Специфика управления проектами хозяйственной деятельности учреждений ФСИН России

Современная система государственного управления характеризуется поиском новых инструментов повышения эффективности использования бюджетных средств и имущественных комплексов, находящихся в государственном ведении [1]. В этом контексте особый интерес представляет проектный подход, который активно внедряется в деятельность органов государственной власти и подведомственных учреждений [2]. Учреждения Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) России обладают значительным производственным потенциалом, однако его использование зачастую сопряжено с рядом объективных сложностей, обусловленных как спецификой контингента, так и жесткой регламентацией всех сторон деятельности этой службы.

В этих условиях возникает необходимость пересмотра сложившихся методов управления хозяйственной деятельностью и поиска эффективных механизмов, позволяющих гибко реагировать на изменяющиеся условия рынка и государственные задачи [3]. Целью настоящей работы является выявление специфики применения проектного управления в хозяйственной деятельности учреждений ФСИН России и обоснование возможностей его использования для повышения результативности её производственного сектора.

Управление проектами и его отличия от иных подходов менеджмента

Управление проектами (project management) представляет собой дисциплину, сформировавшуюся во второй половине XX века и получившую статус самостоятельной области знаний. Согласно стандарту PMBOK (Project Management Body of Knowledge), управление проектами – это применение знаний, навыков, инструментов и методов к работам проекта для удовлетворения требований, предъявляемых к проекту. Ключевым признаком проекта является его уникальность и временная ограниченность, то есть любой проект имеет четко определенные начало и окончание, а также направлен на создание уникального продукта, услуги или результата.

Для понимания сущности проектного менеджмента необходимо провести его сравнение с другими управленческими подходами, прежде всего с процессным (функциональным) менеджментом. Процессный подход, получивший широкое распространение в рамках концепций всеобщего управления качеством (TQM) и стандартов ISO серии 9000, рассматривает деятельность организации как совокупность непрерывных, повторяющихся процессов, направленных на достижение операционных целей. Основными характеристиками процессного управления являются: повторяемость, стандартизация, ориентация на стабильность и минимизацию вариативности, непрерывность во времени.

Управление процессами нацелено на поддержание заданного уровня эффективности в долгосрочной перспективе. Контроль в процессном подходе осуществляется путем мониторинга показателей и корректирующих действий в рамках установленных регламентов [4]. В отличие от процессного, проектный подход ориентирован на однократное выполнение уникальной задачи в условиях неопределенности. Управление проектом предполагает создание временной организационной структуры, назначение проектной команды и руководителя проекта, наделенного необходимыми полномочиями, разработку календарного плана и бюджета, а также управление рисками и изменениями.

Если процессное управление отвечает на вопрос «как делать некоторую работу регулярно», то проектное – на вопрос «как решить уникальную задачу в срок, в рамках бюджета и с заданным качеством». Принципиальным отличием является также способ мотивации и оценки эффективности: в процессном управлении оценивается стабильность выполнения операций, в проектном – достижение конкретных результатов в установленные сроки с учетом имеющихся бюджетных ограничений. С учетом вышесказанного, для государственных учреждений, включая учреждения ФСИН России, критически важным является умение разграничивать то, что относится к операционной деятельности, и то, что имеет проектную природу.

Разделение хозяйственной деятельности на проектную и процессную (текущую, регулярную) составляющие представляет собой методологическую задачу, решение которой требует применения четких критериев. Предлагается использовать три основных критерия:

• 1.    Уникальность результата. Если деятельность направлена на создание продукта или услуги, которые ранее организацией не производились, либо выполняются в новых условиях, с использованием новых технологий, такая деятельность имеет проектную природу. Напротив, если результатом является стандартный продукт, производимый по утвержденной технологии в течение длительного времени, это – процесс.

• 2.    Временная ограниченность. Деятельность, имеющая заранее установленную дату завершения и не предполагающая бесконечного (точнее – в течение неопределенного, сколь угодно продолжительного, времени) продолжения, относится к проектной. Текущая деятельность осуществляется непрерывно, без определенного срока завершения, до тех пор, пока существует сама организация или потребность в продукте.

• 3.    Ориентированность на результат. В проекте заранее определены четкие критерии, по которым будет оцениваться успешность его завершения. В процессе критерии могут быть более размытыми и оцениваться через систему ключевых показателей эффективности (KPI), которые носят относительный характер (например, процент выполнения плана).

Методика применения проектного подхода в учреждениях ФСИН России

На основе рассмотренных выше критериев предлагается следующая методика пошагового разделения деятельности учреждения ФСИН России:

• 1.    Инвентаризация хозяйственных операций. На этом шаге составляется полный перечень работ, выполняемых в рамках производственного сектора учреждения (центры трудовой адаптации осужденных, подсобные хозяйства, коммунальные службы и т.д.).

• 2.    Классификация работ по критерию повторяемости. На этом шаге все работы делятся на две группы: выполняемые по утвержденным регламентам (технологическим картам, должностным инструкциям и т.п.) и работы, выполняемые «впервые» или по индивидуальному заказу, требующему разработки новой технологии и схемы их выполнения.

• 3.    Анализ временного горизонта выполнения работ. На этом шаге определяется, является ли деятельность разовой (например, запуск новой линии по производству мебели, строительство капитального объекта, закупка и внедрение нового оборудования) или постоянной (ежемесячный выпуск типовой продукции, обеспечение коммунальными услугами, текущий ремонт зданий и сооружений и др.).

• 4.    Оценка необходимости проектного управления. На этом шаге для операций, отнесенных к проектной деятельности, формируется паспорт проекта с указанием цели, сроков, бюджета, ответственных лиц и критериев достижения результата. Для процессной деятельности разрабатываются или актуализируются регламенты и нормативы.

Важно отметить, что в рамках одного учреждения проектная и процессная деятельность могут сосуществовать и даже пересекаться. Например, процессы производства и переработки сельхозпродукции по стандартной технологии относятся к текущей деятельности, а разработка и запуск в производство нового продукта переработки с использованием новых материалов и нового оборудования – это проект. По завершении проекта разработанная технология передается в «процессное» производство.

Хозяйственная деятельность учреждений ФСИН России является сложной и многоаспектной, в ней можно выделить производственную, сельскохозяйственную, коммунальнобытовую и обеспечивающую функции. Масштабы этой деятельности подтверждаются официальными статистическими данными. В соответствии с «Краткой характеристикой уголовно-исполнительной системы», опубликованной на сайте ФСИН России, в учреждениях функционирует более 500 центров трудовой адаптации осужденных и лечебно-производственных мастерских, «хозяйственная деятельность учреждений включает производство товаров, выполнение работ и оказание услуг, приносящих доход» (цит. по: .

При этом, к труду привлекается значительная часть осужденных, что позволяет обеспечивать их занятость и частично компенсировать затраты на содержание. Специфика хозяйственной деятельности учреждений ФСИН России определяется следующими ключевыми факторами:

• 1.    Режимные ограничения и изоляция работников. Вся хозяйственная деятельность осуществляется в условиях изолированных исправительных учреждений, что накладывает серьезные ограничения на логистику, привлечение внешних специалистов, использование современных технологий, требующих выездного обслуживания, взаимодействие с поставщиками и заказчиками и др. Осужденные, участвующие в производственной деятельности, имеют ограниченную правоспособность и специфическую мотивацию к труду.

• 2.    Государственное финансирование и целевое использование производимых товаров и услуг. Учреждения ФСИН России являются казенными учреждениями, и их хозяйственная деятельность осуществляется в рамках государственного задания, а также за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности. Значительная часть производственного потенциала используется для обеспечения собственных нужд системы (изготовление мебели, спецодежды, продуктов питания и др.), что носит характер внутрисистемного заказа (в теоретическом смысли – натурального хозяйства). Бюджетное финансирование строго регламентируется по статьям расходов, что снижает гибкость управления.

• 3.    Производственная адаптация и трудовое воспитание осужденных как приоритетные цели. В отличие от коммерческих организаций, где главной целью является получение прибыли, для учреждений ФСИН России производственная деятельность выполняет социально значимую функцию – трудовую адаптацию осужденных, их профессиональное обучение и исправление. Поэтому экономическая эффективность часто приносится в жертву социальной. Это создает уникальную ситуацию, когда рентабельность производства не является главным критерием, а на первый план выходят показатели трудоустройства осужденных и их профессиональной подготовки. В официальных материалах ФСИН России подчеркивается, что «основной задачей привлечения осужденных к труду является их исправление и приобретение профессиональных навыков» цит. по: https://fsin.gov.ru/activity/work/) .

• 4.    Ограниченность применения рыночных механизмов. Учреждения ФСИН России, как правило, не имеют возможности свободно конкурировать на открытых рынках в силу высоких издержек, связанных с содержанием охраны, изоляцией и низкой производительностью труда осужденных. Основными заказчиками выступают государственные и муниципальные учреждения либо внутрисистемные заказчики. Это порождает феномен «закрытой ведомственной экономики» с нерыночными механизмами ценообразования.

• 5.    Высокая степень централизации управления. Большинство решений по развитию производства, капитальным вложениям, крупным закупкам принимаются на уровне центрального аппарата ФСИН России или территориальных органов, что значительно замедляет принятие решений на местах и снижает возможности проявления инициативы руководителей учреждений. Такая централизация является вынужденной мерой, но существенно затрудняет применение гибких подходов, включая методы проектного менеджмента.

Возможности использования проектного подхода в управлении хозяйственной деятельностью ФСИН России

Несмотря на перечисленные ограничения, проектный подход обладает значительным потенциалом для повышения эффективности управления хозяйственной деятельностью учреждений ФСИН. Как следует из официальных данных, объем производства в учреждениях УИС составляет миллиарды рублей ежегодно, а номенклатура выпускаемой продукции насчитывает сотни наименований (см.: . Это свидетельствует о том, что хозяйственная деятельность имеет значительный экономический потенциал, однако ее развитие сдерживается устаревшими методами управления. Области применения проектного менеджмента, по нашему мнению, могут быть систематизированы по нескольким направлениям.

Первое направление: техническое перевооружение и модернизация производства. Физический и моральный износ оборудования является одной из острых проблем. Внедрение нового оборудования, перестройка производственных цехов, автоматизация процессов – это классические проекты, требующие проектного управления. Использование инструментов проектного менеджмента (сетевое планирование, управление бюджетом, управление рисками, управление качеством и др.) позволило бы сократить сроки модернизации, снизить риски срыва сроков ввода объектов в эксплуатацию и повысить эффективность использования выделяемых средств.

Второе направление: запуск новых производств и вывод на рынок новых видов продукции. В условиях импортозамещения и стремления к технологическому суверенитету учреждения ФСИН России могут использовать новые возможности получения государственных заказов на производство новых видов продукции: от одежды и обуви до строительных материалов и продуктов питания. Запуск нового продукта требует не только закупки оборудования, но и разработки технологии, обучения персонала, маркетинга, сертификации. Это – комплексная задача, которую эффективно решать именно в рамках проектного подхода.

Третье направление: развитие сельскохозяйственного производства в рамках подсобных хозяйств. Многие учреждения ФСИН России имеют подсобные хозяйства, которые обеспечивают осужденных и сотрудников продуктами питания. Освоение новых земельных участков, переход на новые культуры, внедрение современных агротехнологий, строительство животноводческих и перерабатывающих комплексов – все это проекты с четкими сроками, бюджетом и результатами. Применение проектного подхода позволило бы повысить эффективность сельскохозяйственной деятельности в рамках ФСИН России.

Четвертое направление: реализация энергосберегающих мероприятий. В рамках государственной политики энергосбережения учреждения ФСИН России, как и иные государственные организации, обязаны реализовывать программы повышения энергоэффективности. Установка приборов учета, замена оконных блоков, модернизация тепловых пунктов, внедрение автоматизированных систем управления освещением и отоплением и т.д. – это проекты, каждый из которых имеет свои сроки окупаемости и источники финансирования.

Для успешного внедрения проектного управления в учреждениях ФСИН России, по мнению автора, необходимо решить ряд организационных проблем. Во-первых, требуется создание методической базы (ведомственных стандартов управления проектами, адаптированных к специфике учреждений уголовно-исполнительной системы). Во-вторых, необходима подготовка и обучение руководителей учреждений основам проектного менеджмента. В-третьих, важно обеспечить интеграцию проектного управления в общую систему планирования, включая бюджетирование.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что хозяйственная деятельность учреждений ФСИН России представляет собой сложный синтез регулярных производственных процессов и уникальных, разовых задач, требующих применения специальных подходов к управлению. Официальные статистические данные, характеризующие деятельность ФСИН России, свидетельствуют о значительных масштабах производственного сектора и его важной роли в системе исполнения наказаний. В этих условиях переход к проектному управлению хозяйственной деятельностью становится не просто управленческой инновацией, а объективной необходимостью, продиктованной как экономическими, так и социальными задачами, стоящими перед уголовно-исполнительной системой.

Однако простое копирование коммерческих стандартов управления проектами в условиях пенитенциарной системы невозможно. Требуется разработка адаптированной методологии, которая учитывала бы режимные ограничения, специфическую мотивацию участников проектов (осужденных), особенности бюджетного финансирования и централизованного управления. Предложенная в статье методика разделения деятельности на проектную и процессную составляющую позволяет систематизировать работу учреждений ФСИН России и выявить те сферы, где применение проектного управления наиболее целесообразно.