Специфика государственной политики продовольственного обеспечения населения и обеспечения продовольственной безопасности в условиях современного роста геополитической напряженности

Продовольственная безопасность традиционно рассматривается как один из ключевых элементов национальной безопасности государства [1], обусловливающий не только экономическую стабильность, но и социально-политическую устойчивость общества [2]. В современной научной литературе и практике государственного управления сложилось понимание продовольственной безопасности как состояния экономики, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны, гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для каждого гражданина в объемах, соответствующих рациональным нормам потребления [3, 4, 5].

В Российской Федерации концептуальные основы государственной политики в этой сфере закреплены в Доктрине продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 21 января 2020 года № 20. Ключевым количественным критерием обеспечения продовольственной безопасности в рамках Доктрины выступает показатель доли отечественной продовольственной продукции на внутреннем рынке, для которого (для различных видов продовольствия) задаются пороговые значения. По сути, речь в этом случает идет об уровне самообеспеченности страны продовольствием, т.е. о продовольственном суверенитете.

В то же время, этот продовольственный суверенитет и возможности его достижения существенно зависят от институциональной среды и ее динамики. В частности, геополитические вызовы последних лет (введение беспрецедентных санкционных ограничений, разрыв трансграничных логистических цепочек, блокировка межгосударственных расчетов, ведение специальной военной операции и др.) требуют пересмотра устоявшихся подходов к обеспечению продовольственной безопасности. В новых условиях на первый план выходят вопросы не только продовольственного [6], но и технологического суверенитета [7], импортозамещения критически важных компонентов производства продовольствия [8], а также адаптации механизмов государственной поддержки к новым условиям [9].

Цель статьи – выявить специфику государственной политики продовольственного обеспечения населения России в условиях роста геополитической напряженности, определить основные вызовы и возможности, а также сформулировать рекомендации по совершенствованию мер поддержки продовольственного сектора на федеральном и региональном уровнях.

Материалы и методы

Информационную базу исследования составили официальные документы государственного управления; официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики; аналитические материалы Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФAO); данные отраслевых аналитических агентств (в частности, SovEcon); публикации в рецензируемых научных журналах и деловых СМИ, в том числе сетевых.

Теоретико-методологическую основу исследования составили положения теории экономической и продовольственной безопасности, теории институциональной экономики, теории государственного управления, теории региональной экономики и др. В работе использованы методы системного анализа, сравнительного и ретроспективного анализа, экономико-статистической обработки данных, метод экспертных оценок и др.

Результаты

Понятие «продовольственная безопасность» в международной практике прошло путь от достаточно узкой ориентации на физическую доступность продовольствия (Римская декларация 1996 года, см.: к современной расширенной трактовке, включающей экономическую доступность, безопасность пищевой продукции и устойчивость функционирования систем обеспечения населения продовольствием. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации 2020 года интегрировала эти подходы, дополнив их акцентом на продовольственную независимость (суверенитет).

Важно отметить взаимосвязь продовольственной безопасности с уровнем и качеством продовольственного обеспечения населения. Эта связь проявляется по многим направлениям. В условиях геополитической напряженности она может нарушаться из-за сбоев в логистике, роста издержек производства, инфляционных процессов и др. Это все – косвенные барьеры, но по своему эффекту эти препятствия для российского производства и поставок продовольствия сопоставимы с прямыми санкциями (см.: .

Также следует указать на значительную межрегиональную дифференциацию как по производству продовольствия, так и по уровню его потребления (таблица 1). Эта дифференциация, в целом присущая российскому социально-экономическому пространству [10], обусловливает необходимость учета региональной специфики при формировании как федеральной, так и региональной политики продовольственного обеспечения населения.

Таблица 1

Типология регионов России по характеру продовольственного обеспечения населения и приоритетные меры поддержки

Типы регионов	Характеристика	Примеры регионов	Приоритетные меры поддержки
Аграрноэкспортные	Высокое производство зерна, масличных культур; значительный экспортный потенциал	Краснодарский край, Ростовская обл., Ставропольский край	Развитие портовой инфраструктуры, ирригационных систем, экспортной логистики, инфраструктуры хранение (элеваторы и др.)
Приморские (рыбопромысловые)	Развитое рыболовство; переработка морепродуктов	Архангельская обл., Мурманская обл., Приморский край, Камчатский край	Установление квот, модернизация флота, стимулирование прибрежной и морской переработки, развитие рыбных портов
Северные и удаленные	Сложные климатические условия, низкий уровень самообеспечения продовольствием; зависимость от ввоза по большинству позиций продовольственных товаров	Республика Саха – Якутия, Чукотский автономный округ, Магаданская обл.	Логистические субсидии, поддержка системы «северного завоза», развитие тепличного хозяйства
Промышленно-развитые	Высокая плотность населения, сравнительно низкий уровень сельхозпроизводства; зависимость от ввоза продовольствия	Москва, Санкт-Петербург, Московская обл., Свердловская обл.	Развитие продовольственных хабов, логистических центров, поддержка переработки
Специализированные животноводческие	Развитое молочное и мясное животноводство	Вологодская обл., Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Белгородская обл.	Племенная работа, строительство животноводческих комплексов, реализация ГЧП-проектов в селекционных центрах

Составлено А.М. Холдоенко.

Современная геополитическая ситуация характеризуется беспрецедентным санкционным давлением на Россию. Влияние вводимых как недружественными странами ограничений, так и защитных мер российских властей (см., например: Указ Президента РФ от 08.03.2022 г. № 100, в действующей редакции) на отечественный аграрно-промышленный комплекс (АПК) проявляется по нескольким каналам: разрыв импортных цепочек поставок критически важных ресурсов; блокировка межгосударственных расчетов; разрыв трансграничных логистических цепочек как экспортных, так и импортных поставок и др. Эти воздействия могут оцениваться как угрозы для системы продовольственной безопасности, но также могут рассматриваться в качестве новых возможностей для развития и улучшения процессов продовольственного обеспечения населения (таблица 2).

Как следует из таблицы 2, наряду с вызовами, геополитическая напряженность создала и определенные возможности для развития российского АПК. Во-первых, рост мировых цен на продовольствие привел к увеличению доходов от экспорта. Например, согласно данным ФАО, производство зерновых в России в 2025 году оценивается на вышесреднем уровне – 134,5 млн тонн (см.: . Во-вторых, санкционное давление стимулировало развитие перерабатывающих мощностей внутри страны. В-третьих, в АПК активно реализуется стратегия импортоза-мещения и наращивания технологического суверенитета. В-четвертых, происходит развитие собственных технологий.

Несмотря на позитивные сдвиги, сохраняется ряд системных проблем, требующих решения, которые в условиях роста геополитической напряжённости существенно обострились: зависимость от импорта семян и генетического материала; зависимость от импорта ветеринарных препаратов и средств защиты растений; доступ к сельхозтехнике и запчастям; финансовые ограничения; логистические ограничения; отсутствие должного технологического суверенитета. Для их решения нами сформулированы рекомендации, сгруппированные по уровням управления, которые в формализованном виде представлены в таблице 3.

Таблица 2

Вызовы и возможности для АПК России в условиях геополитической напряженности

Категория	Вызовы (проблемы и риски)	Возможности (новые ниши и драйверы роста)
Технологическая	Импортозависимость по семенам (сахарная свекла, картофель и т.д.), химическим веществам, ветеринарным препаратам, комплектующим для техники и др.	Стимулирование селекционных и биотехнологических разработок, импорт из дружественных стран и выстраивание новой межгосударственной кооперации
Производственная	Риски простоев из-за отсутствия запчастей, удлинение ремонтных циклов, снижение урожайности при дефиците необходимых импортных материалов	Строительство новых заводов по производству запчастей и материалов, рост мощностей переработки
Логистическая	Разрыв традиционных цепочек экспорта (потеря рынков ЕС), квотирование, удорожание фрахта и страхования	Развитие портовой инфраструктуры (Азово-Черноморский бассейн), «поворот на Восток», каботажные перевозки
Финансовая	Блокировка SWIFT, трудности с расчетами в валютах «недружественных стран», укрепление рубля, снижение ценовой конкурентоспособности	Альтернативные схемы расчетов (национальные валюты дружественных стран, криптовалюты), субсидирование процентных ставок, рост экспортных доходов при ослаблении рубля
Кадровая	Дефицит квалифицированных кадров для работы на новом оборудовании, отток специалистов из АПК, в том числе миграция населения из сельской местности	Целевое обучение, создание базовых кафедр, переподготовка кадров, социальные программы повышения привлекательности села
Институциональная	Избыточное регулирование, бюрократические барьеры, сложность получения мер поддержки	«Зеленый коридор» для инвесторов, механизм инвестиционных квот, упрощение ветеринарных и иных правил

Составлено А.М. Холдоенко.

Таблица 3

Направление политики	Инструментарий реализации	Механизмы партнерства государства и бизнеса (примеры)
Федеральный уровень управления
Технологический суверенитет	Реализация нацпроекта «Технологическое обеспечение продовольственной безопасности» (федеральные проекты: селекция, биотехнологии, ветпрепараты, техника, кадры)	ГЧП в селекционно-генетических центрах («Сиббиофарм»: Новосибирская обл.)
Инвестиционная политика	Совершенствование механизма инвестиционных квот (рыба), распространение на переработку зерна, масличных, глубокую переработку	Концессии, инвестиционные квоты (28,7 млрд руб. в Архангельской обл.)
Внешнеторговая политика	Поддержание альтернативных каналов импорта из дружественных стран, гибкое квотирование экспорта, логистическая диверсификация («поворот на Восток»)	ГЧП в портовой инфраструктуре (Азово-Черноморский бассейн, Дальний Восток)
Финансовое обеспечение	Субсидирование процентных ставок по кредитам на приобретение техники, семян, средств защиты растений; развитие альтернативных схем расчетов (национальные валюты)	Льготное кредитование, форвардные закупки, агрострахование с господдержкой
Региональный уровень управления
Учет региональной специфики	Разработка региональных программ продовольственной безопасности с учетом типологии регионов (см. табл. 1)	Региональные фонды поддержки АПК, софинансирование
Развитие переработки и логистики	Поддержка строительства логистических центров, продовольственных хабов, тепличных хозяйств	Концессии, ГЧП в логистике (например, «Мерето-Холод»: логистический хаб)
Кадровое обеспечение	Создание базовых кафедр на предприятиях АПК, целевое обучение, переподготовка кадров для работы на новом оборудовании	ГЧП в образовании (базовые кафедры, стажировки, совместные лаборатории)
Научное сопровождение	Поддержка региональных селекционных центров, биотехнологических производств, внедрение инноваций	ГЧП в науке (центры трансфера технологий, малые инновационные предприятия при вузах)

Составлено А.М. Холдоенко.

Меры государственной политики, направленные на повышение эффективности продовольственного обеспечения населения и рост продовольственной безопасности

Обсуждение

Полученные результаты демонстрируют двойственный характер влияния геополитической напряженности на продовольственное обеспечение населения и обеспечение продовольственной безопасности России. С одной стороны, санкционное давление обнажило системные уязвимости: критическую зависимость по ряду позиций (семена, ветеринарные препараты, генетический материал), логистические и финансовые ограничения, дефицит технологического суверенитета. С другой стороны, геополитический кризис выступил катализатором структурных изменений в АПК, что может положительно сказаться как на продовольственном обеспечении россиян, так и на достижении продовольственной безопасности, уже в среднесрочной перспективе.

Ключевой вывод состоит в том, что продовольственная безопасность в современных условиях не может обеспечиваться исключительно наращиванием объемов производства. Требуется системный подход, включающий: технологический суверенитет, логистическую автономность, финансовую устойчивость, кадровое обеспечение. При этом, важно отметить, что успех импортозамещения в АПК зависит не только от объема инвестиций, но и от временного горизонта. Как верно отмечается специалистами ФАО, иностранные политические обстоятельства, вероятно, изменятся быстрее, чем будет достигнуто 100-процентное импортозамещение (см.: against-hunger--and-russian-bananas/). Это означает, что стратегия в рассматриваемой области должна быть гибкой, сочетающей развитие собственных компетенций с поддержанием альтернативных каналов импорта из дружественных стран.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

• 1.    Понятие продовольственной безопасности в российской Доктрине эволюционировало от узкоориентированного на физическую доступность продовольствия к расширенному, включающему продовольственную независимость, экономическую доступность, качество и безопасность пищи. Однако, несмотря на несомненные успехи в реализации Доктрины, по ряду позиций (молоко, семена) пороговые значения безопасности до настоящего времени не были достигнуты.

• 2.    Региональная специфика продовольственного обеспечения обусловливает необходимость дифференцированного подхода к формированию мер господдержки. Предложенная типология регионов может служить основой для такой дифференциации. В то же время, анализ показал, что современная геополитическая напряженность создала как новые вызовы, так и новые возможности для АПК России. Систематизация этих факторов показывает, что требуется их учет для трансформации модели государственной политики в рассмотренной сфере.

• 3.    Эффективная государственная политика должна сочетать реализацию нового национального проекта «Технологическое обеспечение продовольственной безопасности», совершенствование механизма инвестиционных квот, учет региональной специфики, активное использование механизмов ГЧП и другие меры. Перспективными направлениями дальнейших исследований являются: сравнительный анализ эффективности мер поддержки АПК в различных регионах; оценка мультипликативных эффектов инвестиций в технологическое обеспечение продовольственной безопасности; разработка методики оценки региональной продовольственной уязвимости в условиях санкционных ограничений.