Специфика установления ограничений и запретов в отношении использования земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, располагаемых в границах зон с особыми условиями использования территорий

П равовой режим земельных участков, находящихся в пределах зон с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ), предусматривает приоритет установленного режима землепользования над ранее установленным видом разрешенного использования земельного участка. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил соответствие данной правовой конструкции Конституции Российской Федерации¹, закрепив доминирующий характер ограничений, вводимых в границах таких зон², указав на то, что в силу ч. 7 и 8 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации³ (далее – ГрК РФ) правила землепользования и застройки территории не применяются в части, противоречащей ограничениям, установленным в границах ЗОУИТ, в отношении использования земельных участков и (или) объектов.

В соответствии с п. 1 ст. 107 Земельного кодекса Российской Федерации4 (далее – ЗК РФ) со дня установ- ления или изменения ЗОУИТ на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускается строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении ЗОУИТ, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям (за исключением предусмотренных п. 2 и 4 ст. 107 ЗК РФ и Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»5). Реконструкция указанных зданий, сооружений может осуществляться только путем их приведения в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах ЗОУИТ.

Указанные ограничения касаются земельного участка с любым видом разрешенного использования, в том числе и для индивидуального жилищного строительства (далее – ИЖС). Однако, как представляется, в части возможности установления ограничений для земель ИЖС законодатель не совсем учел специфику использования земельных участков, на которых собственники планируют (или уже осуществляют) строительство постоянного или временного жилья, соответствующих хозяйственных построек для ведения личного подсобного хозяйства, что предполагает выделение границ личного земельного пространства. Данное вполне закономерное требование любого землевладельца не предполагает сосуществования жилых строений и объектов промышленного назначения.

В связи с этим требуется выяснить особенности установления ограничений, которые накладываются в случае, если ЗОУИТ занимает территорию (всю или только часть) земельного участка, принадлежащего гражданину на праве собственности для осуществления индивидуального жилого строительства, что является целью настоящего исследования.

Для достижения цели требуется проведение краткого критического анализа ограничений, указанных в ст. 107 ЗК РФ, относительно земельных участков ИЖС, и определение последствий их установления для собственников земельных участков ИЖС.

Обзор литературы

Теме ЗОУИТ и ограничениям, которые накладываются на режим использования земельных участков в связи с установлением такой зоны, посвящены многочисленные исследования. Например, О.А. Васючко-ва и А.М. Каряка [1] вполне справедливо определяют, что устанавливаемые ограничения приводят к негативным последствиям для собственников земельных участков в границах ЗОУИТ, поскольку не учитываются такие ценности, как свобода предпринимательской деятельности и принцип неприкосновенности собственности как особые экономические, социальные и правовые ценности в их широком понимании.

О.А. Золотова [2] также затрагивает в своем исследовании права предпринимателей, причем не только собственников земельных участков, но и владельцев объектов, в связи с необходимостью функционирования которых устанавливается режим ЗО-УИТ. Как представляется, указанным автором сделаны довольно ценные замечания, поскольку о правах владельцев объектов практически не упоминается в литературе с точки зрения необходимости защиты их прав, так как в случае установления ЗОУИТ именно собственник земельного участка оказывается в наиболее уязвимом положении. Тем не менее, при необходимости обеспечения функциональности объекта владельцу нередко приходится обращаться в суд, а до этого – получить разрешение на установление санитарно-защитной зоны, порядок разработки, размеры и режим которой регулируются множеством нормативно-правовых актов: ГрК РФ, Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»6 и др.

Г.Н. Колесников [4] в своей статье приходит к выводу, что ЗОУИТ не рассматриваются как объекты земельных правоотношений и не могут быть объектами гражданских прав. Можно частично согласиться с данным утверждением, дополнив его тем, что, действительно, земельные участки или их часть, занятая под ЗОУИТ, не могут быть предметом гражданской сделки, но при этом следует учитывать положения п. 5 ст. 27 ЗК РФ, согласно которым такие участки не ограничены в обороте. Следовательно, участки, занятые под указанные зоны, являются объектами гражданских прав с некоторыми установленными ограничениями пользования и распоряжения, сохранением полного объема владения данным участком.

К.А.ТитоваиО.А.Баевский[7]провелимасштаб-ное исследование на предмет правоприменительной практики института особых условий на примере локальной территории – района Лефортово Юго-Восточного административного округа Москвы. Выявив ряд проблем, авторы отмечают, что зоны с особыми условиями использования территорий – радикальный правовой инструмент, однако отсутствие критериев отнесения территорий к таким зонам приводит к постоянному бесконтрольному пополнению их числа и, следовательно, вводимых ограничений, что негативно сказывается на институциональной базе, которая постепенно переходит на «ручное управление» в каждом конкретном случае. Соглашаясь с приведенным мнением, следует уточнить, что пополнение числа ЗОУИТ в переходном периоде является бесконтрольным в связи со способами получения разрешений на установление ЗОУИТ до принятия поправок в ЗК РФ: решение суда, согласование уполномоченным органом исполнительной власти границ ЗОУИТ либо без такого согласования, если установление границ ЗОУИТ было предусмотрено действовавшим на тот момент нормативно-правовым актом.

К.Х. Ибрагимов [3] в своем исследовании относительно ограничений, связанных с использованием земельных участков, отмечает, что законодательство (в данном случае имеется в виду ст. 56 ЗК РФ) закрепляет пределы осуществления землепользователями своих субъективных прав на земельные участки, ограничивающие возможность нанесения ими ущерба землям и окружающей среде в целом, другим землепользователям. Безусловно, указанная цель установления ЗОУИТ является основной, однако не всегда установление ЗОУИТ на конкретном земельном участке целесообразно. Могут существовать альтернативные решения локализации размещения объекта, которые не рассматриваются владельцем объекта либо представляются ему слишком затратными и экономически невыгодными. В данном случае имеет место недобросовестность владельца объекта, поскольку он готов ограничивать права гражданина, собственника участка, в целях получения собственной выгоды.

Среди диссертационных исследований, посвященных различным аспектам ЗОУИТ, следует выделить работу А.П. Ревякина [6]. Автор рассмотрел проблему соблюдения прав собственников земельных участков, располагающихся в границах ЗОУИТ, и пред- ложил критерий классификации ограничений прав на земельные участки в зависимости от круга лиц, на которых распространяются ограничения: общие, которые действуют на неопределенный круг лиц, и индивидуальные в отношении конкретных правообладателей земельных участков. Между тем автор не раскрывает подробно критерии, которыми стоит руководствоваться при отнесении ограничений к определенному виду. Поскольку автор рассматривал ограничения прав на земельные участки в общем смысле, подразумевая любые указанные в ЗК РФ основания для установления ограничений и оборотоспособности земельных участков, представляется, что для ограничений, вызванных ЗОУИТ, предусмотрен индивидуальный порядок, что, в целом, согласуется с порядком установления зоны в соответствии с ЗК РФ.

Таким образом, анализ ряда научных исследований показал, что преимущественно рассматриваются вопросы ограничения прав собственников земельных участков без выделения категории собственников земельных участков, предназначенных для ИЖС.

ЗОУИТ в соответствии с российским законодательством предполагают установление особого режима использования земельных участков на опреде-леннойтерритории,атакже особого режима осуществления их деятельности. Основываясь на толковании законодательства, можно утверждать, что особый режим вводится преимущественно для удовлетворения публичных нужд и достижения цели, которая должна обладать социальной полезностью. Проявляется особый правовой режим ЗОУИТ в наличии ограничений и запретов, которые при ином режиме использования земель отсутствуют [5].

Действующее законодательство РФ предусматривает возможность установления 25 видов ЗОУИТ (ст. 106 ЗК РФ). В зависимости от этого ограничения варьируются от незначительных до полной невозможности использования, а также возникновения обязанности по сносу существующих строений.

Однако, на наш взгляд, п. 2 ст. 107 ЗК РФ с допустимыми видами использования земельного участка теряет смысл именно для участков, предназначенных для ИЖС. Так, если речь идет об объектах предпринимательской деятельности, то строительство или реконструкция, например, склада в зоне минимальных расстояний, которые до сих пор не определены в ст. 106 ЗК РФ, при условии наличия соглашения с владельцем промышленного (или стратегического) объекта не представляет сложности в отличие от возведения жилого дома.

При наличии жилого строения в ЗОУИТ владелец объекта, как правило, настаивает на сносе строения, требуя признать его самовольной постройкой7. В таком случае предполагается, что снос будет осуществлять собственник участка. Он может лишиться жилого дома, что недопустимо8 на основании ст. 25 Конституции Российской Федерации, ст. 1 и 3 Жилищного кодекса Российской Федерации9. Из этого следует, что установление ЗОУИТ в границах земельных участков, предназначенных для ИЖС, должно рассматриваться как исключительная мера, допустимая только в случаях отсутствия альтернативных решений.

В рамках соблюдения прав граждан и учета интересов собственников земельных участков, в связи с установлением ЗОУИТ примечательно указание законодателя на то, что при установлении ограничений в связи с формированием ЗОУИТ земельные участки не изымаются в том смысле, который придается изъятию гл. VII.1.ЗК РФ («Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд»).В таком случае возможен выкуп земельного участка, о котором говорится в п. 7 ст. 107 ЗК РФ, являющийся, в рамках ЗОУИТ, крайней мерой, если использование участка по его изначальному назначению (ИЖС) невозможно. При этом подробный порядок выкупа и определения размера возмещения при выкупе в ст. 57.1 ЗК РФ не указывается: производится отсылка к ст. 56.8 ЗК РФ, в которой определен порядок расчета возмещения при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд.

Проблема обнаруживается и в п. 7 ст. 106 ЗК РФ, где в перечне обязательных элементов решения об установлении зоны с особыми условиями использования территории значится только срок наступления обязанности по возмещению убытков в соответствии со ст. 57.1 ЗК РФ. Следуя отсылке на ст. 56.8 ЗК РФ, видим, что в п. 10 ст. 56.8 как основание определения размера возмещения указывается отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка, предоставляемого в собственность взамен изымаемого, или рыночной стоимости права, на котором предоставляется земельный участок взамен изымаемого. При этом для соглашения о выкупе земельного участка или возмещения убытков такой документ необязателен, и он не упоминается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27.01.2022 № 5910

ведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.06.2021) // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 9. 2021

(далее – Положение). В частности, п. 26 и 40 указанного Положения предусматривают наличие в соглашении состава и размера причиненных убытков, однако представлять расчет, исходя из интерпретации Положения, необязательно. Очевидно, законодатель предоставил сторонам соглашения возможность договориться на условиях доверия.

Рассматривая ограничения в границах ЗОУИТ более широко, можно говорить и о нарушении ряда конституционных прав граждан.

Во-первых, на свободу передвижения. Выбор места пребывания и жительства может быть ограничен только по основаниям, изложенным в ст. 8 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 №5242-111, в числе которых установление режима ЗОУИТ не значится.

Во-вторых, на доступ к информации. Законодательство допускает внесение сведений о ЗОУИТ в Единый государственный реестр недвижимости до 2028 года. Физическому лицу, являющемуся собственником земельного участка, практически невозможно заранее найти информацию о возможных ограниче-ниях.Указанное право может быть ограничено только на основании ст. 9 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ12, где основание в виде установления ЗОУ-ИТ также не указывается.

Интерес представляет принудительный «подтекст» в установлении ЗОУИТ, что недопустимо. Элементы принуждения видятся в следующем:

• 1)    Предустановленные (существующие, но не внесенные в реестры или базы, разрешение на установление ЗОУИТ может быть только на бумаге) зоны территорий особого использования при выданных разрешениях на ИЖС в этих зонах местными органами власти. Собственник, права которого не защищены действующим законодательством, не получает статуса добросовестного приобретателя (в отличие от позиции, указанной, например, в постановлении ЕСПЧ от 17.03.2020 по делу «Жидов и другие против Рос-

• сийской Федерации»)13, даже если не знал о границах ЗОУИТ, и вынужден принять те ограничения, которые устанавливаются в связи с существованием ЗОУИТ.

• 2)    Отсутствует стадия переговоров владельца объекта и собственника земельного участка. Решение о возмещении, выкупе или использовании участка под ограничениями принимается уже после получения разрешения на установление ЗОУИТ. У собственника земли в таком случае нет возможности отказаться от зонирования своей территории и строительства промышленных или иных объектов. Кроме того, п. 13 ст. 57.1 ЗК РФ устанавливает срок для предъявления требований о возмещении убытков – пять лет со дня установления ЗОУИТ либо со дня, когда лица узнали или должны были узнать об установлении или изменении границ ЗОУИТ.

В связи с указанными ограничениями на восстановление прав собственника земельного участка практика изъятия земель для государственных или муниципальных нужд представляется более целесообразной для применения.

Заключение

В ходе проведенного анализа было выделено несколько особенностей установления ограничений и запретов в отношении использования земельных участков, предназначенных для ИЖС, располагаемых в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Первая особенность заключается в том, что для индивидуальных жилых строений, с целью возведения которых приобретался земельный участок, важно наличие отдельного, обособленного границами участка для использования его по назначению в том размере, в котором он изначально был передан в собственность. Поэтому ограничение в виде приведения зданий и сооружений в соответствие с ограничениями, установленными ЗОУИТ, является нецелесообразным в ряде случаев, поскольку объекты ИЖС могут утратить те характеристики, которые являются для собственника важными и определяющими.

Вторая особенность заключается в использовании объектов ИЖС и земельного участка для целей, не связанных со строительством и реконструкцией, а также строительство и реконструкция в соответствии с ранее выданным разрешением. Представляется, что допустимые виды использования, поименованные в п. 2 ст. 107 ЗК РФ, теряют смысл для ИЖС, поскольку:

• •    ИЖС предполагает существование отдельного личного пространства, территории, а не сосуществование с промышленным или стратегическим объектом;

• •    строительство и реконструкция в рамках установления ЗОУИТ могут оказаться невозможными по причине возведения промышленного или стратегического объекта;

• •    судебная практика свидетельствует, что владельцы объектов, как правило, настаивают на признании строений на земельном участке самовольной постройкой, что может привести к расходам собственника по сносу в случае, если суд придет к выводу, что собственник знал или мог знать о наличии ЗОУИТ. При этом тот факт, что разрешение на строительство выдается органом власти, во внимание не принимается.

Третья особенность установления ограничений заключается в том, что при возникновении убытков или невозможности использования участка ввиду появления ограничений может быть произведено возмещение убытков, а также возмещение утраченного права (в случае, если земельный участок находился не в собственности) или выкуп. Обращают на себя внимание два момента: отсылка в ЗК РФ к порядку расчета возмещения при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд и отсутствие необходимости предоставлять отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка. Последнее может повлечь произвольный расчет и указание сумм, не соответствующих рыночной стоимости объектов.

Четвертая особенность состоит в том, что установление ограничений влечет за собой нарушение конституционных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и на доступ к информации.

Пятая особенность представляет собой существование принудительного «подтекста» в установления ЗОУИТ на земельных участках, предназначенных для ИЖС, что выражается в следующем: существующие, но не внесенные в реестры или базы разрешения на установление ЗОУИТ на бумажном носителе, существование зоны территорий особого использования при выданных разрешениях на ИЖС в этих же зонах местными органами власти, а также отсутствие стадии переговоров с собственником о возможности использования его участка в части или полностью (выкуп).

Указанные особенности характеризуют проблемы установления ограничений, решение которых видится в применении к земельным участкам, требуемым для размещения объектов или установления охранных зон, практики изъятия земель для государственных или муниципальных нужд.

Предлагается в постановления Правительства Российской Федерации (действующие и разрабатываемые), которые посвящены различным видам ЗО-УИТ (кроме природных объектов), внести дополнения, предусматривающие установление границ зон с особыми условиями использования только в случае, если на этой территории не располагаются земельные участки для ИЖС (кроме отсутствия других ограничений). В противном случае проект строительства объекта должен предусматривать как возможность изъятия (выкупа) земельного участка (если есть предпосылки для этого, например, участок бесхозный), так и альтернативные земельные участки, на которых возможно размещение объекта.