Сравнительный анализ функциональной эволюции административного права в Российской Федерации и Китайской Народной Республике

Юго-западный университет политических наук и права, Чунцин, Китай, ,

Southwest University of Political Science and Law, Chongqing, China, ,

Введение . Современная эпоха характеризуется глубокой трансформацией роли государства в социально-экономической жизни, что неизбежно влечет за собой пересмотр функционального предназначения и доктринальных основ административного права. Классическая управленческая парадигма, в которой оно реализовывалось через императивные методы властного предписания и детального прямого регулирования, эволюционирует в сторону более сложных моделей, основанных на диспозитивных механизмах и ориентированных на достижение публичных целей через стимулирование и координацию. Однако траектории этой эволюции в различных национально-правовых системах демонстрируют существенные различия, обусловленные историческим контекстом, политико-идеологическими установками и стратегическими целями развития. В данном случае представляет значительный научный и практический интерес сопоставление путей, избранных Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой.

Актуальность исследования определяется необходимостью осмысления фундаментальных сдвигов в административно-правовой доктрине двух крупнейших мировых держав, чьи правовые системы, уходящие корнями в социалистическую традицию, в последние десятилетия претерпели масштабные реформы.

В России доминирующим вектором преобразований стало построение «сервисного государства», нацеленного на оптимизацию предоставления услуг гражданам и бизнесу, что нашло нормативное закрепление в таких актах, как Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ¹ (Гришковец, 2020; Соснов-ская, 2025). В то же время в Китае формируется принципиально иная модель, концептуализируемая как «развитийно-ориентированное административное право» ( 发展型行政法 , fāzhǎn xíng zhèngfǎ) (Лу Чао, 2025). Ее сущность заключается не в минимизации роли государства, а в его качественной трансформации в активного стратега, использующего правовые инструменты для целенаправленного управления социально-экономическим развитием, что находит отражение в стратегических документах, таких как решение Третьего пленума Центрального Комитета (ЦК) Коммунистической партии Китая (КПК) «О дальнейшем всестороннем углублении реформ и продвижении китайской модернизации» (2024 г.)² и решение Четвертого пленума ЦК КПК XX созыва «О предложениях ЦК КПК по разработке Пятнадцатого пятилетнего плана» (2025 г.)³ (Лу Чао, 2025).

Целью настоящей статьи является проведение сравнительного анализа функциональной эволюции административного права в РФ и КНР, выявление ключевых характеристик формирующихся моделей «сервисного государства» и «развитийно-ориентированного права», а также оценка их доктринальных оснований и институционального воплощения.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи: во-первых, реконструировать теоретико-правовые основы и институциональную рамку развитийной парадигмы в китайском административном праве; во-вторых, систематизировать основные тенденции и инструменты эволюции российского административного права в контексте административной реформы; в-третьих, провести сравнительное сопоставление двух моделей по критериям целеполагания, функционального наполнения, роли государства и баланса правовых ценностей.

Методологическую основу исследования составляет сравнительно-правовой анализ, сочетаемый с системным и историко-правовым подходами. Это позволяет рассматривать административное право как динамичную функциональную систему и сопоставлять структурные элементы двух национальных моделей.

Научная новизна работы заключается в комплексном сопоставлении современных векторов развития административного права России и Китая, а также в детальном анализе новейшей китайской правовой доктрины, мало изученной в российской науке.

Источниковую базу составили труды ведущих китайских и российских исследователей, посвященные вопросам трансформации административного права, а также нормативные правовые акты РФ и КНР и документы стратегического планирования.

Теоретико-правовые основы развитийно-ориентированной парадигмы в КНР . Эволюция административного права Китая представляет собой сознательный переход от парадигмы ограничения власти к модели, в которой право становится ключевым инструментом обеспечения и направления национального развития. Эта трансформация непосредственно инициирована и обусловлена политической установкой на «высококачественное развитие» ( 高质量发展 , gāo zhìliàng fāzhǎn ), что привело к формированию оригинальной доктрины (Лу Чао, 2025). Как отмечает Лу Чао, административное право Китая постепенно преодолевает позиционирование, основанное на логике ограничения власти, и посредством интеграции административных способностей играет активную роль в формировании отношений между государством и предприятиями (Лу Чао, 2025: 3). Данный сдвиг носит не стихийный, а доктринально и политически обусловленный характер, что отличает его от многих эволюционных процессов в других правопорядках. Как подчеркивается в решении Третьего пленума ЦК КПК XX созыва «О дальнейшем всестороннем углублении реформ и продвижении китайской модернизации» (2024 г.), высококачественное развитие является «первоочередной задачей всестороннего строительства социалистического модернизированного государства», что задает нормативный вектор для трансформации административного права (Лу Чао, 2025).

Теоретическим фундаментом новой парадигмы стал синтез западной теории государства развития и китайской практики управления. Ключевые концепты этой теории, такие как «встроенная автономия», были адаптированы для объяснения специфики государственно-предпринимательских отношений. Данный концепт сочетает автономию государства в поддержании законности и его способность к эффективному вмешательству в рынок через взаимодействие с бизнес-субъ-ектами (Лу Чао, 2025). Это позволяет государству не просто корректировать проявления рыночной несостоятельности, но и целенаправленно формировать стратегические векторы экономического развития, оставаясь при этом в рамках правового поля. Воплощением данного баланса выступает формула «эффективный рынок + дееспособное правительство», согласно которой активная роль государства должна не замещать, а усиливать рыночные механизмы (Лу Чао, 2025). Данная формула находит свое нормативное развитие в таких актах, как Закон КНР о содействии развитию частной экономики1 и Закон КНР о содействии развитию малых и средних предприятий2, которые закрепляют меры государственной поддержки (фискальные субсидии, налоговые льготы, кредитование), направленные на стимулирование рыночных субъектов (Ван Ливань, 2025).

Институциональная рамка развитийно-ориентированного административного права включает ряд ключевых характеристик. Во-первых, формирование административных способностей, опосредованных информацией. Во-вторых, акцент на внутреннем администрировании и организационной иерархии. В-третьих, усиление ориентации на результативность и функции оценки эффективности. В-четвертых, согласование экономической эффективности и неэкономических ценностей (Лу Чао, 2025). Системное развитие эти идеи получают в концепции функциональной системы административного права развития, предложенной Ван Ливанем. Исследователь определяет его как правовую систему, использующую функции правительства по развитию в качестве регулирующего объекта для активного вмешательства и руководства экономическим и социальным развитием (Ван Ливань, 2025: 115). Данная система охватывает полный цикл управления и состоит из четырех взаимосвязанных функций: планирование, содействие, сертификация и распределение. Каждая функция представляет собой не обособленный институт, а звено в единой логической цепи управления развитием, где планирование задает цели, содействие обеспечивает их достижение, сертификация контролирует качество, а распределение легитимизирует результаты через социальную справедливость.

Каждая из названных функций получает развернутое нормативное воплощение в конкретных законодательных актах. Так, функция планирования реализуется через систему государственных стратегий, включая пятилетние планы национального экономического и социального развития. Разрабатываемый в настоящее время проект Закона КНР о национальном планировании развития (опубликован Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ПК ВСНП) 30 апреля 2025 г.)3 направлен на формирование единой системы планирования, обеспечивающей координацию планов различных уровней (Ван Ливань, 2025). Функция содействия, в свою очередь, воплощается в специализированных законах – Законе КНР о содействии развитию циркулярной экономики1, Законе КНР о научно-техническом прогрессе2 и Законе КНР о содействии развитию киноиндустрии3, которые используют инструменты фискальной, налоговой и кредитной поддержки для достижения публично значимых целей (Ван Ливань, 2025). Функция сертификации реализуется через установление обязательных и рекомендательных стандартов в соответствии с Законом КНР о стандартизации4, а также через контроль качества продукции на основе Закона КНР о качестве продукции5. Наконец, функция распределения закреплена в бюджетном и налоговом законодательстве, включая Закон КНР о бюджете6 и Закон КНР о социальном страховании7, и направлена на обеспечение социальной справедливости и выравнивание уровней развития регионов (Ван Ливань, 2025).

Законодательное воплощение этих функций имеет прямую конституционную основу, что легитимирует активную роль государства. Конституция КНР8 обладает ярко выраженным характером развития, устанавливая цели модернизации и излагая стратегии развития (Ван Ливань, 2025). Так, преамбула ее провозглашает задачу «постепенного осуществления модернизации промышленности, сельского хозяйства, национальной обороны, науки и техники», а статья 14 закрепляет обязанность государства «повышать производительность труда и экономическую эффективность, развивать общественные производительные силы». Статьи 42–49 Конституции КНР9, закрепляя социально-экономические права граждан, устанавливают корреляцию между уровнем развития производства и объемом предоставляемых государством гарантий, что, по замечанию Вана Ли-ваня, создает конституционный фундамент для распределительной функции административного права развития (Ван Ливань, 2025).

Наглядным практическим проявлением новой парадигмы в сфере инноваций является инклюзивно-осмотрительное регулирование (Лу Чао, 2024). Этот подход представляет собой стратегию дифференцированного регулирования новых технологий и бизнес-моделей, предполагающую установление переходного «периода наблюдения» и использование мягких мер воздействия (Лу Чао, 2024: 143). В соответствии со статьей 55 Положения Государственного совета КНР об оптимизации деловой среды 10 , правительственные органы обязаны применять инклюзивноосмотрительное регулирование к новым отраслям и форматам, классифицируя их по характеру и особенностям и оставляя достаточное пространство для развития (Лу Чао, 2024). Примером реализации данного подхода служат «вычислительные ваучеры» (суаньли цюань), внедряемые местными администрациями для стимулирования использования вычислительных ресурсов малыми и средними предприятиями, а также практика установления «периода наблюдения» (гуаньча ци) в провинции Гуандун, в течение которого к предприятиям новых форматов применяются преимущественно меры убеждения и предупреждения, а не административные санкции (Лу Чао, 2024). Он знаменует эволюцию от жесткой, командно-контрольной модели к обучающейся системе управления, синтезирующей элементы западных регуляторных теорий. Важно отметить, что инклюзивно-осмотрительное регулирование не является отказом от регулирования как такового, а представляет собой его качественную трансформацию, где регулятор выступает в роли «экспериментатора» и «партнера». Однако в рамках данной парадигмы местные администрации зачастую сталкиваются с существенными трудностями в обеспечении устойчивого баланса между инклюзивностью и осмотрительностью в своей регуляторной деятельности, что проявляется в сложностях при разработке перечней освобождения от наказания и разграничении допустимых экспериментов и системных рисков (Лу Чао, 2024). Этот внутренний конфликт между необходимостью стимулировать инновации и обязанностью минимизировать системные риски является ключевой проблемой практической реализации данной модели.

Таким образом, китайская модель формируется как целостная административно-правовая парадигма, где право выступает механизмом достижения стратегических целей развития. Государство сохраняет сильные позиции, трансформируясь в «дееспособного стратега», а ключевыми становятся ценности эффективности развития и административной способности, интегрированные с формальной законностью. Данная модель, опирающаяся на конституционные положения о планировании и социально-экономических правах, а также на специализированное законодательство в сферах содействия, сертификации и распределения, предполагает не ослабление, а усиление государства через повышение его интеллектуальной и организационной компетентности, что коренным образом отличает ее от либеральных концепций «минимального государства».

Тенденции эволюции административного права России в контексте сервисной модели . Функциональная трансформация административного права в постсоветской России определялась задачами преодоления наследия тотального огосударствления и построения эффективной публичной администрации. Доминирующим вектором изменений стала идея «сервисного государства», реализуемая через серию административных реформ. В отличие от китайской модели, в России центральным направлением преобразований стала оптимизация взаимодействия государства с гражданами и бизнесом, повышение качества услуг и снижение административных барьеров. Этот курс можно охарактеризовать как попытку внедрения принципов «нового государственного менеджмента» с акцентом на клиентоориентированность и эффективность. Реформа была инициирована Указом Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»¹, определившим приоритетные направления, включая ограничение вмешательства государства в экономику и дифференциацию функций федеральных органов исполнительной власти (Гришковец, 2020).

Необходимость преобразований была осознана уже в начале 2000-х гг., когда низкая эффективность государственного управления стала рассматриваться как фактор, сдерживающий развитие страны (Гришковец, 2020: 136). Первоначальный этап реформы (2003–2005 гг.) был связан с анализом и сокращением избыточных функций, а также с построением новой трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти, закрепленной Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-сти»2 (Гришковец, 2020).

Как отмечает О.Н. Ордина, одной из устойчивых тенденций стало усиление централизации административного законодательства, что обусловлено положениями ст. 72 (п. «к») и ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ3, относящими административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения и устанавливающими приоритет федерального регулирования (Ордина, 2024). Это создало парадоксальную ситуацию, когда декларируемая децентрализация управления на практике сопровождалась концентрацией нормотворческих полномочий на федеральном уровне.

Второй этап (2006–2010 гг.) сместил акцент на управление по результатам, стандартизацию и регламентацию государственных услуг в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р)4. Была инициирована работа по созданию многофункциональных центров, переводу услуг в электронную форму и внедрению административных регламентов, призванных обеспечить прозрачность и сократить издержки (Гришковец, 2020: 149). Правовую основу для регламентации заложило постановление Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг»1 (Гришковец, 2020).

Внутренним содержанием сервисной трансформации стала переориентация предмета и функций административного права. Как отмечают О.В. Кривельская и А.В. Березов, в постсоветский период произошло сужение круга управляемых объектов и децентрализация управления (Кривельская, Березов, 2024). Современное понимание предмета все чаще связывается с публичным управлением в широком смысле. Однако, несмотря на декларируемый приоритет предоставления публичных услуг, в правотворчестве сохраняется преобладание «наказательной ориентации». Это противоречие находит выражение в двух взаимосвязанных тенденциях: в перманентном реформировании законодательства об административных правонарушениях (принятие в 2001 г. КоАП РФ2, разработка новых проектов КоАП и Процессуального кодекса об административных правонарушениях в 2020 г.3), с одной стороны, и в сохраняющейся концептуальной неопределенности и незавершенности кодификации Общей части административного права – с другой (Васильева, 2024).

Как указывают А.А. Глазатов и Н.А. Игошин, несмотря на многочисленные научные проекты и обсуждения, единый кодифицированный акт, регламентирующий административные процедуры или государственную службу (Служебный кодекс), так и не был принят, а принятие в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ)4 стало лишь частичным решением проблемы систематизации (Глазатов, Игошин, 2025). Это свидетельствует о глубоко укорененной традиции, согласно которой административное право по-прежнему ассоциируется в первую очередь с принуждением и санкциями, а не с организацией и стимулированием.

Отдельным направлением реформы стала модернизация контрольно-надзорной деятельности, направленная на снижение административного давления на бизнес. Принятие соответствующих федеральных законов – Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁵ и Федерального закона от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Фе-дерации»⁶ – свидетельствует о стремлении законодателя упорядочить эту сферу. Тем не менее, как констатирует А.А. Гришковец, проблему избыточного контроля решить в полной мере не удалось, а подмена проверок административными расследованиями (ст. 28.7 КоАП РФ⁷) указывает на сохранение контрольных рычагов (Гришковец, 2020: 154). Данный феномен отражает устойчивость административной культуры, в которой контроль воспринимается как основная функция власти, адаптирующаяся к новым правовым ограничениям, но тем не менее сохраняющая свой изначальный приоритет. Это демонстрирует внутреннюю противоречивость реформы, где декларируемая ориентация на эффективность регулирования вступает в противоречие с устойчивыми практиками административного контроля.

В то же время судебная практика приобретает все более значимую компенсирующую функцию: как отмечает А.Ф. Васильева, принципы правовой определенности и соразмерности, не закрепленные в законодательстве общей части, вырабатываются судами, постепенно формируя нормативную основу для оценки законности властных актов и становясь тем самым действенным инструментом судебного контроля. Примером может служить постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20 января 2022 г. по делу № А33-20089/20211, где принцип правовой определенности был применен для оценки обязательности досудебного порядка обжалования предписаний контрольных органов (Васильева, 2024).

Проблема кодификации Общей части административного права остается открытой и демонстрирует системные сложности российской модели. Многочисленные научные проекты и законодательные инициативы (Глазатов, Игошин, 2025) не привели к созданию единого кодифицированного акта. Регулирование осуществляется по отраслевому принципу, что приводит к системной фрагментации нормативного материала, создающей трудности для правоприменения. Данный подход обусловливает формирование изолированных массивов норм в рамках отдельных сфер государственного управления (например, транспорт, экология, торговля), каждый из которых может по-своему регламентировать сходные административные процедуры, принципы и статусы. Как отмечает А.Ф. Васильева, отсутствие кодификации компенсируется развитием судебной доктрины, в рамках которой выявляются принципы соразмерности и правовой определенности (Васильева, 2024). Показательным в этом смысле является п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»2, где закреплен каталог общих принципов административного права (приоритет прав человека, соразмерность, защита доверия, активная роль административного органа и др.), подлежащих применению судами в качестве критериев оценки законности властных актов (Васильева, 2024). Однако эта доктрина не заменяет системного законодательного регулирования. Незавершенность кодификации можно рассматривать как симптом более общей проблемы – отсутствия консенсуса относительно новой целостной парадигмы административного права, которая могла бы последовательно заменить советскую управленческую модель.

Следовательно, эволюция российского административного права привела к значительным, но противоречивым результатам. С одной стороны, были созданы институты, ориентированные на потребителя услуг (многофункциональные центры, портал госуслуг, административные регламенты, закрепленные в ФЗ–2103). С другой стороны, сохраняется наследие контрольной парадигмы, выраженное в «наказательной ориентации» (доминирование КоАП РФ и постоянное расширение составов правонарушений) и незавершенности системной кодификации. Государство в этой модели мыслится как эффективный поставщик услуг, чья трансформация происходит в условиях фрагментарного нормотворчества и постоянного реформирования структуры органов власти. Итогом является гибридная модель, в которой элементы «сервисного государства» сосуществуют, а порой и конфликтуют, с унаследованными институтами и практиками административного контроля.

Сравнительный анализ парадигм: целевые установки и функциональные приоритеты . Проведенный анализ позволяет перейти к системному сопоставлению формирующихся моделей. Несмотря на общий отправной пункт в виде необходимости модернизации административно-правовых систем, избранные векторы развития демонстрируют принципиальные различия в целеполагании, концепции роли государства и функциональном наполнении, которые выходят за рамки технических деталей и касаются фундаментальных вопросов взаимодействия права, государства и общества.

Первое и наиболее существенное отличие лежит в области целевой доминанты. Китайская модель подчинена стратегической цели «высококачественного развития», понимаемого как комплексная национальная модернизация. Административное право становится инструментом реализации этой цели, что отражено в концепции Чжан Шоувэня о связи между новой моделью развития и ориентированным на развитие верховенством права (Чжан Шоувэнь, 2021: 3). Данная целевая установка нормативно закреплена в ключевых программных документах: Решении Третьего пленума ЦК КПК XX созыва «О дальнейшем всестороннем углублении реформ и продвижении китайской модернизации» (2024 г.) и Предложениях Четвертого пленума ЦК КПК XX созыва по разработке Пятнадцатого пятилетнего плана (2025 г.), где высококачественное развитие определено как «первоочередная задача» построения современного социалистического государства (Лу Чао, 2025). В российской модели доминирующей целью выступает повышение эффективности взаимодействия государства с обществом, сокращение издержек для бизнеса и улучшение качества публичных услуг, что нашло отражение в таких актах, как Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 и Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»2 (Гришковец, 2020). Таким образом, если в Китае право выступает активным формирующим фактором желаемого будущего, то в России – преимущественно инструментом оптимизации и исправления недостатков настоящего.

Это различие определяет концепцию роли государства. В китайской парадигме последнее трансформируется в «дееспособного стратега», чья сила измеряется не объемом запретов, а административной способностью – компетентностью в планировании, стимулировании и оценке результатов. Ключевым является концепт «встроенной автономии», предполагающий глубокое вовлечение в экономические процессы при сохранении стратегической самостоятельности, что, по мнению Лу Чао, институционализируется через такие механизмы, как инклюзивно-осмотрительное регулирование (ст. 55 Положения Государственного совета КНР об оптимизации деловой среды) и практику установления «периодов наблюдения» для новых отраслей (например, в провинции Гуандун) (Лу Чао, 2024). В российской модели идеалом является «оптимизирующееся» государство, чья активность, особенно в экономике, часто воспринимается как источник проблем (барьеров, коррупции, избыточного регулирования). Государство мыслится прежде всего как поставщик услуг и нейтральный арбитр, гарантирующий соблюдение установленных правил игры, а не как их активный формирователь. Показательно, что даже в рамках реформы контрольнонадзорной деятельности, закрепленной в Федеральном законе от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ3, акцент делается на соблюдении обязательных требований и минимизации вмешательства, а не на активном стимулировании экономического развития (Гришковец, 2020).

Функциональная переориентация также имеет различный характер. В Китае наблюдается сдвиг к комплексному управлению циклом развития, институционализированному в виде четырех функций (планирование, содействие, сертификация, распределение), образующих замкнутую систему (Ван Ливань, 2025). Функция планирования реализуется через систему государственных стратегий, включая разрабатываемый в настоящее время закон КНР о национальном планировании развития; функция содействия – через специализированные законы (о содействии развитию циркулярной экономики, о научно-техническом прогрессе); функция сертификации – через Закон КНР о стандартизации и Закон КНР о качестве продукции; функция распределения – через бюджетное и налоговое законодательство (Ван Ливань, 2025). Даже традиционно контрольные функции, как в случае с инклюзивно-осмотрительным регулированием, переосмысливаются в логике содействия инновациям и управлению рисками. В России функциональная эволюция носит более селективный и прагматичный характер. Она ориентирована на формальное определение и стандартизацию административных процедур как формы реализации публичных функций (административные регламенты, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 3734), оптимизации (но не принципиальном пересмотре) контрольно-надзорной деятельности (законы № 294-ФЗ5 и № 248-ФЗ6) и постоянной реорганизации системы органов власти (указы президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, включая Указ от

11.05.2024 г. № 3261). Система функций не выстроена в единую логическую цепь, подобную китайской, а развивается реактивно, в ответ на возникающие вызовы и проблемы.

Важным аспектом является иерархия правовых ценностей. В китайской модели, как указывает Лу Чао, происходит интеграция двойных ценностей формальной законности и эффективности развития, с акцентом на перспективный характер и позитивную результативность правительственных инструментов (Лу Чао, 2025). Законность не отменяется, но становится одним из критериев наряду с результативностью и целесообразностью. Это находит отражение, например, в законодательном закреплении инклюзивно-осмотрительного регулирования, где баланс между стимулированием инноваций и контролем рисков достигается через дифференцированный подход и оценочные категории (Лу Чао, 2024). В российской модели, несмотря на сервисную риторику, в реальном правоприменении сохраняется и даже усиливается традиционный приоритет законности в ее формальном, догматическом понимании, что особенно заметно в сфере административных правонарушений (КоАП РФ). Принципы эффективности, экономической целесообразности и развития декларируются, но не приобрели такого же доктринального и конституционно-правового статуса, как в Китае, и зачастую отступают на второй план перед требованием следования букве процедуры. Как отмечает А.Ф. Васильева, даже при наличии судебной доктрины принципов соразмерности и правовой определенности (закрепленных, в частности, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 г. № 212), их применение остается фрагментарным и не заменяет системного законодательного регулирования (Васильева, 2024).

Институциональное воплощение этих различий наиболее наглядно прослеживается в подходах к кодификации и заимствованию правового опыта. Китайская правовая система демонстрирует уверенную способность к адаптивному заимствованию и синтезу: теория государства развития, западные регуляторные теории активно локализуются и встраиваются в национальный контекст. Принятие законов, кодифицирующих отдельные аспекты административной деятельности (законы о содействии, о стандартизации, об административных процедурах в сфере лицензирования) и конкретизирующих развитийную парадигму, свидетельствует о высоком уровне системной рефлексии и законодательного проектирования. Российская правовая система, как отмечают исследователи, находится в состоянии перманентного поиска (Барзилова, 2023). Опыт масштабной концептуальной рецепции, подобной китайской, отсутствует; административная реформа в значительной степени представляет собой серию внутренних преобразований, часто имплементируемых через подзаконное нормотворчество. Многочисленные попытки кодификации Общей части административного права (разработка проектов Кодекса об административных процедурах, Служебного кодекса, нового КоАП) так и не привели к принятию единого акта (Глазатов, Игошин, 2025). Проблема кодификации Общей части административного права, по сути, представляется симптомом незавершенности формирования новой целостной парадигмы, которая могла бы последовательно заменить советское наследие.

Таким образом, сравнительный анализ выявляет принципиальное различие в природе и целях трансформации. Китайская модель представляет собой целенаправленный, доктринально обоснованный переход к «административному праву развития», где право сознательно инструментализируется для достижения стратегических целей при сильном, но качественно переформатированном государстве. Данная модель основывается на разветвленной системе законодательства о планировании, содействии, сертификации и распределении, имеющей прочную конституционную основу (Ван Ливань, 2025). Российская модель – это, скорее, движение к «административному праву сервиса и контроля», где государство стремится стать более эффективным и удобным, но в значительной мере сохраняет реактивную, ограничивающую и перераспределительную функцию, а ее трансформация носит фрагментарный и внутренне противоречивый характер. Это проявляется в сосуществовании сервисных институтов (Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), госуслуги, административные регламенты) наряду с сохранением устойчивой «наказательной ориентации» (приоритет КоАП РФ, избыточный контроль), притом что незавершенность кодификации Общей части не позволяет разрешить это противоречие и сформировать целостную парадигму публичного управления.

Парадигмальные сдвиги в контексте национального развития. Результаты сравнительного анализа позволяют перейти к осмыслению более глубокого смысла выявленных парадигм в контексте национальных траекторий развития. Представленные данные свидетельствуют не о случайных различиях в технике правового регулирования, а о существовании двух различных ответов на вызовы современности, каждый из которых отражает специфический социальный заказ и философию взаимодействия государства, права и общества.

Возникновение и консолидация развитийно-ориентированной парадигмы в Китае является прямым следствием и одновременно правовым обеспечением глобального стратегического проекта национального возрождения. В этой системе право выполняет не столько ограничивающую, сколько конституирующую и направляющую функцию. Оно призвано не просто защищать существующий порядок, а активно создавать условия для нового качества экономического роста и социальной организации. Как отмечает Ван Ливань, конституционная основа развития в Китае легитимирует активное вмешательство государства, а административное право развития становится механизмом реализации этой конституционной миссии (Ван Ливань, 2025). Данные положения нашли нормативное закрепление в ряде ключевых документов, включая Конституцию КНР (в частности, ее преамбулу, провозглашающую задачи модернизации, и ст. 14, устанавливающую обязанность государства повышать производительность труда и экономическую эффективность), а также в Законе КНР о научно-техническом прогрессе и Законе КНР о содействии развитию частной экономики, которые создают правовые механизмы для стимулирования инноваций и предпринимательской активности (Лу Чао, 2025). Это позволяет говорить о формировании особого типа «развитийного правового государства» (developmental rule of law), где принцип верховенства права интерпретируется и модифицируется через призму эффективного достижения стратегических целей, поставленных политическим руководством. Подобная модель оказалась исключительно эффективной в условиях необходимости проведения стратегической модернизации под руководством сильной политической власти, но она же ставит сложные вопросы о пределах инструментализации права и балансе между эффективностью и защитой индивидуальных прав от усмотрения целеполагающего государства.

Российский путь эволюции в сторону сервисной модели отражает иные исторические и политические обстоятельства. Распад централизованной плановой системы и переход к рыночной экономике создали запрос на ограничение всепроникающего вмешательства государства и построение администрации, способной обслуживать нужды нового экономического уклада и гражданского общества. Однако, как показывает анализ, эта трансформация оказалась непоследовательной и внутренне противоречивой. С одной стороны, были заимствованы и внедрены отдельные институты «нового государственного менеджмента» (административные регламенты, стандарты услуг, оценка регулирующего воздействия), закрепленные в таких актах, как Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 и постановление Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг»2 (Гришковец, 2020). С другой стороны, сохранился и даже укрепился развитый аппарат административного принуждения и контроля, а также устойчивая традиция понимания законности в формально-догматическом ключе. Результатом, как отмечают исследователи, стало «преобладание наказательной ориентации» и фрагментарность развития (Васильева, 2024; Хидирова, Попова, 2024). Так, несмотря на принятие Федерального закона от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»3, сохраняются практики подмены проверок административными расследованиями (ст. 28.7 КоАП РФ) и избыточного контроля (Гришковец, 2020). Государство в этой модели находится в состоянии перманентной реформы, пытаясь совместить ориентацию на эффективное выполнение публичных функций с сохранением роли контролера, что нередко приводит к конфликту управленческих подходов и снижению эффективности управления в целом. Это отражает более общий процесс поиска национальной идентичности в постсоветский период, балансирования между советским наследием, либеральными реформами 1990-х гг. и запросами на суверенитет и социальную стабильность.

Важнейшим вопросом, возникающим из данного сопоставления, является проблема соотношения универсальных принципов административного права (законность, справедливость, соразмерность, правовая определенность) и конкретно-исторических функций, которые оно призвано выполнять. Китайская практика демонстрирует, как эти принципы могут быть переинтерпретированы и интегрированы в парадигму развития. Например, принцип законности дополняется требованием результативности, а принцип соразмерности применяется для оценки не только ограничений прав, но и адекватности мер государственного стимулирования. Иллюстрацией может служить механизм инклюзивно-осмотрительного регулирования, закрепленный в ст. 55 Положения Государственного совета КНР об оптимизации деловой среды, где баланс между инновациями и контролем рисков достигается через дифференцированный подход, а не формальное следование жестким предписаниям (Лу Чао, 2024). В России же, несмотря на активную судебную практику по выявлению общеправовых принципов (Васильева, 2024), они зачастую остаются абстрактными критериями судебного контроля, слабо влияющими на повседневную законотворческую и управленческую практику, которая продолжает воспроизводить старые паттерны. Как отмечает А.Ф. Васильева, даже закрепленный в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 г. № 211 каталог общих принципов административного права не стал действенным инструментом, трансформирующим правоприменительную практику (Васильева, 2024).

Отдельного внимания заслуживает роль доктрины и научного сообщества в формировании новой парадигмы. В Китае, как видно из проанализированных работ, существует тесная связь между политической задачей развития, ее теоретическим осмыслением юристами (синтез теорий, разработка оригинальных концепций) и последующей законодательной институционализацией. Административное право развития – это не только практика, но и эффективная, внутренне непротиворечивая доктрина. Так, разработка и принятие специализированных законов о содействии (Закон КНР о содействии развитию циркулярной экономики, Закон КНР о содействии развитию малых и средних предприятий) напрямую опирались на доктринальные разработки в области теории государства развития и административно-правового регулирования (Ван Ливань, 2025). В России, несмотря на наличие глубоких исследований и многочисленных проектов кодификации (Глазатов, Игошин, 2025), диалог между наукой, законодателем и правоприменителем представляется менее продуктивным. Доктринальные разработки редко становятся основой для системных законодательных решений, что ведет к преобладанию ситуативного, проблемно-ориентированного нормотворчества. О неэффективности этого взаимодействия свидетельствует, в частности, многолетняя дискуссия о необходимости принятия Кодекса административных процедур или Служебного кодекса, которая так и не завершилась принятием единого кодифицированного акта (Глазатов, Игошин, 2025).

Заключение . Проведенное сравнительное исследование позволило выявить и концептуализировать две различные парадигмы функциональной эволюции административного права в Российской Федерации и Китайской Народной Республике. Несмотря на общую отправную точку, связанную с необходимостью глубокой модернизации административно-правовых систем постсоциалистического типа, избранные векторы трансформации демонстрируют принципиальные расхождения, проистекающие из различий в национальных стратегиях развития, понимании роли государства и иерархии правовых ценностей.

Китайская модель, осмысляемая как «развитийно-ориентированное административное право», представляет собой целостный и доктринально проработанный проект. Его суть заключается в сознательной инструментализации права для обеспечения стратегического, «высококачественного» развития национальной экономики и общества. Государство в рамках этой парадигмы не минимизируется, а качественно трансформируется, становясь «дееспособным стратегом», чье вмешательство легитимируется эффективностью в достижении конституционно закрепленных целей развития. Административное право переориентируется с функции ограничения на комплекс функций управления полным циклом развития (планирование, содействие, сертификация, распределение). Ключевым ценностным дуэтом этой модели является интеграция формальной законности и результативной эффективности, где право оценивается по своей способности воплощать стратегические инициативы.

Российская модель, развивающаяся под знаком «сервисного государства», нацелена на повышение эффективности и качества взаимодействия государства с гражданами и бизнесом, сокращение административных барьеров и издержек. Соответствующие институты (многофункциональные центры, электронные сервисы, административные регламенты) были созданы и получили развитие. Однако трансформация оказалась непоследовательной и внутренне противоречивой: мощный аппарат административного контроля и принуждения сохранился, «наказа-тельная ориентация» в правотворчестве преобладает, а системная кодификация Общей части административного права остается незавершенной. Это указывает на гибридный характер модели, где сервисная риторика сочетается с устойчивыми практиками управления, унаследованными от предыдущей эпохи.

Сравнительный анализ выявил, что данные модели основаны на различной философии права и его места в системе государственного управления. В Китае право выступает активным драйвером, формирующим желаемое будущее и мобилизующим ресурсы для его достижения. В России право в большей степени воспринимается как инструмент исправления недостатков настоящего, обеспечения стабильности и регулирования сложившихся отношений. Первая модель демонстрирует высокую способность к адаптивному заимствованию и теоретическому синтезу, вторая характеризуется поиском баланса между историческим наследием, заимствованными институтами и внутренними потребностями, что нередко приводит к фрагментарности преобразований.

Итоговый анализ показывает, что различия между российским и китайским путями лежат не в плоскости технического отставания или прогресса, а в области фундаментального целеполагания. Китай избрал путь ускоренной модернизации через мобилизацию права, Россия – путь адаптации государственного аппарата к условиям рыночной экономики и цифровой эпохи. Каждый из этих путей порождает специфические вызовы: для Китая – это сохранение гибкости и предотвращения застоя в условиях целевого управления; для России – преодоление институциональной и ценностной двойственности и выработки последовательной долгосрочной стратегии, которую могло бы обслуживать административное право. Понимание этих глубинных различий необходимо для объективной оценки потенциала, ограничений и будущих траекторий развития административно-правовых систем обеих стран в стремительно меняющемся мире.