Сравнительный анализ института лоббизма в России и США

Актуализация темы исследования. Современному обществу присуще расширение круга субъектов, принимающих участие в разработке и принятии политических, т.е. социально значимых, по сути, решений. Одновременно на основе последней волны демократизации и распространения конституционализма постоянно растет общественный запрос на непосредственное участие граждан и общественных институтов в политическом процессе. Данному процессу, как, впрочем, и любому развитию, присуще возникновение противоречий, значительная неравномерность в институциональном развитии.

Одним из таких социально-политических феноменов, развивающихся в разных странах по-разному, является лоббизм. Понятие лоббизма возникло в США во второй половине ХIХ – начале XX в. Именно там подразумевающиеся под ним отношения (по продвижению в первую очередь экономических интересов) были подвергнуты научному осмыслению и сформированы в полноценный, абсолютно легальный и весьма легитимный политический институт. Но отношение к институту лоббизма даже в США не позволяет говорить об однозначно положительной или сугубо отрицательной его роли в формировании государственной политики.

Лоббизм как явление существует также и в России, где имеет различные проявления. К таким проявлениям можно отнести институт полномочного представителя Президента в федеральном округе, депутатов Государственной думы РФ, отстаивающих интересы госкорпораций и государственных компаний. Стоит отметить и активность общественных организаций, артикулирующих интересы лоббистов в продвижении инициатив, направленных на нормативное закрепление профессии лоббиста.

Таким образом, формирование института лоббизма в демократических государствах имеет вполне естественный характер, а непризнание его существования в России или исключение из политической практики не только нецелесообразно ввиду возможности его позитивного влияния в т.ч. и на законодательный процесс, но и скорее невозможно из-за достаточно богатого разнообразия форм взаимоотношений, подпадающих под определение лоббизма.

Поэтому в России, мы полагаем, необходимо изучать опыт зарубежных стран, в которых уже были произведены попытки урегулирования подобных отношений. Это подводит нас к необходимости проведения сравнительного анализа института лоббизма в России и США, чему и посвящена данная научная статья.

Итак, для проведения сравнительного политологического исследования института лоббизма в России и США мы выделили следующие единицы анализа:

• –    отношение к лоббизму в обществе (социально-политическая легитимность);

• –    время легитимного существования лоббистской деятельности;

• –    разветвленность правового регулирования лоббистской деятельности (легальность);

• –    время легального существования (как профессии) лоббистской деятельности;

• –    нормативное регулирование лоббизма (разработанность подзаконных актов);

• –    наличие определенных процедур осуществления лоббистской деятельности;

• –    наличие прикладных механизмов управления лоббистской деятельностью;

• –    наиболее распространенные практики лоббирования;

• –    представительство групп (число и основные сферы влияния) интересов во власти посредством лоббирования;

• –    перспективы развития лоббистской деятельности.

Далее по некоторым из определенных критериев будет проведен сравнительный анализ института лоббизма в России и США.

Обращаясь к первому пункту таблицы, отметим, что особенность современной практики продвижения политических интересов в России состоит в том, что использование лоббистских возможностей доступно в основном привилегированным группам интересов. По факту мы считаем, что в России лоббизм сосредоточивает в себе коррупционные (раз они не узаконены) формы

Таблица 1

Сводные данные по сравнительному анализу института лоббизма в России и США

1. Отношение к лоббизму в обществе (социально-политическая легитимность)
Основания легитимности	Легитимность лоббизма в России			Легитимность лоббизма в США
Законодательное закрепление	Не урегулирован нормами права			Урегулирован нормами права
Наличие специализированных органов управления	Не имеет органов управления			Имеет органы управления
Востребованность	Востребован у ограниченного круга групп интересов (ввиду его непопулярности)			Востребован со стороны различных групп интересов
Доступность	Позволяет артикулировать в основном интересы привилегированных социальных групп (элиты)			Позволяет артикулировать интересы различных социальных групп, но при этом существуют участники, имеющие преференциальный доступ и оказывающие неприемлемое, отвечающее лишь корыстным интересам влияние на политику
Вывод:	Нелегитимен			Легитимен
2. Разветвленность правового регулирования лоббистской деятельности (легальность)
В России			В США
В России лоббизм законодательно не закреплен, следовательно, о его регулировании также не может идти речь. Однако лоббизм осуществляется в рамках действующего законодательства, которое регулирует отношения между гражданами и органами государственной власти, нормы которого распространяются и на юридических лиц в той степени, в которой они могут быть к ним применены			•    Закон о раскрытии лоббистской деятельности ( Lobbying Disclosure Act ), 1995 •    Закон о прозрачности и отчетности при осуществлении лоббистской деятельности ( Lobbying Transparency and Accountability Act ), 2006. •    Закон об открытом ведении дел и об открытом правительстве ( Honest Leadership and Open Government Act) , 2007
3. Время легального существования (как профессии) лоббистской деятельности
В настоящее время в России еще не принят нормативный правовой акт, определяющий (легализирующий) в правовом поле профессию лоббиста			В 1946 г. был принят Закон о лоббировании ( Federal Regulation of Lobbying Act ). Он содержал в себе определение лоббиста (профессии), требование о регистрации всех лоббистов и предоставлении квартальных отчетов об их деятельности [Кремянская 2014: 162]
4. Наличие определенных процедур осуществления лоббистской деятельности
В правовом поле нет процедур, отнесенных непосредственно к лоббизму. Но при этом существуют как формальные, так и неформальные процедуры, используемые для продвижения личных и корпоративных интересов.		Регистрация и ведение отчетности о деятельности лоббистов [Лоббизм в США 2013: 13-15] • Регистрация в установленном законом порядке Регистрация лоббистов носит

• Формальные : 1)    официальные обращения в органы госвласти (личные либо письменные); 2)    отстаивание интересов через общественные организации; 3)    участие в экспертных советах при органах госвласти; 4)    проведение санкционированных митингов, пикетов, шествий и демонстраций. • Неформальные : 1)    применение принципа «вращающихся дверей», т.е. использование опыта и связей бывших государственных служащих; 2)    финансирование научноисследовательских работ (с «необходимыми» результатами); 3)    использование неформальных, в т.ч. товарищеских и родственных, связей; 4)    моральное давление лиц, имеющих больший авторитет (политический вес), на принятие решений лицами, формально им не подчиненными. К данной категории относится и так называемое телефонное право; 5)    использование возможностей СМИ и интернет-ресурсов; 6)    проведение несанкционированных митингов, пикетов, шествий и демонстраций.

уведомительный характер, отказать в регистрации лоббисту невозможно, т.к. это автоматически рассматривается как нарушение Конституции США. Первичная регистрация лоббиста должна состояться не позднее чем через 45 дней со дня первого контакта с должностным лицом в качестве лоббиста или со дня поступления человека на работу в качестве лоббиста в специализированную фирму или корпорацию, имеющую лоббистский отдел. •    Подробная регулярная отчетность о деятельности лоббиста, которая должна соответствовать следующим требованиям: 1)    данные подаются на всех клиентов лоббиста; 2)    в отчетах должно быть указано соотношение между лоббируемой инициативой конкретным клиентом и осуществленными лоббистом расходами; 3)    сведения о финансовой стороне деятельности лоббиста должны быть максимально исчерпывающими. Применяемые методы и технологии продвижения интересов: •    участие в экспертных советах и комиссиях, частные встречи с представителями властных структур; •    финансирование избирательных кампаний; •    предоставление юридической поддержки (в т.ч. разработка законопроектов); •    Grassroots -лоббирование (апеллирование к общественной поддержке). Также в США лоббистами становятся и бывшие государственные служащие (конгрессмены, сенаторы и их помощники); ограничения на занятие ими подобной деятельностью определены законом.

взаимоотношений, т.е. основанные на личной или корпоративной заинтересованности лиц, принимающих участие в разработке, утверждении и реализации политических решений. При этом подобная практика вызывает негативный отклик со стороны общества.

Так, в первом пункте таблицы 1 представлены основания, по которым можно считать лоббизм легитимным или нелегитимным в США и России. В качестве доказательства недостаточной легитимности института лоббизма в нашей стране приведем следующие данные, полученные в результате авторского кон-тент-анализа 6 научных статей по данной тематике [Степаненков 2013; Зарипов 2011; Бирюкова 2015; Гильметдинова 2014; Васильева 2013; Каневский 2015]. На рис. 1 отражено отношение к лоббизму в России и США, а также эквивалентные им показатели относительно запроса на снижение уровня коррупции и законодательное урегулирование института лоббизма в России, выраженные в анализируемых источниках.

Приведенная диаграмма подтверждает ранее сделанные нами выводы о том, что лоббизм в России нелегитимен, при этом подтверждается и коррупцион-

Рисунок 1. Отношение к лоббизму в России и США (контент-анализ научных статей)

ный характер отношений, складывающихся при продвижении частных и корпоративных интересов; поэтому выражается потребность в снижении уровня коррупции в стране и только после этого – в законодательном урегулировании лоббизма. Отношение же авторов научных статей к лоббизму в США в основном положительное ввиду его успешного правового регулирования, постоянного развития законодательства в данной сфере и большей степени публичности, нежели в России.

Как решать проблему недостаточной легитимности лоббизма в нашей стране? Представляется, что пока предлагается решать эту проблему двумя путями: либо ужесточением законодательства, либо созданием дополнительных контролирующих органов в рамках борьбы с коррупцией. Например, специалисты из Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова пишут: «…нами предлагается создание федеральной службы по противодействию коррупции (ФСПК), которая была бы наделена полномочиями по оперативно-розыскной и следственной работе по коррупционным преступлениям, полномочиями по разработке предложений по антикоррупционной направленности, коррекции профилактических мер антикоррупционной направленности, совершенствованию процедур ликвидации последствий коррупционных правонарушений» [Грибков, Орлов 2013: 80].

Учитывая масштабы коррупции в России, создание отдельного ведомства вполне может показаться оправданным шагом, т.к. существует необходимость более масштабного охвата данного направления, привлечения профессиональных кадров и придания направлению борьбы с коррупцией и противодействию коррупции большей публичности. Также отдельному ведомству будет проще налаживать необходимые в данной сфере контакты с общественными организациями, в т.ч. с общественными палатами, как субъектами общественного контроля. Однако с институциональной точки зрения полагаем, что создание специального антикоррупционного государственного ведомства – это бессмыслица.

Еще одним важным направлением является постепенное сокращение неформальных связей между представителями бизнеса и власти (которые в настоящее время являются основной причиной нецелесообразности принятия закона о лоббизме), что возможно как посредством ужесточения законодательства, так и путем внесения дополнений в существующие регламенты деятельности органов законодательной и исполнительной власти. Но при этом существенным направлением в их сокращении видится решение более масштабной проблемы, а именно повышение политического веса парламента (Федерального собрания РФ), обладающего по своей сути большей публичностью, в отличие от администрации Президента РФ, правительства РФ и министерств, на которых сейчас сосредоточены основные усилия лоббистов.

Сделаем краткие выводы по статье. Лоббизм является естественным явлением практически для любой политической системы, но с учетом последней волны демократизации его роль в политике нашего государства по факту усиливается. Опыт США показывает: лоббизм может быть не только легальным, но и вполне легитимным институтом, несмотря на неоднозначность его роли в формировании государственной политики.

Проведенное исследование показывает, что институт лоббизма в России нелегален и нелегитимен. Основная причина его нелегитимности – высокий уровень коррупции в стране как системообразующего для власти фактора. Поэтому на первый план для власти выходит именно противодействие (в т.ч. усиленная декларация противодействия) коррупции и борьба с ней, а не легализация и легитимация института лоббизма.

Основными направлениями в снижении уровня коррупции являются:

• –    усиление публичности любого противодействия коррупции;

• –    ужесточение законодательства (сокращение неформальных связей между бизнесом и властью);

• –    принятие мер по повышению политического веса Федерального собрания РФ.

Таким образом, проведенное исследование выявило проблемы в легитимации и легализации института лоббизма и вероятностно определило действия по развитию в России цивилизованных отношений между различными группами интересов и властью.