Специфика и тенденции развития законодательства в сфере гражданского оборота земельных участков особо охраняемых природных территорий

В сфере гражданского оборота земельных участков особо охраняемых при-

родных территорий (далее – ООПТ) возникновение юридических коллизий становится неизбежным из-за того, что такое недвижимое имущество представляет собой одновременно и предпринимательский интерес в области рекреационной, спортивной деятельности, и общественный интерес, связанный с охраной уникальных природных достопримечательностей. Для создания оптимальной модели правового регулирования на данном сегменте необходимо учитывать совокупность характерных особенностей, возникающих под влиянием приоритета публичного интереса [14, с. 112, 113]. Ситуация осложняется тем, что нормы об имущественном обороте земельных участков ООПТ не носят системного характера: гражданское законодательство не сбалансировано с природоресурсным (земельным, экологическим), что приводит к значительным затруднениям в правоприменении.

Специфика оборотоспособности земельных участков особо охраняемых природных территорий

Специфика в рассматриваемой области образуется за счет публично-правовых предписаний, требований и запретов, влияющих на цивилистическую составляющую [40; 41]. В базовом законе о земле есть специальная статья (ст. 27 ЗК РФ [3]), посвященная лимитированию оборотоспособности земельных участков, в которой раскрываются понятия «изъятые из оборота земельные участки» и «ограниченные в обороте земельные участки», однако определения содержания самих ограничений оборота, пределов его сдерживания не даются. Указанное обстоятельство позволяет говорить о том, что общее понятие «ограничение оборота земельных участков» нормативно не разработано, а целостная их система отсутствует, поскольку лимитирующие правовые средства вводятся применительно к конкретным ситуациям [9, с. 79]. Поэтому и гражданский оборот земельных участков ООПТ имеет свой собственный, свойственный только ему набор предписаний, требований и запретов, формирующий особенности их оборотоспособности.

С учетом того, что в границах ООПТ могут быть земельные участки всех форм собственности1, характер гражданско-правового регулирования отношений, зави- сящий, в данном случае, от степени ограничений их гражданского оборота, будет различен: либо запретительный (земельные участки федеральной собственности в государственных природных заповедниках и в национальных парках); либо запретительнодозволительный или разрешительный (земельные участки публичного собственника иных ООПТ); либо дозволительный (земельные участки физических и юридических лиц в ООПТ, региональные и муниципальные земельные участки в национальных парках). Такой вывод основан на принципе единства и дифференциации, проявляющемся и при регулировании имущественных отношений, складывающихся по поводу земельных участков ООПТ, на уровне отрасли гражданского права и на уровне системы норм о таком земельном участке, как правовом образовании с гражданско-правовой составляющей [10, с. 32]. Реализация вышеназванного принципа способствует применению индивидуального подхода к определению баланса частных и публичных интересов в сфере оборотоспособности земельных участков ООПТ разных форм собственности. Как правило, балансовое соотношение интересов в гражданско-правовой циркуляции земельных участков ООПТ частных собственников ассиметрично в пользу частного интереса, в отличие от оборота земельных участков публичного собственника, где превалирует публичный интерес и наблюдается диаметрально противоположный баланс.

Как исключение из приведенного правила необходимо рассматривать региональные и муниципальные земельные участки в составе национальных парков, которые могут свободно переходить от одного лица к другому. Изложенная правовая позиция, вытекающая из системного толкования подп. 1 п. 4 и подп. 1 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, находит косвенное подтверждение в судебной практике. В 2012 году Республика Бурятия, в лице государственного учреждения, заключила договор с победителем аукциона по продаже земельного участка регионального собственника (ранее приобретенного государственным учреждением здравоохранения у гражданина) в Национальном парке «Тун-кинский». Признанный судами [30; 36; 37] правомерным отказ регистрационной службы в регистрации перехода права собствен- ности на этот земельный участок, был обоснован не ограничением его оборотоспособности, установленным ст. 27 ЗК РФ, а исключительным правом2 федерального государственного бюджетного учреждения, ведающего указанной ООПТ, на приобретение земельных участков в границах национального парка.

Идея общесоциальной значимости ООПТ [2, с. 63] предопределила то обстоятельство, что земельные участки публичного собственника в их границах либо изъяты из оборота, либо ограничены в нем (кроме региональных и муниципальных земельных участков в национальных парках), поэтому запрещено предоставлять их в частную собственность. Сама по себе область регулирования оборота земельных участков ООПТ публичного собственника подпадает под ту часть частного права, «в которой элементы и цели, присущие праву публичному, выражены достаточно явно» [16, с. 140]. Поэтому оценка его гражданско-правовой характеристики, как изъятого из оборота объекта или ограниченного в нем, определяется через межотраслевые связи, в плоскости которых и лежат ограничения оборотоспособности [39, с. 66], путем анализа гражданского и одновременно природоресурсного (земельного, экологического) законодательства.

Если произошло отчуждение ограниченного или изъятого из оборота земельного участка ООПТ, то суды признают договор купли-продажи ничтожным [34], поскольку это имущество не подлежит приватизации [32]. Указанная сделка с 1 сентября 2013 года, по общему правилу, является оспоримой, если не признают, что она посягает на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц [22]. При этом в делах о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка, судам необходимо исследовать вопрос о публичном собственнике, полномочиях органа, выступающего от имени собственника в качестве продавца, об ограничениях оборота участка и его площади, включенной в со- став ООПТ, и привлечь к участию в деле уполномоченный орган в сфере организации и функционирования природоохранных территорий [29].

На обозначенные земельные участки ООПТ не распространяется действие ст. 36 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона от 25 марта 2005 г. №137-ФЗ с изм. от 7 июня 2013 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [19] в части передачи их в частную собственность [33]. Проблемы приобретения прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, а также переоформления на них ограниченных вещных прав физических и юридических лиц характеризуются особой остротой при попадании в границы ООПТ земельных участков населенных пунктов [4, с. 63]. Аналогичная проблема существовала и с земельными участками в лечебно-оздоровительных местностях курортах, когда они признавались ООПТ [5, с. 6; 6, с. 87; 7, с. 31; 8, с. 82]. Дело в том, что между нормами п. 2 ст. 83 и п. 1 ст. 95 ЗК РФ существует противоречие. Согласно первой из них, земельные участки, расположенные в границе городских и сельских населенных пунктов, относятся к категории земель населенных пунктов, а исходя из другой, земли ООПТ включены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. В результате происходит наложение двух различных правовых режимов, что в принципе недопустимо. Поскольку любой правовой режим тесно связан с оборотоспособностью объектов, постольку государственные органы, используя указанное обстоятельство, трактуют нормы о предоставлении земельного участка населенного пункта в ООПТ в собственность на свое усмотрение, естественно, не в пользу частных лиц, находя поддержку и в судебной системе [36]. Поэтому указанным субъектам приходится довольствоваться лишь арендными или субарендными отношениями [31].

Обратим внимание на то, что земельные участки, ограниченные в обороте, в некоторых случаях все же могут предоставляться в собственность физических и юридических лиц, но только тогда, когда обозначенное положение устанавливается федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Пока в них не содержится четкой формулировки о возможности приобретения такого участка в частную собственность. Однако ее можно вывести косвенным путем. Статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ с изм. от 7 июня 2013 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» [18] предусматривает бесплатный переход земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений многоквартирного дома, расположенного на нем. Разумно предположить, что данная норма должна распространяться и на ограниченные в обороте земельные участки ООПТ. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ обосновано было выработано правоположение, вносящее элемент новизны в гражданско-правовое регулирование, согласно которому право общей долевой собственности на земельный участок собственников помещений многоквартирного дома, расположенного в границах ООПТ, возникает независимо от того, введен он в эксплуатацию до создания ООПТ или после [28]. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что судебная практика стоит на пути расширения перехода прав на такое специфическое недвижимое имущество.

Изъятые из оборота земельные участки особо охраняемых природных территорий

К изъятым из оборота относятся земельные участки федеральной собственности, входящие в состав территорий государственных природных заповедников и национальных парков. Парадокс заключается в том, что законодатель вроде бы и закрепил положение о том, что федеральные земельные участки указанных ООПТ – изъяты из оборота, и не могут быть предметами гражданско-правовых сделок, однако в то же время ст. 24 ЗК РФ предусматривает возможность предоставлять земельные участки в безвозмездное срочное пользование работникам одноименных природоохранных учреждений. Обозначенные земельные участки в виде служебных наделов выделяются на основании заявления трудящегося на время установления трудовых отношений. Категории сотрудников, имеющих право на их получение, должны быть установлены законодательством РФ или законода- тельством ее субъектов. В настоящий момент, земельные участки могут быть предоставлены только работникам лесной охраны государственных природных заповедников и егерям государственных природных заказников [25]. Конечно, небесспорным остается момент квалификации предоставления служебных наделов: считать этот факт гражданско-правовым или же это сфера трудовых отношений. Поскольку право безвозмездного срочного пользования земельным участком является имущественным правом с вещно-правовыми признаками [1, с. 237, 238], предоставляющимся безвозмездно и на определенный срок, постольку отношения, связанные с выделением служебного надела, все же относятся к гражданско-правовым, хотя и связаны с трудовой деятельностью.

Аналогично, несмотря на то, что федеральные земельные участки национальных парков изъяты из оборота, законодатель разрешает предоставлять их в аренду в целях организации рекреационной деятельности (п. 2 ст. 17 Федерального закона от 14 марта 1995 г. с изм. от 28 декабря 2013 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [26]). Такое отступление от общих правил об оборотоспособности земельных участков закреплено п. 11 ст. 22 ЗК РФ, согласно которому допустимо сдавать в аренду земельные участки, изъятые из оборота, если такое правило установлено федеральным законном.

Следовательно, несмотря на то, что федеральные земельные участки государственного природного заповедника и национального парка законодательно признаны изъятыми из оборота, фактически, они только ограничены в нем. Понятно, что в данном случае первоочередной целью является охрана уникальных природных достопримечательностей, однако реализация благородной публичной цели в таком виде влечет за собой нарушение правовой системности.

Отсутствие согласованности гражданского, земельного и природоресурсного законодательства, а также внутренняя противоречивость ЗК РФ потребовали выделения сначала общих дифференцирующих параметров ограниченных и изъятых из оборота объектов гражданских прав (возможность совершения цивилистических сделок, не связанных с отчуждением; наличие исключений в запретах в виде формулировки «если иное не предусмотрено федеральными законами» [15 , с. 202, 203]), а потом специальных критериев размежевания ограниченных и изъятых из оборота земельных участков ООПТ, к которым относятся возможность принадлежности к региональной и муниципальной собственности; возможность перехода земельного участка к публичным собственникам иного уровня3. Как нам кажется, обозначенные критерии должны внести правовую ясность и определенность в сферу гражданского оборота земельных участков государственных природных заповедников и национальных парков.

Ограниченные в обороте земельные участки особо охраняемых природных территорий

К ограниченным в обороте земельным участкам ООПТ относятся земельные участки публичных собственников всех остальных видов ООПТ кроме региональных и муниципальных земельных участков в национальных парках. Поэтому ограниченными в обороте признаются принадлежащие публично-правовым образованиям земельные участки, расположенные в границах природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов и иных категорий ООПТ регионального и местного значения (также об этом см.: [38, с. 69]), установленные законами субъекта РФ. Такие земельные участки могут быть предметом гражданско-правовых договоров не связанных с отчуждением – аренда, безвозмездное срочное пользование и др. Зачастую в нарушение нормативных положений природоохранные учреждения сдают земельные участки

ООПТ в аренду [13, с. 37], однако арендодателем здесь является государство в лице уполномоченных органов. В случае реги-страции4 договора аренды земельного участка ООПТ с ненадлежащим арендодателем и наличии акта его приема-передачи в суд предъявляется требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки [35]. В других ситуациях подаются вещно-правовые иски или иски о признании права или обременения отсутствующими [12, с. 242–244].

Свободные в обороте земельные участки особо охраняемых природных территорий

Земельные участки ООПТ частных собственников, а также муниципальные и региональные земельные участки в национальных парках могут свободно отчуждаться, а также переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование5, реорганизация юридического лица) либо иным способом. При этом, необходимо учитывать, что в сделках, в любом случае, должно иметься указание на нахождение земельного участка в пределах ООПТ, так как действующие там природоохранные ограничения существенно лимитируют субъективные гражданские права обладателей специфического недвижимого имущества.

Распорядительные возможности «новых» ограниченных вещных прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий как элемент гражданского оборота

Дополнительно, чтобы раскрыть многогранность категории «оборота объекта гражданских прав», необходимо рассматривать не только переход этого объекта, но и переход имущественных прав на него. В связи с этим предлагаем обратить внимание на «новые» ограниченные вещные права на земельные участки, предусмотренные законопроектом [23], которые могут переходить от одного лица к другому, позволяя владеть земельным участком ООПТ и использовать его различным лицам, при сохранении права собственности у первоначального субъекта.

Планируется, что земля для вновь образуемых ООПТ будет предоставляться природоохранным учреждениям на праве постоянного землевладения. Юридическое лицо, управляющее ООПТ, как субъект эмфитевзиса собираются наделить довольно широкими полномочиями в части его распоряжения, что не соответствует цели и задачам создания и функционирования ряда ООПТ [13, с. 40]. В связи с этим предлагаем закрепить ограничения эмфитевзиса по его отчуждению третьим лицам и по предоставлению земельного участка в аренду, за исключением предоставления служебных наделов, на земельные участки в заповедниках (кроме земельных участков в их полигонах), в заповедной и особо охраняемой зонах национальных парков, имеющих самые жесткие природоохранные режимы.

С учетом юридических гарантий, предусмотренных законопроектом, супер-фиции необходимо распространить на земельные участки в любой ООПТ, даже на специально выделенные земельные участки частичного хозяйственного использования в заповедниках (только для строительства сооружений, способствующих осуществлению научных наблюдений за природными процессами) и в их полигонах. Уже сейчас на специально выделенных земельных участках биосферного полигона разрешено возводить объекты капитального строительства для развития познавательного туризма, физической культуры и спорта, что представляет собой неплохую предпосылку для осуществления государственно-частного партнерства на земельных участках указанной ООПТ [11, с. 28].

В обстоятельствах преобладания публичной собственности на земельные участки ООПТ, право личного пользовладения сможет удовлетворять потребности людей в отдыхе и спорте. Гражданам, проживающим на территории заповедника, специально выделенные земельные участки частичного хозяйственного использования в его границах стоит предоставлять на указанном ограниченном вещном праве при условии соблюдения природоохранных предписаний, требований и запретов. Для некоммерческих организаций узуфрукт на земельные участки ООПТ следует связывать с научной и просветительской деятельностью.

Законопроектом предусмотрена возможность свободного оборота анализируемых имущественных прав. Допустимо отчуждение, передача в залог, продажа с публичных торгов, переход в порядке универсального правопреемства эмфитевзиса и су-перфиция. Субъект права постоянного владения и пользования земельным участком может даже сдать его в аренду. Право личного пользовладения возникает по соглашению между собственником недвижимой вещи (того же земельного участка ООПТ) и пользовладельцем, что подразумевает опять-таки смену фактического владельца. Получается, что законопроект предлагает такие юридические конструкции, которые будут способствовать увеличению способов обращения земельных участков ООПТ.

Выводы

В результате проведенного исследования приходим к выводу о том, что специфика гражданского оборота земельных участков ООПТ образуется под действием системы природоохранных предписаний, требований и запретов, определяющих пределы оборотоспособности такого объекта гражданских прав. Законодательство в рассмотренной сфере находится на стадии развития, основной тенденцией которого должно стать расширение оборота земельных участков ООПТ с одновременным обеспечением сохранности эталонных ландшафтов и уникальных природных достопримечательностей. Судебная практика придерживается курса увеличения возможностей по переходу прав на такое недвижимое имущество, вырабатывая правоположения, вносящие элементы новизны в гражданско-правовое регулирование в области правовой циркуляции земельных участков ООПТ.