Сравнительный анализ деликтной ответственности государства в России и Франции

Развитие института деликтной ответственности государства в России невозможно без учета зарубежного опыта в данном направлении. Одной из стран, где институт деликтной ответственности государства существует уже достаточно длительное время является Франция, в связи с чем рассмотрение французского опыта в данной сфере является достаточно актуальным.

Начало формирования института деликтной ответственности во Франции было положено еще на рубеже XVIII - XIX веков. Ранее Франция, как и другие европейские страны, отрицала какую-либо ответственность государства, исходя из принципа абсолютизма монархии. Господствующей доктриной в этой области была roi ne peut faire mal - теория, корреспондирующая с английским принципом, гласящим, что король не может совершать зло[4].

Не только государство, но и представители государственной власти пользовались иммунитетом от деликтной ответственности.

Ситуация начала меняться в период Французской Революции, когда в 1789 году была принята Декларация прав человека и гражданина, в которой, помимо прочего, был закреплен принцип равенства всех граждан и возможность инициировать иски против публичной власти. С этого времени указанные принцип и возможность распространялись на все случаи, когда право частной собственности нарушалось в результате действий органов власти. Важную роль в этом процессе сыграли французские суды, которые, по сути, сформировали существующий подход к публично-правовым деликтам.

Что касается России, то вплоть до существования СССР монарх наделялся абсолютной властью, институт исков против органов власти не существовал. Впервые деликатная ответственность государства впервые была закреплена лишь в законодательстве СССР в 1922 году. Несмотря на то, что Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не содержал прямого указания об ответственности государства за действия (бездействие) своих государственных органов (учреждений), однако согласно ст. 406 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. «учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица лишь в случае, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения». Таким образом, фактически с этого времени в СССР начинает развиваться институт деликатной ответственности государственных органов и должностных лиц, при этом деликатная ответственность самого государства фактически не существовала. Впервые государство в качестве субъекта ответственности было указано лишь в 1981 году, когда Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее – Указ), утвердивший Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (далее – Положение), а также Инструкцию по применению этого Положения, утвержденную Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР 2 марта 1982 г. (далее – Инструкция).

Согласно ст. 1 Указа ущерб, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях (ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик), если иное не предусмотрено законом. Ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного расследования, прокуратуры и суда

Одной из отличительных черт французской судебной системы является то, что в ней существует деление на судебный и административный порядок судопроизводства. Поэтому дела, связанные с исками к государству, рассматриваются в административном порядке, а высшей судебной инстанцией по ним является Государственный Совет Франции (Conseil d'Etat). Но так как специфический режим ответственности касается деятельности многих государственных учреждений и частноправовых образований, осуществляющих деятельность, связанную с государственным или общественным интересом, часто возникают проблемы, подобные тем, которые возникают в области правового регулирования частного деликтного права. Тем самым нормы, регламентирующие деликтную ответственность государства, были разработаны посредством судебной практики, главным образом, в деятельности Conseil d'Etat[3].

С момента принятия ФГК нормативной базой для частноправовых деликтов были положения Кодекса. Развитие же публично-правовых деликтов осуществлялось в несколько ином направлении. С 1855 года Conseil d'Etat обладал, по сути, эксклюзивной юрисдикцией в таких делах.

Два самых известных процесса - дело Rotschild и дело Blanco -ознаменовали окончательный уход от разрешения публично-правовых деликтов на основе положений ФГК о генеральном деликте и прекращение подведомственности таких дел судам общей юрисдикции.

С конца XIX века французское право в области публичной деликтной ответственности шло своим путем по отношению к частноправовым деликтам. Административные суды получили возможность, не будучи связанными положениями ФГК, строить систему публичной деликтной ответственности.

Иски к государству или государственному служащему рассматриваются Conseil d'Etat. Дела, в которых ущерб возникает в результате персональной вины чиновника-гражданина, рассматриваются обычными судами с применением положений ФГК о деликтах.

Подобное разграничение подведомственности стало причиной учреждения суда, в компетенцию которого входит решение вопроса о том, какой суд должен рассматривать то или иное дело. Для этой цели в 1848 году был учрежден Tribunal des Conflits, состоящий из 9 членов (в него входят судьи из Cour de Cassation (Верховный суд) и судьи из Conseil d'Etat).

Важной особенностью публично-правовой деликтной ответственности во Франции является разделение ответственности на faute de service и faute de personnelle. Такая дифференциация возникла вследствие применения теории разделения власти и представления французского законодателя о том, что обычные суды не могут разрешать дела, в которых исследуется механизм осуществления административной функции государства.

Faute de service представляет собой понятие, которое достаточно сложно однозначно описать и сформулировать. По этой причине французские суды никогда не использовали общего подхода к его применению. Напротив, они предпочитают подходить к каждому делу индивидуально.

Faute de service не тождественно понятию вины, которое используется в ФГК. Наиболее важной характеристикой данного инструмента является то, что у него нет никакой связи с виной конкретного человека. Это понятие, по сути, анонимно. Даже там, где есть очевидная халатность со стороны государственного служащего, ответственность государства не является ее следствием, а вытекает из собственной вины последнего.

Faute de service можно описать как вину государственного органа даже в случае, когда деликт является следствием действий конкретного индивида независимо от вины последнего. По сути, это означает, что такой субъект права, как государство, может быть виновным [3].

Что касается России, то дела о деликтной ответственности государства рассматриваются в рамках действующего законодательства. Судебная практика в данных делах играет лишь вспомогательную роль. Конституция Российской Федерации в 1993 году [1] нормативно закрепила общеправовые принципы, которые должны быть положены в основу формирования института деликтной ответственности российского государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 17, ст. 18, ст. ст. 20 — 23, 25, 27, 33, 34, 37, 44, 46, 52, 53). Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) предусмотрел возможность участия государственно-публичных образований в отношениях, регулируемых и охраняемых гражданским правом (нормы гл. 5 ГК РФ) в качестве особой категории (suigeneris) субъектов. В гражданских правоотношениях (включая деликтные) они реализуют предоставленную им гражданскую правосубъектность на равных началах с частными лицами, участвующими в гражданско-правовых отношениях. [1]С учетом того, что публичные образования как образования коллективные гораздо ближе по формальным признакам к юридическим лицам, закон предписывает ним применять к ним нормы, регулирующие участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особой природы данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) предусмотрел возможность участия государственно-публичных образований в отношениях, регулируемых и охраняемых гражданским правом (нормы гл. 5 ГК РФ) в качестве особой категории (suigeneris) субъектов. В гражданских правоотношениях (включая деликтные) они реализуют предоставленную им гражданскую правосубъектность на равных началах с частными лицами, участвующими в гражданско-правовых отношениях. С учетом того, что публичные образования как образования коллективные гораздо ближе по формальным признакам к юридическим лицам, закон предписывает ним применять к ним нормы, регулирующие участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особой природы данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

Право на возмещение вреда, причиненного действием (или бездействием) органов власти, конкретизировано в ст. ст. 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ. ГК РФ определяет три состава гражданского правонарушения государства: общий (ст. 1069) и два специальных (п. 1 и п. 2 ст. 1070)

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами, которая наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли самостоятельно нести ответственность. Принцип полного возмещения вреда (ст. 1064 ГК РФ) не может быть сужен или ограничен в специальных законах, которые регулируют деятельность различных государственных органов.

Иски к государственным и муниципальным органам в России подаются к указанным органам не как к субъектам гражданского права, а как к органам публичной власти, наделенным определенными властными полномочиями. Однако, в России в отличие от Франции не существует специальных судов для рассмотрения исков к государственным органам.

Данные иски рассматриваются судами общей юрисдикции, а если в иске содержится требование о возмещении вреда, то арбитражными судами [2].

Вместе с тем, необходимо отметить, что с вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства РФ с 15 сентября 2015 года, в сфере судебной системы произошло множество изменений. В частности абсолютно все административные дела теперь рассматриваются исключительно в порядке, предусмотренном КАС РФ, что соответственно повлияло и на подготовку судебных документов, в том числе, и административных исков.

Таким образом, в целом необходимо отметить, что несмотря на российская и французская правовые системы относятся к одной правовой семье, институт деликтной ответственности государства имеет существенные различия. Данные различия связаны прежде всего с различиями в судебных системах обеих стран, а также со значительно более длительным периодом существования института деликтной ответственности во Франции по сравнению с Россией. В этой связи законодательство Франции в сфере деликтной ответственности является результатом многовековой судебной практики, в России же данный институт является сравнительно молодым и необходимо использоваться зарубежный опыт для его дальнейшего развития.