развивать, «определив в точности круг действий и обязанности оного и имея в виду… не препятствовать, а содействовать развитию частной горнозаводской промышленности»2.

Сформировавшийся в начале XIX в. горный надзор не вполне соответствовал новым социальным и экономическим условиям, возникшим после отмены крепостного права. В соответствии с Проектом горного положения 1806 г. он осуществлялся путем периодических ревизий частных заводов берг-инспектором (эта должность была в штатах Уральского и Московского горных правлений) и постоянного контроля со стороны заводских исправников (по штатам Уральского горного правления 1847 г. их было 22, по штатам Московского - 4; кроме того, 10 «своекоштных» исправников состояли в обоих горных районах «на счет заводчиков»)3.

Ревизия берг-инспектора касалась всех сторон деятельности частных заводов и рудников, включая организацию труда и содержание рабочих. Но неясные и неопределенные формулировки в законах, касающиеся методов контроля качества металлов и изделий, а также состояния технических устройств, часто давали повод «к произвольному истолкованию», а данные владельцам рекомендации не были обязательными для них. Горная комиссия полагала, что «личный интерес и выгоды заводчика» скорее побудят его вводить технические усовершенствования, чем советы берг-инспектора. Его же функции по наблюдению за горнозаводским населением «с заменой обязательного труда вольнонаемным» должны были прекратиться. Жалобы населения теперь разбирались и решались не горным ведомством, а мировыми посредниками, уездными съездами и губернскими по крестьянским делам присутствиями; условия найма регламентировались особыми правилами, а деятельность социальных учреждений ставилась под общественный контроль горнозаводских товариществ4.

«Ближайшее наблюдение» за частными предприятиями осуществляли заводские исправники, которые составляли «низшую инстанцию горного управления» с обширным кругом обязанностей, включая «присмотр за частными заводами и промыслами по сбору податей, также относительно людей казенных и для ведомства внутренней полиции в селениях, принадлежащих к заводам частных людей». Им же была предоставлена возможность «давать по искусственной части советы и наставления» заводчикам, не вмешиваясь, впрочем, в частное «хозяйственное распоряжение»5. После крестьянской реформы 1861 г. полицейские функции исправников были переданы гражданской власти, и у них оставалась лишь обязанность по надзору за «горнозаводским действием». Однако Комиссия пришла к заключению, что эту специальную функцию они не могли вы- полнять эффективно, поскольку «выбирались исключительно из гражданских чиновников, недостаточно знакомых с искусственной (т. е. технической. – Е. Н.) частью горнозаводского производства». «Недостаточность заводских исправников для принесения существенной пользы горному делу по неспециальности их в оном давно уже сознана на практике», -утверждали члены Комиссии, имея в виду, что «правильный ход частного горного дела и полезное для страны развитие его могут установиться только при содействии лиц, вполне понимающих это дело»6.

Следствием этого стало решение упразднить должности как берг-инспектора, так и заводского исправника, передав обязанности технического надзора горным инженерам, как это практиковалась во многих европейских странах. Изучение опыта этих же стран (Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии) привело к предложению поделить территорию империи на горно-административные области и округа, образующиеся по мере распространения промысла. Окружные инженеры, назначаемые в каждый округ из числа опытных специалистов, должны были осуществлять функции надзора. С 1862 г. два таких инженера уже работали в Замосковном районе.

Определение границ новых горно-административных округов зависело от «объемов частной горнозаводской деятельности и пространства самих местностей». Предлагалось в учреждаемых Уральской горной области (в состав которой входили Пермская, Вятская, Оренбургская, Вологодская и Казанская губернии, где тогда действовали 144 частных завода) образовать десять округов, в Замосковной (в состав которой входили Орловская, Тульская, Нижегородская, Тамбовская, Калужская, Пензенская, Владимирская, Рязанская и Ярославская губернии с 43 заводами) – четыре. На юге России, в Сибири и западных губерниях, где в те годы не существовало органов местных горного управления «по незначительности промысла», Ко- миссия решила до упрочения новой формы казенного надзора на практике не фиксировать в законе количество округов. Это право было предоставлено министру финансов, который должен был решать вопрос «соразмерно с действительной потребностью впредь до указания опыта»7.

Функции окружных инженеров ограничивались лишь «специальными, непосредственно до горной промышленности относящимися предметами»: наблюдением за учетом выработки металлов и зависящим от этого определением и своевременным отчислением горных податей; отводом рудничных площадей; надзором за безопасностью работ на заводах и рудниках, для чего инженеры снабжались «подробными и определительными инструкциями»; составлением протоколов по случаям нарушения горных законов; сбором горно-технических и статистических сведений; оказанием горнозаводчикам и ру-допромышленникам содействия по горнотехнической части «в случае их желания», а также контролем за исполнением правительственных распоряжений. Кроме того, окружной инженер должен был удостоверять «свидетельства» на залог металлов и в случае необходимости участвовать в судебно-следственном производстве «по делам, до горной промышленности относящимся». Порядок наблюдения включал осмотр инженером всех действующих на территории подведомственного ему округа заводов и рудников «не менее одного раза в год… во всякое время, днем и ночью». О замеченных недостатках (особенно об опасных для людей условиях труда) он должен был сообщать владельцу или управляющему и «требовать отвращения оных» вплоть до привлечения полиции «к удалению рабочих от угрожающей им опасности»8.

В отношении подчиненности окружных инженеров Горная комиссия высказалась как в пользу предоставления им самостоятельности «при устранении всяких стесни- тельных административных распоряжений и указаний», так и за необходимость «отчетности и ответственности пред высшим начальством в видах направления надзора за частной горнопромышленностью в разных местностях к одной общей цели, т. е. правильному ее развитию». Комиссия признала необходимым поставить окружных инженеров на Урале в прямое подчинение Уральскому горному правлению в Екатеринбурге, во всех других регионах - Горному департаменту в Санкт-Петербурге, а «для упрочения связи и единства в действиях» разрешить им ежегодно собираться на «совещательные съезды». Предлагалось на эту должность назначать только горных инженеров, «приобретших практические сведения в горнозаводском деле», обеспечив «их достаточным от казны содержанием»9.

Полностью поддержали предложение Комиссии «горные деятели». Так, управляющий Сергинско-Уфалейских заводов на Урале подполковник И. П. Котляревский на страницах авторитетного «Горного журнала» приветствовал назначение окружных инженеров. «Я уверен, - писал он, - что всякий управляющий, хотя сколько-нибудь желающий пользы заводам, с радостью встретит подобное нововведение: тут будет с кем посоветоваться о деле, будет у кого почерпнуть некоторые сведения, будет у кого позаимствоваться. Ум хорошо, а два лучше, говорит пословица, и мне известны некоторые из самых благонамеренных управляющих, которые осуществления этой благой мысли правительства ждут с самым горячим нетерпением»10. Окружные инженеры помогут решить «тысячи самых сложных вопросов и споров», которые могли возникнуть в условиях предполагаемого бурного развития промышленности, - полагал редактор «Горного журнала» и будущий директор Горного департамента К. А. Скаль-ковский. В результате «местный технический надзор, будучи для заводчиков существенно полезным, и с их стороны получит необходимое уважение»11.

Однако заводчики восприняли предложение Горной комиссии не столь однозначно. Их представители, приглашенные на несколько заседаний в мае 1864 г., с настороженностью отнеслись к институту окружных инженеров, но тогда еще не решились открыто выступить против него. Так, представитель уральских Кыштымских заводов генерал-майор Г. В. Дружинин высказался о том, что «принципы правительственной деятельности… всегда имевшие благотворную цель», на практике могли приносить и огромный вред. «Даже наблюдение за безопасностью работ (совершенно основательное и везде в образованных государствах имеющееся), – писал он, - может сделаться источником притязаний и даже корыстных целей». Вместо постоянного казенного надзора в лице окружных инженеров он предлагал дать заводчикам право «самим обращаться к горным инженерам за полезным направлением дела», а еще лучше – позволить заводчикам избирать окружных инженеров, «конечно, по рекомендации и с утверждения горного начальства»12.

Опасения горнозаводчиков нашли поддержку на заседаниях Комиссии для пересмотра системы податей и сборов, куда в 1866 г. поступил проект Горного устава, включавший и раздел о новом порядке надзора, для обсуждения и выработки окончательной редакции. Эта, как ее кратко называли, Податная комиссия тоже действовала при Министерстве финансов, но по статусу была на порядок выше Горной, поскольку возглавлялась министром М. Х. Рейтерном, имела более широкие полномочия и состав участников, представлявших несколько центральных ведомств. Кроме того, для обсуждения проекта были приглашены в качестве членов-экспертов с правом голоса известные экономисты и статистики, а также крупные горнозаводчики или их пред- ставители. При таком расширенном составе в Комиссии возобладали интересы предпринимателей и представление о необходимости «поставить горный промысел… в условия всех прочих промыслов в России», ведущее к ликвидации особого горного управления.

Вопрос о «местном надзоре за производством частного горного промысла» вызвал на заседаниях Комиссии самую острую полемику. По мнению активного участника обсуждения известного экономиста В. П. Безобразова, введение института окружных инженеров означало «удержание специального надзора над частными заводами» и поэтому, противоречило основной установке Податной комиссии. «Правительство должно быть освобождено от опеки над горными заводами, от ответственности за их несостоятельность, от обязанности помогать им», – заключал он, предлагая обязанности окружных инженеров распределить между различными ведомствами. Против высказались и другие участники заседаний, сомневавшиеся в том, что, «посещая один или даже два раза в год заводы», окружные инженеры смогли бы контролировать их производительность и безопасность горных работ13.

В такой ситуации представители заводчиков Г. В. Дружинин и Д. А. Огродзинский (уполномоченный Верх-Исетских заводов на Урале) сплоченно выступили против введения «нового института», утверждая, что заводчики сами в состоянии следить за правильностью ведения заводской документации, на основе которой рассчитывалась сумма податей, а для соблюдения безопасности работ достаточно «одних только репрессивных мер»14. «Русские заводчики человеколюбивы в своем отношении к рабочим и вовсе не эксплуатируют их, – поддержал их позицию В. П. Безобразов, видимо, основываясь на собственных наблюдениях во время поездки на заводы в 1867 г. – На Урале нет и слуха о каких-либо вредных распоряжениях собственников заводов. Большая часть несчастных случаев происходит от неосторожности самих рабочих». Новым горным чиновникам нечего будет делать, настаивал экономист, и их должности «обратятся в синекуры» или они «станут показывать свою деятельность, развивать ее и усердствовать на счет свободы производства». Институт окружных инженеров с легкостью может «развиться в орудие произвола». «Нам надобно совершенно отрешиться от прошлого, полумеры бесполезны», – заключил он15.

Участвовавшие в заседаниях представители Горной комиссии пытались отстаивать свои предложения. «Даже в Англии, - настаивал подполковник Н. И. Михайлов, - где горный промысел вполне свободен, установлен весьма строгий надзор над безопасностью работ в рудниках». Там, на сравнительно небольшой территории, действовали 12 инспекторов, а на Урале, при всей «огромности его протяжения», предполагалось сократить до шести количество окружных инженеров. «Раздробление обязанностей окружных инженеров между разными органами правительства, – предупреждал он, – повлечет за собой еще большие стеснения»16.

Вице-директор Горного департамента Ф. И. Раселли привел имевшиеся в его распоряжении сведения, полученные от двух замосковных окружных инженеров. «Общеобыкновенным случаем» там было, например, занижение заводоуправлениями количества выплавленного на заводах чугуна по сравнению с выделанным железом, а один из управляющих совсем отказался доставлять сведения «о времени, когда была пущена и остановлена доменная печь». «Если предоставить определение податей на усмотрение заводчиков, то только добросовестные из них будут платить, а остальные станут уклоняться», - заявил он. Изучавший историю горного управления Н. И. Михайлов напомнил членам Комиссии о том, что опыт непрофессионального надзора над частным горным промыслом уже существовал в конце царствования Екатерины II (тогда он был поручен казенным палатам), но оказался безуспешным и использовался всего несколько лет. «Следует очень осторожно отнестись к вопросу о передаче горного надзора не специальным лицам», – предупреждал он17.

В такой непростой ситуации было решено голосовать отдельно по каждой из зафиксированных в проекте обязанностей окружных инженеров и по результатам «баллотировки» определить, необходим ли этот новый институт местного надзора за частными заводами. Итог голосования оказался не в его пользу. Надзору за безопасностью работ большинством голосов предпочли уже «установленную по закону ответственность заводовладельцев за вред от несчастных случаев», которые фиксировались местной полицией. Комиссия сочла, что обязанность по отводу приисков и рудников проще было возложить «на то ведомство, в распоряжении которого будут состоять земли, испрашиваемые для отвода». Выдачу свидетельств о металлах, закладываемых в региональных конторах Государственного банка, решили исключить из функций окружных инженеров по причине того, что, по заявлению управляющего банка Е. И. Ламанского, «права и обязанности... банка были достаточно определены его Уставом». Обязанность оказания заводчикам содействия «к правильному ведению горнозаводских и рудничных работ» тоже нашли излишней, основываясь на том представлении, что «собственный интерес заводчика лучше укажет ему, к кому обратиться за советом»18.

В отношении самой ответственной обязанности окружных инженеров по контролю за сбором горных податей была образована особая подкомиссия, в которую вошли: от горного ведомства подполковник -А. И. Антипов, от Государственного контроля – статский советник Е. И. Ададуров и от

Министерства внутренних дел – директор Центрального статистического комитета П. П. Семенов (Тян-Шанский). По предложению, высказанному ранее замосковным заводчиком Д. П. Шиповым, наблюдение за поступлением горных податей возложили на Департамент неокладных сборов Министерства финансов и на подведомственные ему акцизные управления, а техническую проверку правильности начисления податей предложили проводить с участием приглашенного эксперта лишь в случае сомнения. «При таких условиях горные подати не останутся без надлежащего контроля, - полагали члены подкомиссии, – а… заводчики не будут без всякой надобности подвергаться преследованиям, терять время и отвлекаться от дела»19. В результате голосования ни одна из обязанностей окружных инженеров не получила поддержки большинства членов Податной комиссии, что и послужило основанием для итогового заключения «о бесполезности повсеместного введения этого нового института».

Таким образом, две комиссии, участвовавшие в подготовке реформы, выдвинули альтернативные варианты решения вопроса о горном надзоре. Если Горная комиссия, которая пыталась скоординировать интересы казны и горнозаводчиков, предложила вариант организации профессионального ведомственного надзора, то Податная комиссия, где возобладали интересы горнозаводчиков, отвергла модель такого надзора, раздробила его функции и передала их нескольким государственным учреждениям, не связанным с горным делом.

Дальнейшая судьба надзора вместе с другими предложениями Податной комиссии, включенными в общий проект Горного устава, решалась министром финансов, отвечавшим тогда за российскую промышленность. Вероятно, влияние на него оказало «особое мнение», которое после завершения работы Податной комиссии в начале 1868 г. составили семь членов-экспертов, представ лявших в ее составе Горную комиссию и Горный департамент. В ходе заседаний, писали они, «возникало по многим существенным предметам разногласие между экспертами горными, представлявшими обыкновенно меньшинство голосов, и прочими членами Комиссии, образовавшими большинство, и новый проект Горного устава Податной комиссии составлен вследствие этого по решениям, противным мнению членов горных». Особое недовольство вызывало фактическое устранение специального надзора за частным горным промыслом даже в виде предложенного Горной комиссией института окружных инженеров. Этот надзор, полагали эксперты, был совершенно необходим как для учета и взимания горных податей, так и для наблюдения за безопасностью рудничных и заводских работ, т. е. по делам, разобраться в которых могли только подготовленные специалисты, а не акцизные чиновники или полицейские20.

М. Х. Рейтерн, будучи принципиальным сторонником либеральных реформ, в то же время хорошо понимал, что позиция «горных генералов», отразившаяся во мнении семи членов-экспертов, может серьезно усложнить ход дальнейшего обсуждения и утверждения проекта, а тем более реализацию неприемлемого для них проекта фактической ликвидации горного ведомства и подчиненного ему надзора.

В сложившейся ситуации министр финансов предпочел не торопиться с передачей проекта по инстанциям, как того требовал «законодательный порядок», и признал более целесообразным «изменять горные законоположения по частям, по указанию опыта». Это означало, что проведение реформы оставалось в руках бывших членов Горной комиссии, представлявших руководство горного ведомства. Понятно, что перемены, которые они собирались проводить, включая и организацию горного надзора, были скоординированы с их предложениями, включенными в проект Горной комиссии.

Еще во время ее работы мнением Государственного совета от 17 мая 1865 г. было упразднено Московское горное правление, в ведении которого находились только частные заводы Замосковного региона, и официально учреждены должности двух окружных инженеров. Одному из них поручалось наблюдение за заводами Владимирской, Нижегородской, Тамбовской и Костромской губерний, второму – за заводами Рязанской, Тульской, Калужской, Орловской и Пензенской. Особой инструкцией определялись их полномочия, в точности соответствовавшие предложениям Горной комиссии. Окружные инженеры подчинялись непосредственно Горному департаменту в Петербурге21. По этому поводу К. А. Скальковский писал: «С прошлого года правительство заменило Московское горное правление, имевшее более 50 чиновников, сочинявших несколько тысяч бумаг в год, двумя окружными инженерами, которые, исполнив все законные требования правительства и заводчиков, ограничились, быть может, только двумястами бумаг в год». «Тоже самое, - прогнозировал он, - по всей вероятности, произойдет и в Сибири и на Урале при сокращении излишней бюрократии»22.

Но следующий шаг в распространении профессионального горного надзора был сделан по Положению о разведках и отводах для горной добычи минеральных ископаемых в губерниях Царства Польского, утвержденном Александром II 16/28 июня 1870 г. Надзор за частной горной промышленностью на территории царства возлагался на двух окружных инженеров, подчинявшихся Горному департаменту23.

Открытие месторождений полезных ископаемых на других территориях Российской империи потребовало распространения и на них горного надзора. По положению Комитета министров от 6 февраля 1870 г. была учреждена особая должность горного инженера по Олонецкой и Архангельской губерниям, которому предоставлялись полномочия окружного инженера по образцу инструкции для Замосковного региона24. В соответствии с мнением Государственного совета от 25 января 1871 г. две такие же должности окружных инженеров учреждались и для западной части Донецкого бассейна, не относившейся к Области войска Донского25.

Важной вехой на пути развития профессионального горного надзора стало преобразование самого крупного Уральского горного правления. В соответствии с мнением Государственного совета от 10 марта 1886 г. вместо него создавалось Управление горной частью на Урале (в 1892 г. его переименуют в Уральское горное управление), в котором сосредоточивалось управление казенными заводами и надзор за частной промышленностью. Уральская горная область (так еще по предложению Горной комиссии стали называться регионы, подведомственные новым органам горного управления) делилась на семь горно-административных округов во главе с окружными инженерами. Помимо общих обязанностей, в их функции вошел также технический надзор за частной золотопромышленностью, развивавшейся в крае, и за действием посессионных заводов, сосредоточенных в основном на Урале26.

Следующим шагом стало создание Управления горной частью Кавказского края (в 1892 г. его переименуют в Кавказское горное управление), отделенного от наместнического управления 26 апреля 1883 г. Новую структуру и штатное расписание (по образцу уральского) Управление получило 3 февраля 1887 г. В соответ -ствии с ним подведомственная территория Кавказской горной области разделялась на четыре округа во главе с окружными инже- нерами, подчинявшимися, в свою очередь, начальнику Управления27.

В 1887 г. появился полноценный окружной инженер в Северной горной области с подконтрольными ему немногочисленными частными предприятиями в Олонецкой и Архангельской губерниях (позже к ней присоединили территории Петербургской, Новгородской, Псковской, Тверской, Вологодской и Ярославской губерний в составе двух горных округов)28. В 1888 г. были созданы новые органы горного управления в Сибири. Надзор учрежденного в Западно-Сибирской области Томского горного управления охватывал Томскую, Тобольскую и Енисейскую губернии, а также Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую области Степного генерал-губернаторства. Новое Иркутское горное управление в Восточно-Сибирской области контролировало Бирюсинскую золотоносную систему Енисейской губернии, Иркутскую губернию и Якутскую область, а также все местности, входившие в состав Приамурского генерал-губернаторства. Каждая из подведомственных горных областей разделялась на шесть округов во главе с окружными инженерами29.

Еще в 1883 г. горные промыслы, развивавшиеся в Черниговской, Киевской, Волынской, Подольской, Таврической, Херсонской и Бессарабской губерниях, были подчинены казенному надзору в лице окружного инженера вновь образованного Юго-Западного горного округа30. В 1891 г. «для заведывания горным и соляным промыслом» в этих же губерниях (с присоединением еще Екатеринославской и Харьковской) учредили Горное управление Южной России с центром в Екатеринославе. Подведомственные территории образовавшейся Южной горной области разделили на четы- ре округа, руководство которыми осуществляли окружные инженеры31.

В 1894 г. к уже созданным семи горным областям прибавилась Волжская область, включившая территорию Костромской, Нижегородской, Казанской, Симбирской, Самарской, Саратовской и Астраханской губерний. Здесь было образовано два округа (позже с переводом Астраханской губернии в Юго-Восточную горную область останется один) во главе с окружными инженерами, непосредственно подчиненными Горному департаменту32. В соответствии с мнением Государственного совета от 16 января 1895 г., появились еще две горные области. Западная область в составе семи округов образовывалась из губерний Царства Польского под управлением Западного горного управления в Сухедневе Келецкой губернии (в 1903 г. переведено в Варшаву). В Северо-Западную горную область вошли Курляндская, Ковенская, Гродненская, Виленская, Минская, Могилевская, Витебская, Смоленская и Псковская губернии. (Тверскую губернию и часть Вологодской тем же актом включили в Северную область.) Окружной инженер, осуществлявший надзор за частной горной промышленностью в границах всей области, непосредственно подчинялся Горному департаменту. Тогда же должности окружного инженера и его помощника были учреждены при генерал-губернаторе Туркестана в Ташкенте. При начальнике Закаспийской области в Ашхабаде с 1890 г. состоял особый техник по горной части на правах окружного инженера33.

Создание имперской системы регионального горного управления и надзора завершилась учреждением Юго-Восточной горной области. В 1897 г. военный министр инициировал перевод подведомственной ему Области войска Донского под действие «общих законоположений по горной части». Переходный период завершился в 1900 г., когда на основе войсковой территории, а также смежных Воронежской, Саратовской и Астраханской губерний была образована Юго-Восточная горная область во главе с Горным управлением в Новочеркасске. Область делилась на три округа, в каждом из которых действовали окружной инженер с помощником34. В 1907 г. на Сахалине, где проводились разведки каменного угля и нефти, тоже был образован горный округ во главе с окружным инженером, подчинявшимся Иркутскому горному управлению35.

Важным мероприятием стало издание Положения о круге ведомства, правах и обязанностях должностных лиц местного горного управления, утвержденного 21 декабря 1892 г. Этим актом унифицировались структура и обязанности созданных за предшествующие годы региональных горных управлений, а также функционал окружных инженеров, их помощников и казенных маркшейдеров (эти чиновники с 1877 г. контролировали рудничные разработки). Дополнительно на них возложили надзор за использованием горнопромышленниками взрывчатых веществ и паровых котлов, наблюдение за постройкой горных заводов и сооружений, а также за исполнением развивавшегося рабочего законодательства36.

В результате всех этих преобразований обширная территория Российской империи была разделена на 11 горных областей, в семи из которых (наиболее крупных и отдаленных от центра) действовали специальные учреждения - горные управления, а четыре находились в непосредственном ведении Горного департамента. Министру предоставлялось право менять количество и состав горно-административных округов, входивших в эти области. Всего, по данным за 1911–1913 гг., местный горный надзор обеспечивали 63 окружных инженера и 1 техник, 42 их помощ- ника, а также 17 штатных маркшейдеров, 8 сверхштатных и 1 помощник. Делопроизводство вели 30 письмоводителей при окружных инженерах и 12 чертежников37.

Заключение

В результате проведенного исследования выясняется, что в ходе подготовки горной реформы в 1860-е гг. было предложено два варианта организации горного надзора в Российской империи. Один из них, разработанный ведомственной Комиссией по пересмотру Горного устава в 1866 г., предполагал создание института окружных инженеров, входивших в систему специализированного горного управления; другой, предложенный межведомственной Комис -сией для пересмотра системы податей и сборов в 1868 г., вместе с горным ведомством упразднил и профессиональный горный надзор, передав его функции другим учреждениям. Первый из этих вариантов имел то неоспоримое достоинство, что сложноорганизованный горный промысел оставался под надзором специалистов; второй, отдавая дань идее либерализации предпринимательской деятельности, вместе с казенной регламентацией и сопутствовавшей ей коррупцией устранял и этот надзор, особенно необходимый в ожидании бурного роста промышленности.

Решение министра финансов М. Х. Рейтер-на не утверждать ни один из проектов и оставить реформирование отрасли в руках горного ведомства привело к тому, что на практике реализовался первый вариант организации ведомственного надзора, предложенный Горной комиссией. На начальном этапе его формирования с 1862 г. он сочетался с дореформенными институтами в лице заводских исправников. На втором этапе с 1886 г. институт окружных инженеров полностью заменил собой прежние формы надзора и охватил всю территорию Российской империи, делившуюся на 11 горных областей и 63 горно-администра- тивных округа. В этот период происходило не только образование новых горно-административных областей и округов, но и перераспределение подконтрольных территорий между ними с целью облегчения организации надзора. В связи с развитием законодательства и усложнением горной промышленности проис -ходило и расширение функционала окружных инженеров.

Таким образом, во второй половине XIX – начале XX в. была создана новая система горного управления, охватившая всю территорию Российской империи. Важнейшей функцией этого управления стал надзор за частными предприятиями, который был организован в соответствии с одним из проектов, разработанных в ходе подготовки Великих реформ царствования Александра II.