Список всемирного наследия как природоохранный инструмент

DOI:

Вторая половина двадцатого века ознаменовалась кардинальными изменениями в международной нормативной системе, одним из которых стало формирование источников международного права окружающей среды 2. Особое место среди них занимает Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.3 (далее – Конвенция). В ней впервые была предпринята попытка объединить режимы охраны уникаль- ных творений человека и природы, которые составили соответствующие подсистемы охраны всемирного наследия. На момент проведения настоящего исследования в Конвенции участвует 196 государств 4, в связи с чем она является одним из наиболее представительных международных договоров универсального характера.

Функциональное деление системы охраны всемирного наследия представлено тремя частями. Нормативную часть составляют источники международной нормативной сис- темы различной юридической природы, а ее ядро – Конвенция и Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Руководство) 5. Институционная часть объединяет различные органы, наделенные компетенцией по охране всемирного наследия, прежде всего – Межправительственный комитет по охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Комитет) и его консультативный орган в отношении природного наследия – Международный союз охраны природы (далее – МСОП). Третья, инструментальная часть образована специальными механизмами охраны всемирного наследия, к их числу в первую очередь относится Список всемирного наследия 6 (далее также – Список). Анализ отечественной юридической литературы не позволил обнаружить работы, в которых он выступал бы самостоятельным предметом исследования. Настоящая статья посвящена восполнению дефицита внимания юридической науки к Списку как международно-правовому природоохранному инструменту.

За годы, прошедшие с момента принятия Конвенции, Список фактически стал отождествляться с самой системой охраны всемирного наследия, а вопросы включения и исключения из него объектов культурного и природного наследия воспринимаются как основные события сессий Комитета 7. Такое значение Списка обусловливает необходимость анализа истинной юридической природы этого явления с позиций текста Конвенции 8, сложившейся международно-правовой практики ее применения и возможных направлений совершенствования системы охраны всемирного наследия.

Список всемирного наследия: нормативный аспект

Анализ материалов, отражающих историю разработки Конвенции, показывает, что подход к составлению перечня охраняемых объектов фигурировал в самых ранних проектах этого международного договора. Джозеф Фишер, описывая свою идею создания «Траста всемирного наследия» на девятой сессии Генеральной ассамблеи МСОП 9, прошедшей в 1966 г., называл первым шагом к ее практической реализа- ции создание списка мест, которые могут быть предметом международного внимания 10. С принятием Конвенции прием включения в Список получил закрепление на уровне источника международного права. Ее одиннадцатая статья закрепляет компетенцию Комитета по формированию Списка всемирного наследия из объектов, обладающих, по его мнению, выдающейся универсальной ценностью на основе перечней, предоставляемых государствами.

Исходя из буквального толкования Конвенции, обязательства государств по выявлению, охране, сохранению, популяризации и передаче будущим поколениям культурного и природного наследия распространяются на такое наследие вне зависимости от его внесения в Список. Основные обязательства стран-участниц Конвенции расположены в ее второй главе «Национальная охрана и международная охрана культурного и природного наследия», а положения о Списке – в главе третьей «Межправительственный комитет по охране всемирного культурного и природного наследия». Все положения второй главы Конвенции оперируют общим понятием наследия, определенным в ст. 1 и 2 Конвенции, вне зависимости от внесения такого наследия в Список. Выявление такого наследия, согласно ст. 3 Конвенции, является обязанностью государств, участвующих в ней. Международноправовой формой, в которую облекаются выявленные объекты, являются предварительные списки государств. В соответствии с п. 63 Руководства не допускается номинация объекта, который не был включен в предварительный список объектов данного государства. Такое правило было обусловлено необходимостью как планирования работы Центра, консультативных органов и Комитета, так и обеспечения репрезентативности Списка всемирного наследия, в котором достаточно давно выявились диспропорции в пользу представленности объектов культурного наследия, причем в его европейском понимании как монументальной культуры [5, p. 370].

Текст Конвенции приписывает лишь отдельные правовые последствия включения объектов в Список, сводящиеся к предоставлению международной помощи. Статья 20 Конвенции закрепляет, что такая помощь может быть предоставлена только для ценнос- тей культурного и природного наследия, которые Комитет решил или решает 11 включить в Список или Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. То же положение закрепляет три исключения 12, в которых такая помощь все же может быть предоставлена. Первое предусматривает ситуацию, в которой целью запрашиваемой помощи является выявление объектов наследия, указанных в ст. 1 и 2 Конвенции, в случаях, когда предварительные исследования показали, что это будет оправдано (п. 2 ст. 13) 13. Второе закрепляет предоставление помощи в целях подготовки специалистов в области выявления, охраны, сохранения, восстановления и популяризации наследия (п. (с) ст. 22). Третье предполагает предоставление помощи национальным и региональным центрам подготовки специалистов в указанных областях (ст. 23). Все приведенные исключения укладываются в общую логику системы охраны всемирного наследия. Выявление объектов наследия возможно только до их включения в Список, поэтому и оказание международной помощи для этих целей представляется логичным и верным. В отношении двух последних исключений объектами такой помощи являются не собственно объекты всемирного наследия, а соответствующие центры всемирного наследия.

Достаточно лаконичная по объему ст. 12 Конвенции закрепляет важное положение, согласно которому факт невключения объекта в Список или Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, не означает отсутствия выдающейся универсальной ценности для иных целей, кроме тех, которые являются следствием включения в эти списки. Логическое толкование этого положения позволяет переформулировать его так: включение в два указанных списка означает признание выдающейся универсальной ценности для целей, оговоренных в Конвенции как следствия включения в эти списки.

Целью ст. 12 Конвенции является распространение международного режима охраны наследия на максимально широкий круг объектов, представляющих важность для цивилизации. В 1972 г. было принято два документа: Конвенция и Рекомендация об охране культурного и природного наследия в национальном плане 14. В совокупности эти доку- менты должны были создать систему международной помощи преимущественно для объектов, внесенных Комитетом в Список; закрепить систему общих международно-правовых обязательств по охране любого наследия, потенциально подпадающего под определения, содержащиеся в ст. 1 и 2 Конвенции; создать ориентиры для национально-правовой охраны наследия посредством внедрения указанной рекомендации.

Такой подход имеет сильные и слабые стороны. В ситуации 1972 г. он позволил распространить международно-правовые обязанности, проистекающие из источника классического, «строгого» международного права, на отношения по сохранению уникальных творений человека и природы. Признание необходимости охраны наследия, не включенного в Список, позволяет распространить на вышеуказанные обязанности положения ст. 6 Конвенции, закрепляющие для международного сообщества обязанность сотрудничать. В практической плоскости особенно актуальным может быть обращение к п. 3 ст. 6 Конвенции. Распространение положений этой статьи на наследие, определенное государствами в одностороннем порядке путем включения в предварительные списки, доступные для ознакомления другим государствам, придает характер международного правонарушения преднамеренным действиям государства, причиняющим прямой или косвенный ущерб такому наследию 15.

Еще одним возможным позитивным эффектом действия описываемого подхода является отмечаемая в науке возможность обеспечения дополнительного охранительного эффекта на наследие, находящееся за пределами формально определенных границ объекта всемирного наследия [13, p. 194]. Включение объекта в Список сопровождается определением границ в соответствии с международной процедурой. В случае если охраняется любое наследие, независимо от его внесения в Список, то охране действительно подлежат даже те территории, которые формально не вошли в состав границ объекта, однако обладают выдающейся универсальной ценностью. Признавая формально-юридическую верность такого подхода, приходится признать, что сплошной анализ решений Комитета, принятых начиная с 1977 г.16, не по- зволит выявить такого контекста применения ст. 12 Конвенции. Представляется, что подобного рода задачи могут решаться при помощи понятий «буферной зоны объекта всемирного наследия» и «более широкого окружения объекта», используемых в Руководстве 17.

В то же время нельзя не согласиться с Ф. Ленцерини, отмечающим, что обязательства по Конвенции выражены в чрезвычайно слабой модальности [13, p. 192]. В статье пятой, закрепляющей основной состав обязательств государств в отношении обеспечения национальной охраны, реализация этих мероприятий предполагается по возможности , в форме стремления в условиях, свойственных каждой стране. Вместе с тем позиция профессора Ленцерини о том, что положения анализируемой главы Конвенции не содержат международных обязательств, в строгом смысле этого слова спорна [13, p. 192]. В цитируемой работе он указывает, что в тексте ст. 4 употребляется термин duty , а не obligation . Грамматические и формально-юридические способы толкования текстов международной природы должны учитывать, что последние составляются на разных языках. Статья 30 Конвенции закрепляет, что все пять языков, на которых она составлена, обладают равной силой. В русском тексте ст. 4 используется термин обязательство, а во французском – obligation.

Право является формальной системой, которая всегда стремится к формальной определенности. В условиях, когда государства самостоятельно формируют перечни объектов, отвечающих критериям выдающейся универсальной ценности, в отсутствие какого-либо контроля со стороны международных институтов, неудивительно, что стремление к такой определенности взяло верх в развитии системы охраны всемирного наследия, которая практически полностью устранилась от влияния на отношения по сохранению уникальных объектов, не включенных в Список. Единичные примеры, в которых Комитет обращал внимание на состояние сохранности наследия, не включенного в Список, связаны только с самыми серьезными случаями варварского отношения к уникальным объектам мировой значимости. К ним относится, к примеру, уничтожение Бамианских статуй Будды в Афганистане [4].

Очень показательным проявлением рассматриваемой тенденции представляются правила Руководства об использовании эмблемы всемирного наследия, в которых, на наш взгляд, обнаруживает себя описываемая противоречивость исходного текста Конвенции и практики ее применения.

Конвенция не содержит указания на возможность использования эмблемы охраны всемирного наследия, однако она стала одним из способов «брендирования», обеспечивающих выполнение требований Конвенции в части популяризации наследия ¹⁸. Если принимать во внимание изначальную идею о наличии выдающейся универсальной ценности у объектов независимо от их включения в Список, то использование такой эмблемы должно разрешаться для всех объектов, которые выявлены государствами самостоятельно в соответствии с положениями ст. 3 и п. 1 ст. 11 Конвенции. Казалось бы, в том же ключе и говорится в п. 258 Руководства, открывающем раздел о правилах использования эмблемы. В нем указывается, что она символизирует Конвенцию, приверженность стран-участниц Конвенции , но при этом обозначает объекты, включенные в Список всемирного наследия. В том же разделе содержатся и правила об использовании табличек с обозначением всемирного наследия. Пункт 269 Руководства закрепляет, что такая табличка устанавливается на объектах, внесенных в Список, для целей информирования о Конвенции, концепции всемирного наследия и Списке. Характерно, что правило об использовании эмблемы для маркировки только объектов, включенных в Список, появляется в подп. v. п. 5 самой первой редакции Руководства, принятой в 1977 г. (когда сама эмблема еще не была утверждена).

Юридические последствия включения объекта в Список всемирного наследия

Рассмотренные правила о возможности использования эмблемы всемирного наследия только для той его части, которая внесена в Список, представляют собой яркое, но вовсе не единственное последствие внесения объекта в Список, появившееся вне текста Конвенции.

Начиная с 2007 г. включение объекта в Список сопровождается формализацией его уникальных свойств в виде формулировки выдающейся универсальной ценности. В ней получают описание три составляющие такой ценности: соответствие ее критериям, установленным Руководством, и качеству целостности, а также обладание системой охраны и управления объектом 19. Закрепленные в такой формулировке так называемые атрибуты выдающейся универсальной ценности являются носителями (выразителями) уникальных свойств и качеств, на которые распространяется международно-правовая охрана. Предъявляемое Комитетом требование о проведении оценки воздействия планируемой на объектах всемирного наследия экономической деятельности имеет в своей основе анализ влияния именно на эти охраняемые атрибуты, закрепленные в формулировке выдающейся универсальной ценности. Методика такого анализа подробно описана в специальном Руководстве по оценке воздействия на объекты всемирного наследия 20, применение которого поддержано Комитетом. Для тех объектов, которые были включены в Список до 2007 г., разрабатывается так называемая ретроспективная формулировка выдающейся универсальной ценности 21. Без принятия и подготовки такой формулировки невозможно выполнение требований системы охраны всемирного наследия об обеспечении эффективной системы управления и осуществлении оценки воздействия планируемой деятельности. Такую позицию, в частности, высказали эксперты Центра и МСОП, посетившие озеро Байкал в составе совместной мониторинговой миссии в 2023 году 22.

Как указывалось ранее в настоящей статье, внесение объектов в Список предполагает определение границ самого объекта и его буферной зоны (при наличии), в рамках которых действует международно-правовой режим охраны всемирного наследия. Разумеется, положения Конвенции носят несамоисполни-мый характер и в любом случае требуют поиска и определения национальной формы выражения режима охраны всемирного природного наследия. Такой формой, как известно, являются особо охраняемые природные территории 23. Если государство изменяет гра- ницы последних, «оголяя» национально-правовую охрану объекта всемирного наследия (в границах, утвержденных Комитетом), то это обстоятельство является нарушением ст. 4 и 5 Конвенции в части обеспечения правовой охраны уникального природного объекта. Комитет незамедлительно реагирует на такие случаи. Такая ситуация складывалась в отношении российских ОВПН «Девственные леса Коми»24 и «Вулканы Камчатки»25. В обоих случаях режим охраны всемирного наследия помогал восстанавливать и обеспечивать национально-правовую охрану уникальных природных объектов. Подобная формализация границ объектов всемирного природного наследия возможна только в случае внесения объекта в Список.

При этом нельзя не отметить, что в разные годы ситуация с территориальной определенностью объектов всемирного природного наследия складывалась по-разному. В ранние годы существования Списка требования к картографическому материалу были не столь строгими, в результате чего некоторые объекты были внесены в него с неясными границами. К числу многочисленных зарубежных примеров такого рода можно отнести карту, представленную в 1984 г. при внесении в Список объекта «Национальный парк Ройал-Читаван» (Непал) 26. Известны случаи, в которых политический характер принятия решений Комитетом обусловливал включение объекта в Список без определения его границ на местности. Показательный пример такого рода ситуаций приводит М. Рёсслер, занимавшая пост директора Центра. По ее словам, в 2017 г. Комитет включил объект в Список, одновременно попросив государство, на территории которого он расположен, представить его карту в срок до 1 декабря. Если бы на следующий день на объекте произошло стихийное бедствие, то Центр даже не знал бы, где он расположен [10, p. 37] 27. Такое положение вещей закономерно, поскольку международная нормативная система и ее составляющие достаточно инертны и требуют времени для совершенствования. В настоящее время в системе охраны всемирного наследия действует программа ретроспективного уточнения границ объектов всемирного наследия, а также формируется собственная ГИС- система, отражающая границы объектов всемирного наследия, внесенных в Список 28.

Еще одним важнейшим элементом режима охраны всемирного природного наследия, применимого только к объектам, включенным в Список, являются два запрета на осуществление отдельных видов экономической деятельности, выработанных за годы существования системы охраны всемирного наследия в сегменте «мягкого» международного права.

Первый из них – запрет на добычу полезных ископаемых в границах объектов всемирного наследия. Он сформировался из заявления Совета по горному делу и металлам 2003 г. [2], а последующая поддержка Комитетом превратила его в сильнейший инструмент влияния на сохранение объектов, обладающих выдающейся универсальной ценностью.

Второй – это запрет на строительство плотин с большими резервуарами в границах объектов всемирного наследия. Этот подход был концентрированно выражен в так называемой Декларации Сан-Хосе об устойчивой гидроэнергетике, закрепляющей добровольно принятое обязательство лидеров индустрии воздерживаться от подобного строительства в границах объектов всемирного наследия 29.

Принадлежность указанных запретов к сфере «мягкого» международного права предопределяет и особенности их реализации. Разумеется, что на практике охраны объектов всемирного природного наследия известны случаи их нарушения. К ним относится, например, строительство гидроэлектростанции в границах охотничьего резервата «Селус» (Танзания), воспрепятствовать которому не смогли структуры охраны всемирного наследия 30. Развитие проектов добывающей промышленности и упразднение национальной особо охраняемой территории в Омане привели к исключению из Списка резервата аравийской антилопы в 2007 году 31.

Оценка действенности таких ограничений должна происходить с учетом особенностей формирования и функционирования положений международной нормативной системы, существующих в сегменте «мягкого» права. Эффективность их регулирующего воздействия зависит прежде всего от длительного единообразного поведения государств, добро- вольно осознающих необходимость поддерживать сформировавшиеся стандарты.

Заключение

Проведенное исследование показывает, что эволюция Списка всемирного наследия привела к расширению последствий внесения в него объектов. Значительная их часть выработана в сегменте «мягкого» международного права, что, с одной стороны, предполагает отсутствие юридической ответственности государств за нарушение соответствующих правил, а с другой – обеспечивает формирование природоохранных стандартов в тех сферах охраны природы, в которых еще не сложились условия для принятия международных договоров. Ответственное отношение государств к соблюдению таких стандартов способно привести к появлению инструментов «строгого» международного права в будущем.

Совершенствование национального законодательства по вопросам охраны объектов всемирного природного наследия должно принимать во внимание как положения текста Конвенции, так и сложившуюся практику их толкования, сфокусировавшуюся на состоянии объектов всемирного наследия, внесенных в Список, а в некоторых единичных случаях – в предварительные списки государств.