Специфика признания финансовой несостоятельности организаций государственного сектора

DOI:

За последние годы изменение нормативной базы в совокупности с нестабильной ситуацией в российской экономике обусловило рост числа организаций, принимающих решение о том, чтобы на время покинуть рынок и перегруппироваться или же закончить свою деятельность полностью. Значительная часть организаций принимают решение о прекращении деятельности в связи с неблагоприятной финансовой ситуацией, результатом которой становятся непогашенные долговые обязательства. Единственным законным способом прекратить свою деятельность с долгами является банкротство организаций. Именно процедура банкротства выступает наиболее надежным способом избавиться от долгов и избежать проблем в будущем. Сегодня к процедуре банкротства в основном прибегают коммерческие организации, однако и организации государственного сектора имеют право заявить о своем банкротстве.

В России вопросы банкротства регламентируются соответствующим законом «О несос- тоятельности (банкротстве)» [ФЗ № 127-ФЗ, 2002]. За истекший промежуток времени закон должен быть достаточно хорошо изучен как теоретиками, так и практиками. Были разработаны подзаконные акты, определяющие порядок, процедуру применения положений Закона в конкретных ситуациях. Учитывая количество публикаций по данной теме и степень апробации процедуры банкротства, вопросы теоретического и практического характера по вопросам признания банкротства коммерческих организаций изучены уже достаточно хорошо. Тем не менее в отдельных конкретных случаях признание организации банкротом все еще составляет определенную проблему. Так, ряд вопросов возникает при фактическом признании финансовой несостоятельности (банкротства) организации, являющейся представителем государственного сектора.

Данное явление в России еще не является достаточно распространенным и, тем более, не афишируется. В то же время уже сформировалась практика признания учреждений неэффективными с принятием последующих мер вплоть до ликвидации учреждения. Согласно ст. 34 БК РФ принцип эффективности заключается в «использовании наименьшего объема средств для достижения заданного результата или достижения наилучшего результата при фиксированном объеме бюджетных средств» [БК РФ, 2021]. Фактически, понятие «неэффективности» предполагает невозможность осуществления учреждением деятельности за счет получаемых средств, что по экономической сути является тем же банкротством, но предупрежденным во времени.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью стабилизации обеспеченности населения региона социальными учреждениями. Обеспеченность населения Юга России учреждениями образования, здравоохранения, культуры, особенно в сельской местности, приобретает индикативный характер, определяющий возможность дальнейшего существования и развития населенных пунктов. Статистические данные регионального уровня позволили сделать вывод о снижении численности учреждений социальной направленности. Изучение нормативно-правовых актов федерального уровня позволило определить экономическую составляющую признания финансовой несостоятельности организаций, функционирующих в государственном секторе экономики.

Методология и методы исследования

Теоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как А. Ряховская, В. Алферов, Д. Ряховский, С. Кован и др., которыми в 2019 г. была опубликована коллективная монография, посвященная вопросам диагностирования банкротства и процедуре финансового оздоровления субъектов экономики [Банкротство и финансовое оздоровление ... , 2019].

Большой интерес представляет учебно-методическое пособие, являющееся трудом группы авторов во главе с Ф. Риполь-Сарагоси, посвященное вопросам информационно-аналитического обеспечения процесса банкротства предприятия [Риполь-Сарагоси, 2001].

В целом надо отметить, что публикаций, посвященных вопросам банкротства в России, достаточно много. Однако этого не скажешь о специфической ситуации, раскрывающей проблемы банкротства организаций, входящих в структуру государственного сектора. Спецификой в данной ситуации является то, что учредители государственных (муниципальных) учреждений – исполнительные органы федерального или местного уровня власти. Наибольший интерес у нас вызвали такие публикации, как научные статьи В. Флегонтова, Е. Чулковой «Финансовая устойчивость учреждений бюджетной сферы в новых реалиях» [Флегонтов, Чулкова, 2012]; Е. Красно-пеевой, О. Лескиной «Проблема банкротства в России: анализ текущего состояния и основных тенденций» [Краснопеева, Лескина, 2019], где авторы рассматривают понятие «банкротство», описывают подходы к его сущности, а также сами процедуры банкротства организаций, проводят анализ современного состояния и основных тенденций развития процедуры банкротства в нашей стране, выявляют актуальные проблемы и предлагают пути их решения [Краснопеева, Лескина, 2019].

Нормативной основой исследования являются ГК РФ, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» [ФЗ № 127-ФЗ, 2002], Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [ФЗ № 83-ФЗ, 2010].

В процессе исследования применялись методы структурного и сравнительного анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой и системный методы научного познания.

Виды банкротства

На основе изучения существующих в российской экономической науке подходов к понятию «банкротство» определены виды банкротства организации, как предусмотренные системой нормативного регулирования государства, так и выявленные исследователями.

Понятие банкротства делали попытки раскрыть многие авторы. В зависимости от целевой направленности научного труда автор определяет банкротство в соответствии с существенными для представляемой тематики признаками. Таким образом, при определении банкротства финансисты акцентируют внимание на показателях финансового состояния, бухгалтеры – на характеристиках бухгалтерской отчетности, юристы – на документальном подтверждении статуса банкрота. Однако неизменным и основным определением банкротства, раскрывающим его экономическое значение, является то, которое дано законом «О несостоятельности (банкротстве)». Данный закон определяет, что банкротство – это

«...неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, о выплате выходных пособий и (или) об оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей» [ФЗ № 127-ФЗ, 2002].

Законом 127-ФЗ не предусмотрена классификация банкротств. Тем не менее за последние два десятка лет сформировался понятийный ряд видов банкротств. Реальное банкротство – такая потеря платежеспособности организации, которая не предполагает возможность ее восстановления в силу потерь капитала. Организация, потерявшая платежеспособность на достаточно длительный период времени, объявляется арбитражным судом несостоятельной в соответствии с законом о банкротстве. Реальное банкротство, как правило, свидетельствует о неэффективном управлении организацией.

Преднамеренное банкротство – потеря платежеспособности в результате намеренных действий руководства организации. В целях достижения неплатежеспособности могут использоваться разные способы, сущностью которых является расхищение активов организации. Такой вид банкротства организации преследуется по закону.

Фиктивное банкротство – это, как следует из названия, потеря платежеспособности, которая в данном случае является фикцией. Руководство организации делает не соответствующее истине объявление о несостоятельности. Целью такого обмана является получение от кредиторов отсрочки и рассрочки платежей. Лица, ответственные за утаивание активов, также преследуются в уголовном порядке.

Последние два варианта банкротства некоторые авторы объединяют в так называемые «криминальные банкротства». Понятия такого рода банкротств определяются уголовным правом Российской Федерации.

Временное (техническое) банкротство – потеря платежеспособности, которая в данном случае носит временный характер. Характерной особенностью такого банкротства является высокий уровень дебиторской задолженности. Как правило, он существенно превышает размер кредиторской задолженности организации. Таким образом, активов у организации в целом достаточно, но их основная часть «заморожена» в дебиторской задолженности. Чем ниже оборачиваемость оборотных активов в организации, тем опаснее для нее может быть возникновение технического банкрот- ства. Изменение управления финансовыми потоками организации может обеспечить полное восстановление платежеспособности организации.

Как с юридической, так и экономической точки зрения временное банкротство не является банкротством как таковым. Гражданский кодекс указывает, что признание в судебном порядке экономического субъекта банкротом влечет его ликвидацию. Грамотное антикризисное управление организацией в течение определенного времени может оздоровить финансовую систему организации и, тем самым, не выйти в состояние реального банкротства. Как результат, финансовая ситуация выравнивается и до ликвидации организации дело не доходит.

Анализ экономических условий проведения процедуры банкротства коммерческих организаций и проведения процедуры объявления финансовой несостоятельности организаций государственного сектора

Наибольший интерес в данном исследовании представляет ситуация с учреждениями, входящими в государственный сектор экономики (государственные и муниципальные учреждения). Конкретный вопрос, на который мы постараемся найти ответ, состоит в том, возможно ли банкротство государственного (муниципального) учреждения, и, если возможно, то в чем будет заключаться отличие критериев признания банкротства и сама процедура признания банкротства.

Пункт 2 ст. 1 Закона 127-ФЗ определяет, что его (закона) действие распространяется на юридических лиц, которые по гражданскому законодательству могут быть признаны несостоятельными (банкротами), при этом в статье наличествует оговорка, что закон не распространяется на государственные корпорации, государственную компанию «Автодор» и отдельные фонды.

Более подробно данная ситуация оговорена в ст. 65 ГК РФ, которая указывает, что решением суда может быть признано финансово несостоятельным любое юридическое лицо. Исключение составляют перечисленные в статье отдельные виды организаций. В число таких исключений вошли казенные предприятия и учреждения. В этой же статье разъясняется, что государственная компания может быть признана банкротом при условии, что это предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым организация была создана [Тахумова, 2019].

Государственные (муниципальные) учреждения в зависимости от юридического статуса подразделяются на казенные, бюджетные и автономные. Формулировка, представленная в ст. 65 ГК РФ «за исключением казенного предприятия, учреждения, ...», является не вполне однозначной. В данном контексте могут возникать разночтения. С одной стороны, в перечне присутствуют «учреждения», следует полагать, что в отношении любого учреждения, будь оно казенным, бюджетным или автономным, не может быть инициирована процедура банкротства. С другой стороны, перед словом «учреждения» не указывается «государственные (муниципальные)», что не исключает трактовки, при которой под учреждениями в данной статье понимаются именно казенные учреждения.

В настоящее время данная статья трактуется однозначно, как невозможность признания банкротом как казенного, так бюджетного и автономного учреждений. В то же время свершившимся фактом является закрытие за последние годы ряда учреждений, осуществлявших свою деятельность в сфере образования, медицины, культуры. По причине их «неэффективности», то есть фактически в связи с невозможностью их дальнейшего существования в рамках получаемого финансирования [Дан-Шиви, 2019].

Ликвидация автономных учреждений регламентируется ст. 19 закона «Об автономных учреждениях» [ФЗ № 174-ФЗ, 2006], а ликвидация бюджетных и казенных учреждений – ст. 18-19.1 закона «О некоммерческих организациях» [ФЗ № 7-ФЗ, 1996].

Как уже отмечалось выше, различают три формы бюджетных организаций, каждая из которых имеет определенную степень финансовой свободы деятельности. Автономная – подразумевает под собой, что организация может иметь счета в коммерческих банках и в самостоятельном порядке может формировать свой бюджет на основе заказов. Бюджетная – подразумевает под собой, что деятельность по формированию заказов у организации ограничена, а счета могут быть только в Федеральном казначействе РФ. При всем этом финансироваться данные организации могут и за счет муниципального, и за счет бюджета государства.

Казенная форма – подразумевает, что финансирование организации осуществляется строго в соответствии с бюджетом. Казенное учреждение не может быть признано банкротом, поскольку оно не контролирует свою финансовую деятельность. Однако инициировать закрытие казенного учреждения можно по следующим основаниям: учреждение не может выполнить задачи, поставленные перед ней на законодательном уровне; невозможность своевременно погашать имеющиеся текущие кредиторские задолженности; выявление фактов совершения уголовных преступлений; дефолт; выявление фактов нарушений, допущенных при формировании налоговой отчетности; невозможность своевременно погашать суммы задолженности по обязательным платежам, образование просроченной задолженности; возникновение конфликтных ситуаций между владельцами объектов; вынесение соответствующего судебного постановления [Краснопеева, Лескина, 2019].

Ликвидация государственных и муниципальных учреждений осуществляется через принятие решения их учредителем, в роли которого выступает орган исполнительной власти соответствующего уровня.

В отличие от коммерческих юридических лиц, причинами ликвидации государственных учреждений могут стать: изменение социальной политики государственной или муниципальной власти; оптимизация деятельности в соответствующей социальной сфере учреждения; необходимость обеспечения выполнения новых законодательных норм; изменение приоритетных направлений развития социальной сферы; изменение объема финансового обеспечения. Можно сделать вывод, что для ликвидации учреждения достаточно снизить объем финансирования, что легко достигается на уровне административного ресурса.

Процедура ликвидации государственных и муниципальных учреждений включает ряд этапов, из которых складывается следующий алгоритм:

• –    принятие решения о ликвидации учреждения федеральным или местным органом исполнительной власти;

• –    издание локального нормативного акта о ликвидации учреждения с пояснительной запиской;

• –    направление в налоговую службу уведомления о ликвидации учреждения (в течение 3 дней после подписания акта);

• –    формирование состава ликвидационной комиссии, определение сроков и порядка ликвидации (в течение 2 недель после подписания акта);

• –    публикация в СМИ извещения об определении срока, в течение которого будет осуществляться прием требований кредиторов;

• –    в течение декады (10 дней) после окончания срока приема требований составляется промежуточный ликвидационный баланс, который предоставляется учредителю;

• –    погашение имеющейся кредиторской задолженности;

• –    формирование ликвидационного баланса в окончательном варианте (лимит времени 10 дней после осуществления расчетов);

• –    перечисление остатков денежных средств учреждения в соответствующий бюджет;

• –    подача заявления о завершении ликвидации в налоговый орган;

• –    в ЕГРЮЛ вносится отметка о ликвидации учреждения.

Специфика применения экономической категории «неэффективность» в отношении бюджетных и автономных учреждений.

Влияние юридического статуса учреждения (казенное, бюджетное, автономное) на процедуру принятия решения о его ликвидации

В начале текущего века в Российской Федерации для бюджетных и автономных учреждений было введено понятие неэффективности. В экономике, как правило, под эффективностью понимают прибыльность, рентабельность функционирования экономического объекта. В отношении государственного сектора данные критерии не работают. Для государственного (муниципального) учреждения показателем эффективности становится возможность функционирования за счет получаемых средств, здесь существенную роль играет программно-целевое финансирование или финансирование, нацеленное на результат. Другими словами, объем субсидии, получаемой бюджетным или автономным учреждением из соответствующего бюджета, зависит от размера государственного или муниципального задания и его фактического выполнения.

Вне зависимости от задания находятся средства, выделяемые на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества. Остальные расходы должны осуществляться за счет субсидии, которая, повторимся, зависит от объема выполненного задания. Если объем задания недостаточно велик, или учреждения по каким-либо причинам данный объем не выполняют, соответственно снижается и сумма субсидии. В небольших учреждениях, особенно в сельской местности, данная сумма может снизиться до полной не- возможности дальнейшего функционирования учреждения в связи с недостаточностью средств.

То есть учреждения так же, как и коммерческие организации, подвержены финансовой несостоятельности и могут быть закрыты по данному основанию. Отличие в том, что в учреждении создавшуюся неблагоприятную ситуацию называют не банкротством, а неэффективностью. При этом закрыть учреждение подчас бывает даже проще, чем коммерческую организацию, для проведения банкротства которых могут потребоваться суд, финансовое оздоровление, внешнее управление и т. п. Для закрытия учреждения, по сути, необходимо только желание учредителя, то есть соответствующего государственного или муниципального органа.

Актуальные проблемы проведения процедур по закрытию неэффективных государственных (муниципальных) учреждений и пути их решения

За период с 2013 по 2019 г. только в Волгоградской области численность учреждений, оказывающих медицинские и образовательные услуги, снизилась. По данным государственной статистики динамика численности медицинских учреждений Волгоградской области имеет следующий вид (см. табл. 1).

Статистика свидетельствует о том, что за период с 2013 по 2019 г. численность учреждений, оказывающих населению медицинские услуги в Волгоградской области, снизилась на 148 единиц. Это составляет к численности учреждений на 2013 г. 11,45 %. Снижение численности учреждений, оказывающих услуги населению, более чем на 10 % за столь непродолжительный период можно признать существенным и требующим более подробного анализа.

Схожим образом выглядит картина динамики численности образовательных учреждений (см. табл. 2).

Потери численности дошкольных учреждений всего за семь лет 148 единиц. Это к численности организаций дошкольного образования 2013 г. составляет 16,61 %. Потери общеобразовательных учреждений тоже весьма существенны – 173 единицы. К численности общеобразовательных организаций 2013 г. составляет 17,69 %.

На фоне образования и медицины положение учреждений культуры выглядит достаточно стабильно (см. табл. 3).

Таблица 1

Численность медицинских организаций Волгоградской области

Медицинские организации (по видам)	Годы
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Больничные организации, единиц	130	108	98	98	90	90	89
Амбулаторно-поликлинические организации, единиц	449	449	416	416	411	411	386
Фельдшерско-акушерские пункты, единиц	713	712	699	699	694	673	669
Всего	1 292	1 269	1 213	1 213	1 195	1 174	1 144

Примечание. Составлено по: [Информация государственной статистики, 2021; Волгоградская область ... , 2020].

Таблица 2

Образовательные учреждения (по видам)	Годы
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Дошкольные образовательные организации, единиц	891	886	882	838	802	734	743
Общеобразовательные организации, единиц	978	933	872	841	805	–	–

Примечание. Составлено по: [Информация государственной статистики, 2021; Волгоградская область ... , 2020].

Численность образовательных организаций Волгоградской области

Таблица 3

Численность организаций культуры Волгоградской области

Организации по видам	Годы
	2014	2015	2016	2017	2018
Музеи	41	41	41	41	41
Театры	11	11	11	11	11
Учреждения культурно-досугового типа	374	395	876	876	727
Библиотеки	409	369	349	313	310

Примечание. Составлено по: [Волгоградская область ... , 2020].

Среди организаций, осуществляющих социально-культурную деятельность, заметно резкое увеличение числа учреждений культурно-досугового типа. В то же время снижается численность библиотек. Причиной снижения численности социально значимых организаций является государственная политика оптимизации социальной сферы.

Если говорить о финансовой составляющей реализации государственной политики на оптимизацию, то здесь существенную роль сыграло введение системы подушевого финансирования [Лопаткина, 2014]. Низкий уровень финансирования на расчетную единицу приводит к неэффективности функционирования небольших учреждений. Так, для образовательных учреждений фатальным может стать снижение численности обучающихся, для медицинских – численности пациентов. Решение проблемы федеральные власти видят в укрупнении учреждений.

Проблема Волгоградской области состоит в достаточно большой и малозаселенной территории. В случаях укрупнения (объединения) учреждений могут возникнуть ситуации, когда учреждение будет удалено от пользователя на значительное расстояние. Речь идет о десятках километров. В условиях низкого качества дорог между сельскими населенными пунктами и отсутствия регулярного транспортного сообщения такое решение проблемы представляется неприемлемым. Необходимо учитывать тот фактор, что в сложившихся условиях сохранение «неэффективной» поликлиники, школы или детского сада может оказать положительное воздействие на возможность существования всего населенного пункта [Zeng et al., 2020]. Сложившаяся ситуация требует принятия мер, позволяющих сохранить имеющуюся социальную инфраструктуру, чем обеспечить приостановление оттока молодых людей из сельской местности.

В Волгоградской области уже есть прецеденты образования школ в виде казенных учреждений с целью их сохранения. Так, целый ряд среднеобразовательных школ в форме казенного учреждения созданы в Новоаннинском, Фро-ловском, Котельниковском, Урюпинском, Николаевском районах и даже в г. Волжском.

Выводы

Банкротство организаций в настоящее время является самым цивилизованным способом для решения вопроса о ликвидации долгов как для коммерческих организаций, так и для организаций государственного сектора. Такая мера предусмотрена как крайняя и применяется в случае, когда должник оказывается неспособным отвечать по своим обязательствам. Законодательное решение вопросов банкротства является необходимым для развития экономики в целом, в частности, для решения хозяйственных споров. Система нормативного регулирования призвана способствовать соблюдению правил делового оборота, а также обеспечению переустройства и реорганизации неэффективных организаций, либо их ликвидации. При этом необходимо отметить, что решая вопрос о ликвидации учреждений государственного сектора, необходимо учитывать цели, ради которых учреждение было создано, сопоставлять расходы на содержание учреждения с издержками, которые будут получены ввиду отсутствия данного учреждения и основываться на том факте, что социальная и культурная сфера деятельности общества априори являются затратными. Таким образом, законодательство о банкротстве, адекватное существующим условиям функционирования организаций, является важной составляющей нормативного регулирования рыночной экономики.