Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, как природоохранный инструмент

Прием листинга (включения в списки) используется в различных сферах человеческой деятельности, в том числе и в сфере охраны природы. Помимо анализируемого Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой (далее также – красный список), который ведется Комитетом всемирного наследия ЮНЕСКО (далее – Комитет), в международной нормативной системе сформировались перечни видов животных и растений, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 2 с включением объектов в указанный список.

Нормативные основания включения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой

Идеология спасения уникальных творений человека и природы является одной из причин появления Конвенции. Как известно, толчком к ее принятию послужило объединение усилий международного сообщества в 50–60-х гг. XX в. для спасения памятников Нубии, которым угрожало затопление вследствие планируемого строительства Асуанской плотины [2; 3]. По этой причине общие условия включения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, были сформулированы в самом тексте Конвенции⁵.

Пункт 4 ст. 11 Конвенции содержит обширный перечень характеристик анализируемого списка, многие из которых в последующие годы становились предметом толкования Комитетом. Указанное положение закрепляет в качестве общего положения, что в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, вносятся объекты, для спасения которых требуются значительные работы и для которых в рамках установленных процедур запрошена помощь, причем отдельным предложением определяется необходимость указания

фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения1, первого и второго приложения к Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных2, протокола Монтрё (список водно-болотных угодий международного значения, где в результате технологического развития, загрязнения или иного вмешательства человека произошли, происходят или могут произойти изменения экологического характера угодья) [1] и других видов списков, выражающих обеспокоенность человека состоянием определенных компонентов окружающей среды.

Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, представляет собой один из существенных инструментов влияния на отношения по сохранению уникальных природных объектов в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Конвенция)3. По состоянию на январь 2025 г. в красном списке находится 56 объектов, 15 из них относятся к объектам всемирного природного наследия. Одиннадцать таких объектов находится в Африке (включая Мадагаскар), один – в США, два – в Центральной Америке и один – на Соломоновых островах в юго-западной части Тихого океана4.

Настоящая статья направлена на восполнение явного дефицита специализированных исследований, посвященных регулированию отношений, связанных прямой стоимости операций. Авторы Конвенции сочли необходимым привести достаточно подробный перечень примерных угроз, обусловливающих включение в рассматриваемый список. К их числу относятся не только такие факторы естественного характера, как землетрясения, оползни и извержения вулканов, но и угрозы сугубо антропогенного характера, связанные с проектами проведения крупных общественных или частных работ, а также быстрое развитие городов и туризма.

В случае чрезвычайных обстоятельств (англ. urgent need ) Комитет наделен правом незамедлительного включения объекта в красный список. Компетенция установления критериев такой инскрипции также закрепляется п. 5 ст. 11 Конвенции.

Пункт 1 ст. 13 и ст. 20 Конвенции регламентируют наиболее общие вопросы предоставления международной помощи для сохранения объектов, включенных в красный список, а п. «а» ст. 22 Конвенции закрепляет такую ее форму, как проведение исследований различных проблем, связанных с охраной наследия, включенного в один из двух основных списков системы охраны всемирного наследия – Список всемирного наследия и Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

Основная часть специального регулирования отношений, связанных с нахождением объекта в Списке всемирного наследия, находящегося под угрозой, обеспечивается Руководством по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия6 (далее – Руководство). Его ретроспективный анализ показывает расширение и детализацию этих правил по мере развития системы охраны всемирного наследия.

В первой редакции Руководства 1977 г. этому вопросу посвящались лишь положения п. 3, констатировавшие компетенцию Комитета по включению в анализируемый список7. В 1983 г. в Руководстве появляются более детальные правила об основаниях включения в Список всемирного наследия, находящегося под угро-зой8. В пунктах 52–59 Руководства 1983 г. закрепляется необходимость разработки корректирующих мер, возможность отправки Комитетом миссии консультативных органов для оценки состояния объекта, а также необходимость принятия решения двумя третями голосов. Пункт 57 Руководства 1983 г. отдельно закреплял необходимость направления значительной части средств Фонда всемирного наследия на финансирование проектов международной помощи государствам, на территории которых находятся объекты, внесенные в красный список.

В действующей редакции Руководства рассматриваемые вопросы регулируются отдельным разделом IV.B (пп. 177–191), где отражены условия и критерии включения в анализируемый список, последние из которых разделены в зависимости от принадлежности объекта к категории культурного (п. 179) или природного наследия (п. 180). Каждый блок критериев, в свою очередь, подразделяется на угрозы потенциального и установленного характера. Пункты 183–191 Руководства описывают процедурные вопросы включения объектов в красный список.

Значительную роль в охране всемирного наследия играют решения общего характера, принимаемые Комитетом. К примеру, в объемном Решении Комитета 44 СОМ 7.1 вопросам включения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, и исключения из него посвящено девять пунктов, содержащих как идеологические целеполагания, так и весьма конкретные рекомендации относительно формирования анализируемого списка9.

Большое значение имеют документы, подготавливаемые консультативными органами Комитета и получающие поддержку в его решениях. К их числу относится Руководство по составлению ожидаемого состояния сохранности объектов для их исключения из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой. Комитет приветствовал принятие этого документа в Решении 37 СОМ 7А.40, призвав консультативные органы и Центр всемирного наследия (далее – Центр) продолжать оказывать методическое содействие государствам-участникам10. Определенное влияние на политику в сфере включения объектов в красный список играют и научные исследования, проводимые по поручению Комитета. К примеру, в 2022 г. было проведено масштабное исследование, посвященное анализу восприятия анализируемого института, среди управляющих объектами всемирного наследия и иных должностных лиц в системе охраны всемирного насле-дия11. На его основании было подготовлено методическое руководство, посвященное необходимым действиям в сфере охраны объектов всемирного наследия, включенных в красный список12. Эти документы также получают поддержку Комитета в решениях общего характера13.

Условия и критерии включения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой

Общие условия включения в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, сформулированы в п. 177 Руководства: a) объект входит в Список всемирного наследия; b) объекту угрожает серьезная и конкретная опасность; c) для сохранения объекта необходимо выполнение крупномасштабных работ; d) в отношении объекта запрашивалось содействие в рамках Конвенции, которое может быть запрошено любым членом Комитета или Секретариатом Комитета.

Последнее условие отражает решение крайне непростой проблемы о необходимости получения согласия государства, на территории которого находится объект для рассматриваемого листинга. На нее обращал внимание еще в 1983 г. председатель Комитета Ральф Слэтьер, указав в своем выступлении, что положения Конвенции предполагают запрос помощи перед включением объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, однако государство вполне может и не запрашивать такой помощи. Тогда Комитет в случае утраты объектом выдающейся универсальной ценности будет вынужден исключить его из Списка, не воспользовавшись возможностями, которые дает последний14. Этот вопрос решался в разное время по-разному и нередко приобретал весьма острый политический окрас.

Анализ решений Комитета, его Бюро, консультативных органов и Центра показывает, что примерно до второй половины 90-х гг. XX в. в практике охраны уникальных объектов доминировала позиция о необходимости получения согласия соответствующего государства для включения объекта в красный список. Первым объектом, внесенным в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, в 1979 г. был Природный и культурноисторический район Котор (Черногория, бывшая часть Югославии). Он был одновременно включен в Список всемирного наследия и Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, в порядке чрезвычайного листинга, поэтому волеизъявление Югославии не вызывало сомнений15.

В отношении второго объекта, включенного в красный список в 1982 г., – Старого города в Иерусалиме и его крепостных стен – поступило предложение Иордании, но этот случай еще не может рассматриваться как проявление закономерности в виду особого статуса города Иерусалима [4]. Вместе с тем обращает на себя внимание использование слова «номинация» для включения в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой (не используемое на настоящий момент), что предполагает волеизъявление соответствующих государств16.

Первые три объекта природного наследия были внесены в красный список в 1984 г., и в отношении каждого из них запрашивалось согласие государств, на территории которых они находятся17. Очень ярко позиция тех лет о необходимости получения согласия на листинг в рассматриваемом списке проявила себя в ситуации с национальный парком Таи (Кот-д’Ивуар). Власти этого государства не отвечали на предложения о включении объекта в красный список, в результате чего включение в данный список так и не состоялось18. Такая практика продолжалась вплоть до начала 1990-х гг., когда в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, был включен объект «Старый город в Дубровнике» без согласия органов власти Югославии, на территории которой он был расположен19. Такое решение было вызвано исключительными обстоятельствами, связанными с началом военного конфликта, сопровождавшего распад Югославии, и необходимостью принятия срочных действий по сохранению уникального объекта культурного наследия [6].

Cобытия, связанные с угрозой выдающейся универсальной ценности Дубровника, послужили толчком к пересмотру Руководства в части определения оснований для включения в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. В 1994 г. такие изменения были отражены в основном «подконвенционном» акте системы охраны всемирного наследия. В подпункте IV п. 69 Руководства

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 2 красоты или научной ценности объекта; 3) наступление хозяйственной деятельности на границы объекта или окружающие участки, угрожающее целостности объекта. Во вторую группу критериев входят: 1) изменение юридического охранного статуса объекта; 2) развитие проектов по переселению и застройке, угрожающие объекту; 3) возникновение или угроза вооруженного конфликта; 4) отсутствие или недостаточность плана или системы управления либо неполная их реализация; 5) угрожающие воздействия разнообразных факторов, связанных с окружающей средой.

Действующие угрожающие факторы и (или) их пагубное воздействие должны поддаваться коррекции в результате деятельности человека (п. 181 Руководства). Кроме того, Руководство закрепляет целый ряд дополнительных факторов, которые необходимо принимать во внимание при принятии решения о включении объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой (п. 182). Среди этих разнообразных факторов необходимо отметить, в частности, то, что система охраны всемирного наследия не идеализирует вопросы охраны природы и признает, что уникальные природные объекты, включенные в Список всемирного наследия, существуют не в вакууме, и угрозы объекту должны оцениваться в соответствии с естественной эволюцией социальных и экономических условий, в которых он существует (ч. «i» подп. «с» п. 182 Руководства).

Количественная оценка причин включения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, разнится в виду динамичности этого процесса

появилось положение, прямо указывающее на то, что международная помощь, о запросе которой говорится в п. 4 ст. 11 Конвенции, может быть запрошена любым государством, являющимся стороной этого договора.

Принятие этих изменений был призвано внести юридическую определенность, однако не сняло остроты проблемы, и с середины 90-х г. XX в. наблюдается нарастание острого неприятия Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, и нового подхода, позволяющего осуществлять листинг без согласия государства. Яркий пример такого отношения демонстрирует Эфиопия. В 1996 г. в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, был включен расположенный на территории этого государства национальный парк Сымен20. Эта ситуация привела к тому, что власти Эфиопии отказались принять выделенные Комитетом средства на проведение семинара природоохранной тематики, поскольку намеревались добиваться пересмотра решения Комитета21.

Установление условий включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, предусмотренных п. 177 Руководства, должно сопровождаться выявлением критериев, закрепленных применительно к объектам всемирного природного наследия в п. 180 Руководства. Как отмечалось, эти критерии делятся на две группы: в первую попадают факторы, представляющие установленную опасность, во вторую – потенциальную.

К первой группе относятся: 1) значительное сокращение в результате естественных или антропогенных факторов; 2) значительное нарушение естественной

Сибирское юридическое обозрение. и различной оценки соответствующих факторов. Однако в целом в науке признается, что наиболее распространенными причинами являются война и гражданские беспорядки (около 40 %), а также проекты строительства [8, p. 292; 9, p. 44, 48].

С процедурной точки зрения включение объекта в красный список осуществляется, как правило, по результатам миссий реагирующего мониторинга. Консультативные органы и Центр проводят изучение состояния объекта и степень воздействия угрожающих ему факторов, на основании которых формулируют рекомендации Комитету. Пункт 169 Руководства определяет целями реагирующего мониторинга в том числе анализ состояния сохранности объектов, включенных или подлежащих включению в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

Изучение практики принятия решений Комитетом показывает, что он далеко не всегда прислушивается к мнению консультативных органов и Центра. Так, нередко рекомендация о включении объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, трансформируется в констатацию такой возможности в случае отсутствия существенного прогресса в выполнении мероприятий по сохранению объекта. В некоторых случаях включение в красный список происходит при условии делегирования принятия решения Бюро Комитета. Подобная ситуация имела место в 1996 г. в отношении такого объекта всемирного природного наследия (далее – ОВПН), как Галапа- госские острова (Эквадор). В ходе продолжительных дебатов на 20-й сессии Комитета всемирного наследия делегаты не смогли выработать единогласное решение по вопросу о включении данного объекта в красный список. В результате было принято решение о листинге с 15 ноября 1997 г., если только не поступит письменный отчет о принятии эффективных мер по сохранению объекта, оценить которые должно Бюро Комитета22.

Такой прием использовался Комитетом и в последующих решениях. Например, в 2004 г. при анализе состояния сохранности трансграничного ОВПН «Куршская коса» (Россия–Литва) Комитет решил включить его в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, в случае, если оба государства не представят Центру письменное соглашение о проведении трансграничной оценки воздействия на окружающую среду, включающей в себя независимую экспертизу, результаты которой должны лечь в основу совместного плана работ на объек-те23. В данном случае в качестве угрозы объекту выступал проект добычи нефти на месторождении Д-6 «Кравцовское», расположенном в 22 км от Куршской косы в Балтийском море24. В анализе состояния сохранности объекта, подготовленного Центром совместно с консультативными органами25, было отмечено, что если совместная оценка воздействия не будет подготовлена, это может свидетельствовать о нарушении Российской Федерацией п. 3 ст. 6 Конвенции, закрепляющего недопустимость намеренного причинения вреда наследию, находящемуся на территории других стран. Просьба Комитета была выполнена обоими государствами, и уже в 2005 г. он высоко оценил как представленное соглашение об оценке воздействия нефтяной платформы и нефтепровода на окружающую среду, так и другие совместные мероприятия, реализуемые в рамках двустороннего сотрудничества26.

Последствия включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой

Решение о включении объекта в красный список всегда сопровождается описанием причин, которые послужили основаниями для такого листинга. Появление новых поводов для листинга также сопровождается принятием Комитетом отдельного решения, в котором они указываются.

Согласно современным стандартам системы охраны всемирного наследия включение объекта в красный список сопровождается утверждением Комитетом двух документов – ожидаемого состояния сохранности для исключения объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой (далее – ожидаемое состояние сохранности)27, и программы корректирующих мер (п. 183 Руководства). Необходимость подготовки программы корректирующих мер предусматривалась еще первыми редакциями Руководства, а ожидаемого состояния сохранности – только с 2011 г. Его появление, прежде всего, связано с необходимостью придания большей определенности тем показателям, достижение которых позволит констатировать снижение угрозы уникальным объектам и, как следствие, исключить объект из красного списка. Такая необходимость сохраняется, очевидно, и по сей день, поскольку в независимом исследовании, проведенном по решению Комитета, показывается, что 65 % респондентов охарактеризовали решения Комитета в части внесения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, как двусмысленные, сложные в исполнении и нереалистичные28.

Практика подготовки ожидаемого состояния сохранности объектов разнится, но доступные для анализа материалы в целом показывают достаточную степень конкретизации целевых индикаторов состояния экосистем и способов их достижения. В 2024 г. на 46-й сессии Комитета утверждено ожидаемое состояние сохранности в отношении ОВПН «Острова и охраняемые природные территории в районе Калифорнийского залива» (Мексика)29. В решении не приводится все его содержание, а указываются лишь индикаторы, отмеченные в основном тексте ожидаемого состояния сохранности, представленного Мексикой30. В основном тексте приводится таблица, в соответствии с рекомендуемым шаблоном, и целевые показатели, изложенные в ясных и понятных выражениях. К примеру, второй индикатор сформулирован так: «Популяция калифорнийской морской свиньи, являющейся атрибутом выдающейся универсальной ценности, возрастает в течение,

Сибирское юридическое обозрение. по крайней мере, пятилетнего периода, особи здоровы и производят потомство». Обоснование включения этого показателя весьма логично, поскольку угроза исчезновения данного биологического вида и послужила причиной включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Методом проверки достижения индикатора выбран акустический мониторинг с применением байесовского анализа.

Наряду с формальными последствиями включения в красный список, закрепленными в документах системы охраны всемирного наследия, активизируются и механизмы современного зеленого саморегулирования. К числу таких примеров можно отнести ситуацию, сложившуюся со строительством гидроэлектростанции в ущелье Стиглера в Танзании [14, p. 119]. После внесения в красный список охотничьего резервата Селус, на территории которого находится ущелье, Норвежский банк прекратил инвестирование египетской компании, ответственной за проектирование плотины31, поскольку это противоречило его ESG-политике32.

Принятие решения об исключении объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, подчиняется не только предписаниям Руководства и сложившимся позициям Комитета, но и испытывает на себе влияние политического контекста. В политологических исследованиях показывается связь между численностью делегации, присутствующей на заседании Комитета, и способностью изменить решение с рекомендуемого включения в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, на предупреждение о рассмотрении такой воз- можности в случае отсутствия прогресса в стабилизации состояния объекта [8, p. 298]. Равным образом на решение вопроса о нахождении в красном списке влияет и факт присутствия государства в составе Комитета на момент разрешения этого вопроса [8, p. 301].

Комитет под влиянием политических причин неоднократно принимал решения об исключении объектов из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, вступая в противоречие с рекомендациями консультативных органов. Так, в 2021 г. Комитет исключил из этого списка национальный парк Салонга, расположенный в Демократической Республике Конго, несмотря на то что Международный союз охраны природы (далее – МСОП) и Центр рекомендовали оставить его в красном списке, но не применять процедуру усиленного мониторинга. Такая же ситуация сложилась и в 2024 г. с национальным парком Ниоколо-Коба (Сенегал), который был исключен из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой33, несмотря на то что в проекте решения МСОП и Комитет придерживались противоположных позиций.

Заключение

Проведенное исследование показывает, что оценка Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, как природоохранного инструмента должна исходить из реалистичных оценок потенциала международной нормативной системы. Размеры Фонда всемирного наследия не могут обеспечить финансирование инфраструктурных проектов, необходимых для коренного изменения ситуации на многих объектах, внесенных в красный список34. Равным образом ответственность за сохранение объектов всемирного природного наследия, в соответствии со ст. 4 Конвенции, несут государства, на территории которых расположены уникальные природные объекты. В то же время Список всемирного наследия, на- ходящегося под угрозой, способен содействовать решению этих проблем путем финансирования отдельных «болевых точек», направления консультативных миссий и создания общих международных условий поддержки соответствующих природоохранных мероприятий.