Специфика нарушений, выявляемых прокурорами при осуществлении надзорной деятельности за соблюдением земельных прав граждан

З емельные отношения выступают в качестве значимого объекта уголовно-правовой охраны. Имущественные отношения в сфере землепользования носят двухсторонний характер. Одной из сторон являются претенденты на получение земельных участков. Государство, иные субъекты отчуждают в этом случае или передают право на их использование. На органы прокуратуры возлагается обязанность осуществлять надзор за рациональным использованием земель на вверенной им территории. В этих условиях особую актуальность приобретает анализ специфики вскрываемых прокурорами нарушений земельных прав граждан.

Важность качественной организации прокурорского надзора за исполнением законов о распоряжении землей неоднократно подчеркивалась исследователями, в частности Патлаевым Д.Е., утверждавшим, что рационализации работы способствуют результаты оценки состояния законности и правопорядка, наличие ясного повода для проведения проверок [10].

Значимость правильного планирования и организации прокурорами проверок лежит в основе снижения количества правонарушений в земельной сфере. Меры прокурорского реагирования способствуют восстановлению нарушенных прав граждан на землю [11]. Эффективной реализации прав на землю мешают недоработки нормативно-правовых актов, об этом пишут Балдин А.К., Алиев Я.Л. Румянцев Ф.П., указывая на то, что законодатель обделил вниманием точную постановку сроков освоения земель, на которых строятся объекты. Поэтому, как отмечают авторы, механизм принудительного прекращения прав на недвижимость реализуется со значительными затруднениями [5].

Нередки случаи нарушений при принятии решений органами власти о выделении земельных участков гражданам и несоблюдения сроков, установленных для этого законом, о чем справедливо указывает Исламова Э.Р. [8].

Материалы и методы исследования

Природоохранные прокуратуры констатируют сложности, которые часто возникают в процессе практической реализации прокурорского надзора в этой сфере и снижают его эффективность. Основные противоречия в области деятельности этого органа указаны Уставщиковой Д.А., Саппаровым Р.Р., Бобровой О.В.

Прокурорский надзор сталкивается с рядом проблем, указанных Уставщиковой Д.А., суть которых кроется в незаконном распоряжении земельными участками, допущенном уполномоченными органами власти [13]. В свою очередь, Саппаров Р.Р. сообщает о том, что не соблюдаются требования законодательства по установлению границ участков и указаны несуществующие данные о территориальном расположении участков [12].

Боброва О. В. констатирует, что требуется активизировать надзорную функцию прокуратуры и стремиться к тому, чтобы качество проверок и работы прокуратуры повышалось [6].

Количество выявляемых нарушений земельного законодательства постоянно растет, что обусловлено его несовершенством и отсутствием базы данных, содержащей информацию о результатах ранее совершенных проверок.

Цель настоящей статьи состоит в изучении современной специфики нарушений, выявляемых прокурорами при осуществлении надзорной деятельности за соблюдением земельных прав граждан.

Роль прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих землепользование, поистине значительна, и определена тем, что деятельность, осуществляемая уполномоченными должностными субъектами, содействует повышению эффективности правоприменения за счет приведения в соответствие нормативных актов, действующих на всех уровнях и обуславливающих принятие решений в этой области. Органы прокуратуры систематически реализуют надзорные мероприятия, результат которых становится предпосылкой укрепления законности в земельных правоотношениях. Таким образом, сформирован действенный механизм, содействующий реализации эффективной земельной политики государства.

Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства реализуется в следующих направлениях:

• •    надзор за соответствием действующему законодательству принимаемых поднадзорными органами актов;

• •    надзор за содержанием актов и устранение из них в случае обнаружения узких мест – положений, которые уполномоченные должностные субъекты, реализующие комплекс мероприятий в сфере земельного законодательства, могут истолковывать неоднозначно и тем самым создать благоприятные

условия для осуществления действий коррупционной направленности;

• •    надзор за соблюдением норм Конституции РФ всеми органами власти, действующими в сфере охраны земельных прав граждан;

• •    реализация комплекса надзорных мероприятий в сфере проверки легальности осуществления правомочий собственников земельных участков, чтобы в полной мере соблюдались требования по рациональному обращению с ними;

• •    проверка рациональности распоряжения предоставленными в пользование участками;

• •    реализация мероприятий, направленных на защиту публичных прав на землю;

• •    надзор за соблюдением положений Конституции РФ органами, осуществляющими землепользование: учреждениями, организациями и уполномоченными субъектами.

При вынесении решений прокуроры оперируют информацией, собранной ими в ходе прокурорских проверок о фактах несоблюдения норм земельного законодательства уполномоченными органами, организациями и субъектами. Эта информация является фундаментом организации деятельности природоохранной прокуратуры. Кроме того, специалистами осуществляется наблюдение за состоянием законности в некоторых отраслях законодательства. Собранная информация позволяет составлять планы работы природоохранных прокуроров.

Одним из важных направлений деятельности, осуществляемой природоохранной прокуратурой, является мониторинг земельного законодательства. Уполномоченные органы государственной власти ведут целенаправленную системную работу, результатом которой является сбор и анализ нормативно-правовых актов на предмет их актуальности. Природоохранная прокуратура использует научные достижения и методические рекомендации, способствующие реализации лучших практик надзора за исполнением земельного законодательства [1; 9].

Основная часть

Целесообразно осуществить детальную характеристику способов и обстоятельств нарушения прав граждан в земельной сфере.

Нарушения прав граждан в земельной сфере выявляются в ходе прокурорских проверок в ряде случаев:

• •    после изучения сути жалоб и заявлений, сообщений граждан, содержащих информацию о фактах несоблюдения их земельных прав;

• •    в результате выявленных нарушений прав граждан в иных сферах (природоресурсной, градостроительной и др.).

Основными способами неправомерного рас- поряжения земельными участками являются нелегальное изменение вида разрешенного использования земли, а также заключение гражданами притворных сделок. Такие сделки проводят для того, чтобы завуалированно осуществлять землепользование [2].

Как видим, прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю связан с реализацией мероприятий в иных общенадзорных сферах. Прокурорские проверки предназначены для установления фактов готовности к совершению правонарушений и их непосредственно совершения. Мероприятия, осуществляемые в ходе проверок, способствуют определению предпосылок, обусловивших эти противоправные явления, и условий, благоприятствовавших им. Следовательно, имеются основания считать, что проверки, инициируемые и осуществляемые этим ведомством, представляют собой правовые инструменты, обладающие профилактическим свойством и способствующие обнаружению фактов несоблюдения земельных прав граждан.

В этом контексте определяется сущность прокурорской проверки, осуществляемой в этой сфере взаимодействий, состоящая в использовании правовых средств прокурором, направляемых на выявление нарушений земельных прав. Это требует реализации мероприятий, представленных в образе конкретных действий уполномоченного должностного лица, который в устной или письменной форме требует от поднадзорных субъектов соблюдать земельные права граждан, устраняя причины и условия их нарушения.

Следует отметить, что реализации прав граждан на землю происходит в несколько этапов и на каждом из них выявляются типичные нарушения (см. Таблицу).

Основными этапами осуществления этого права гражданами являются:

• 1.    Принятие нормативно-правовых актов, обуславливающих правила реализации прав граждан на землю.

• 2.    Покупка участков земли.

• 3.    Использование земельных участков.

Материалы, собранные прокурорами Мало-сердобинского района Пензенской области, положены в основу уголовного дела, возбужденного по ч. 2 ст. 292 Уголовного кодекса РФ (служебный подлог). Прокуратура обнаружила в ходе проверки исполнения земельного законодательства 6 фактов незаконного выделения главой сельской администрации земельных участков жителям села Старое Славкино.

Нарушения земельного законодательства допущены главой администрации Старославкинского сельсовета Малосердобинского района. Суть правонарушения, совершенного должностным лицом, состояла в составлении и заблаговременном заверении выписок из постановления главы Старославкинской сельской администрации от 1992 года, с помощью которых шесть граждан оформили в собственность земельные участки. Прокуратура установила в ходе проверки незаконность составления подобных выписок в силу отсутствия этого документа, датированного 1992 годом [2]. Признано, что шесть физических лиц завладели земельными участками в нарушение норм действующего земельного законодательства. Благодаря слаженной и эффективной работе прокуратуры региона было пресечено нарушение земельного законодательства (таблица).

Воронежскими прокурорами в 2019 году обнаружено 2100 нарушений земельного законодательства. Прокурорский надзор способствовал подготовке базы материалов, свидетельствующих о том, что состояние законности в этой сфере неблагополучно.

Нередки случаи подготовки аукционов по продаже участков с несоблюдением правил, установленных действующим законодательством. Предусмотрены два типа аукционов такого рода:

Нередки случаи подготовки аукционов по продаже участков с несоблюдением правил, установленных действующим законодательством. Предусмотрены два типа аукционов такого рода:

• •    аукционы, результатом которых является продажа участков, владеют которыми государственные и муниципальные органы власти;

• •    аукционы, итогом которых является заключение договоров аренды на пользование земельными участками [3].

Часто земли вовлекаются в оборот незаконно, в обход оформления земельных отношений в установленном порядке. Ежегодно во всех регионах страны выявляются случаи несоблюдения сроков предоставления участков в пользование.

Существенным недостатком функционирования сферы землепользования страны является то, что отсутствуют подготовленные административные регламенты. В этих документах надлежит четко прописать правила предоставления государственных и

Таблица

Типичные нарушения, допускаемые субъектами, поднадзорными органам прокуратуры, на каждом из трех этапов реализации прав граждан на землю

Этапы	Типичные нарушения земельных прав
1. Принятие нормативноправовых актов, обуславливающих правила реализации прав граждан на землю	Нарушения обусловлены вступлением в силу актов, которые не способствуют полноте реализации земельных прав. Часть нарушений имеет место ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения практического осуществления прав граждан на землю. Нарушению прав на землю способствуют акты, которые провоцируют противоречия федеральному земельному законодательству и земельному законодательству субъектов РФ. Типичные нарушения следующие: •    уполномоченные должностные субъекты принуждают граждан предоставлять документы на получение участков земли, перечень которых отсутствует в действующем законодательстве; •    должностные лица допускают нарушающие реализацию прав граждан на землю действия, способствующие передаче участков на основании результатов проведенных аукционов; •    решения по земельным вопросам принимаются на основании актов, принятых органами, не имевшими полномочий на это
2. Покупка участков земли	Прокурорами устанавливаются нарушения следующего содержания: •    распределение участков земли гражданам в нарушение принципа равноправия; •    вскрытие фактов утаивания данных о свободных земельных участках; •    предоставление участков, заявления на получение которых рассмотрены несвоевременно уполномоченными должностными лицами; •    предоставление земельных участков гражданам возмездно в нарушение их права получить их на безвозмездной основе; •    проведение операций, связанных с регистрацией и переоформлением земельных участков с несоблюдением отведенных законом сроков; •    предоставление земельных участков отдельным категориям граждан в нарушение установленной очередности; •    предоставление земельных участков без проведения торгов в нарушение принципа равенства; •    предоставление земельных участков по результатам торгов, хотя законом установлено иное
3. Использование земельных участков	•    ненадлежащее и нецелевое использование земельных участков; •    безосновательное ограничение прав граждан на землю; •    принудительное безосновательное прекращение прав на землю; •    нарушение прав граждан на землю контролирующими органами; •    нарушение прав граждан на землю при переводе из одной категории в другую

муниципальных услуг в этой сфере. Вследствие этого прокуроры постоянно констатируют низкую эффективность оборота земельных участков во всех субъектах РФ. Такое положение дел негативным образом сказывается на правах юридических и физических субъектов, так как они должны образом не соблюдаются.

Основным средством реагирования прокуроров на утратившие силу нормативные акты, которыми утверждены административные регламенты, регулирующие права землепользователей, является протест, в котором приведены факты того, что документы составлены с нарушением норм действующего Земельного кодекса РФ. Так, в 2017 году результатом деятельности природоохранных прокуроров Республики Адыгея стало признание утратившими силу 150 таких актов, изданных органами муниципальной власти региона.

Типичными нарушениями, обнаруженными в ходе проверок по фактам деятельности департамента имущественных и земельных отношений, Фонда государственного имущества, органов местного самоуправления, в частности, являются:

• •    несоблюдение правил и условий проведения торгов;

• •    незаконное предоставление земельных участков в пользование;

• •    нерациональное распоряжение землей и использование ее не по целевому назначению;

• •    отсутствие контроля использования земель регионального фонда;

• •    недоработки в кадастровом учете земель и регистрации прав на них.

Прокурорами выявлен факт незаконного образования участка на берегу реки Воронеж и памятника природы областного значения «Участок реки Воронеж». Прокуроры выступили с требованием признать образование участка в нарушение норм действующего законодательства. Договора купли-продажи по результатам прокурорской проверки признаны ничтожными. Принято решение считать недействительными результаты межевания участков. Участок был возвращен в пользу государства. По требованиям, предъявленным к ответственным субъектам за рациональное использование, в отношении береговой полосы и русла реки должны быть проведены восстановительные мероприятия.

Прокуратура Воронежской области выявила нарушения процедуры предоставления участков в аренду без аукциона. Обнаружены также факты распоряжения землей без постановки ее на кадастровый учет. Соответствующие иски были направлены на рассмотрение арбитражного суда Воронежской области, и они были удовлетворены. Результатом рассмотрения дела стало признание договора аренды участка недействительным. Решение суда мотивировано подтверждением факта незаконного предоставления участка без аукциона и нецелевым использованием земли. Предусмотрено, что земля была сельскохозяйственного назначения, а использовалась для эксплуатации объектов недвижимости. Еще одним нарушением стало то, что допущено неправомерное нарушение площади участка более чем в 20 раз [13].

Типичным нарушением норм земельного законодательства, выявленного прокурорами Воронежской области, также стало бездействие органов власти субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ. Прокуратура Рамонского района Воронежской области выявила, что глава администрации сельского поселения выдал постановление вопреки (с превышением) установленных для него полномочий. Преступные действия должностного лица стали причиной незаконного изменения категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель иного специального назначения.

Среди иных типичных нарушений, выявленных прокурорами Воронежской области, установлены следующие.

• 1.    Прокуроры Бобровского района усмотрели нарушения в административном регламенте районной администрации по предоставлению муниципальной услуги «Включение в реестр многодетных граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков». Так, заявления граждан рассматривались с задержкой. Должностные лица требовали собрать документы для получения земли, список которых отсутствует в действующих нормативно-правовых актах.

• 2.    Прокурорами обнаружено, что в 2017-2019 годах произошло незаконное увеличение площади участков и незаконная покупка их субъектами. На основании материалов прокурорской проверки возбуждены уголовные дела.

• 3.    Пресечена незаконная передача земельных участков в пользование лицам для ведения подсобного хозяйства администрацией Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района на основании несоответствующих действительности выписок из похозяйственных книг.

Как известно, органы государственной власти уполномочены в принудительном порядке изымать земельные участки, которые отнесены к категории земель для сельскохозяйственного назначения и использовались в обход этого назначения. Иными словами, нарушением является то, что более трех лет осуществлялось нецелевое использование таких земель. Однако работа в этом направлении природоохранными прокурорами ведется недостаточно интенсивно [3].

Основные выводы

Анализ эффективности деятельности природоохранных прокуратур характеризуется опреде- ленными показателями: количество поданных исков, протестов, представлений, возбужденных уголовных дел и привлеченных лиц – нарушителей земельного законодательства.

Нарушенными признаны права лиц в результате неправомерного заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, расположенным в границах территории общего пользования (сквера) с элементами благоустройства. В этом случае прокурор Хабаровского края усмотрел несоблюдение процедур, установленных п. 22 ст. 7 Федерального закона № 119-ФЗ. Эти же нормы закона не соблюдены в результате заключения договора безвозмездного пользования земельного участка, находящегося в государственной собственности, расположенного в районе Дубовской сопки, что выяснено прокуратурой Амурской области.

Эффективность деятельности Воронежской прокуратуры в сфере защиты земельных прав граждан обусловлена следующими показателями (см. Рисунок).

Основная проблема, сдерживающая достижение высоких показателей эффективности деятельности прокуроров, устанавливающих состояние законности в сфере земельных отношений с использованием существующих методик, состоит в недостаточном проведении аналитической работы. Как видно из представленных данных, прокуроры подали 500 протестов и 40 исков в суды по фактам несоблюдения земельных прав граждан, материалы проверок стали основанием для возбуждения 26 уголовных дел. Подготовлено 183 представления по фактам выявленных нарушений земельных прав граждан с привлечением к ответственности 199 лиц [3].

Природоохранные прокуроры уполномочены устанавливать и применять административную ответственность. Прокуроры – участники производства по делам об административных правонарушениях. Результатом деятельности прокуроров в этом направлении в 2016 году стало привлечение к ответственности 5000 нарушителей земельного законодательства.

Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях имеет следующие преимущества в вопросе соблюдения земельных прав граждан:

• •    быстрое пресечение противоправной деятельности, осуществляемой землепользователями;

• •    искоренение незаконной деятельности в сфере распоряжения землей;

• •    указание уполномоченным органам на опасность бездействия в случаях нарушениях земельных прав граждан [7].

Представляется, что прокуроры применяют это правовое средство, осуществляя постоянный мониторинг за исполнением законов. В отношении административного преследования следует сказать, что оно имеет опосредствующее значение в контексте его непосредственной реализации. Главным результатом деятельности природоохранной прокуратуры является обеспечение законности в сфере земельных отношений. Под этим углом зрения должны осуществляться все необходимые мероприятия по административному преследованию нарушителей. Резюмируя, отметим, что прокурорский надзор – это фундаментальная функция, реализуемая природоохранной прокуратурой.

Заключение

Решением проблемы недостаточного проведения аналитической работы является организация базы данных, которая постоянно актуализируется. Обязанность пополнения базы должна возлагаться на работников прокуратуры, способствующих полноценному функционированию всей прокурорской системы. На каждом участке прокурорской деятельности необходимо собирать данные и вносить их в базу. Взаимодействие с судебными и другими органами власти будет способствовать наполнению базы актуальными данными [4].

Необходимо содействовать постоянному обмену информацией и опытом между органами прокуратуры РФ. Аналитическая работа должна осуществляться на основе научно обоснованных методических рекомендаций.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства в земельной сфере обусловлена рациональностью организации и проведения информационно-аналитической работы. На осно-

Рисунок. Эффективность деятельности Воронежской прокуратуры в сфере защиты земельных прав граждан в 2019 году

вании собранных материалов готовятся предложения о будущих проверочных мероприятиях. Данные становятся основанием для проведения проверок [10].

Эффективности деятельности прокуратуры в сфере соблюдения земельных прав граждан будет способствовать оценка информации из базы данных вышестоящими органами прокуратуры. Таким образом, имеется возможность сопоставлять нарушения и меры по их устранению. Вышестоящие прокуроры могут вносить замечания, если обнаружат неверное толкование норм земельного законодательства.

Следует уделять внимание планированию проверочных мероприятий в этой сфере, что позволит уменьшить количество преступлений. Меры прокурорского реагирования применимы как превентивное средство против правонарушений в сфере соблюдения земельных прав граждан [11].

Резюмируя все вышесказанное, отметим, что часто встречаются нарушения, обусловленные неправомерными действиями должностных субъектов органов муниципальной или государственной власти, обладающих побудительными мотивами для претендентов на участки, идущих на совершение пре- ступления во имя достижения своей цели вследствие получения необоснованного отказа предоставить землю в пользование, ведь она все равно пустует. Контролирующие органы проявляют бездействие и не привлекают к ответственности лиц, которые самовольно пытаются завладеть участками с тем, чтобы удовлетворить свои потребности. Нарушения обычно возникают при покупке участков, их использовании, принятии актов, в которых приводятся правила практической реализации прав на землю.

Таким образом, повышение эффективности деятельности прокуроров в сфере соблюдения земельных прав граждан обусловлено необходимостью ведения базы данных, наполненной результатами проверок на каждом участке работы при постоянном взаимодействии со всеми органами власти, решающими задачи рационального природопользования, руководствуясь актуальными методическими рекомендациями, при предоставлении возможности сопоставления нарушений и мер по их устранению.

Уменьшению количества нарушений, как представляется, будет способствовать упорядочивание информации о зонах с особыми условиями использования.·