Сравнительный анализ этапа становления Барнаульской и Новосибирской агломераций

В современном употреблении термин агломерация понимается как общность территорий, входящих в зону влияния крупного города и, конечно, как сам этот город. Эти территории объединены разнообразными связями, единой социальной сферой, единым восприятием жителями места своего проживания. Хотя агломерации в современной России представляют собой инициативу сверху, их создание было полностью воспринято экспертным сообществом и группами специалистов по всей стране.

«В условиях России с ее гигантскими пространствами и расстояниями агломерации особенно востребованы. Благодаря им осуществляется эффективное экономическое сжатие территории. В них концентрируются важнейшие объекты промышленности, науки, образования, культуры, рекреации. Благодаря близкому взаимному расположению этих взаимодействующих объектов в агломерациях повышается доля ближних связей, замыкающихся в территориально небольших агломерационных ареалах, что дает значительные, социальный и экономический, эффекты» [1].

Цель создания агломераций состоит, в частности, в сокращении числа управленческих воздействий, вмешательства власти с уровня субъекта федерации. А это означает, что в целом сократятся функции государственного аппарата, снизятся бюджетные расходы на его содержание.

Исторически инициатива создания городских агломераций в РФ впервые проявилась организацией, которая называется Центр стратегических разработок «Северо-Запад» и расположена в Санкт-Петербурге. Поскольку эта организация аффилирована Министерством регионального развития РФ и часто выполняет его заказы, понятно, что данная проработка - заказ Минрегионразвития. Вместе с тем когда примерно полгода спустя список агломераций опубликовало само Министерство, он отличался от того, что составил ЦСР «Северо-Запад». Эти два списка приведены далее.

Список агломераций Центра стратегических разработок «Северо-Запад»: Вологодско-Черепо вецкая, Иркутская, Ростовская, Челябинская, Чебоксарская, Владивостокская, Томская, Красноярская.

Список агломераций Министерства регионального развития РФ: Московская, Санкт-Петербургская, Нижегородская, Самарско-Тольяттинская, Казанская, Ростовская, Екатеринбургская, Челябинская, Иркутская, Красноярская, Хабаровская, Владивостокская.

Пересекаются в двух списках пять агломераций, из которых в Сибири находятся только Красноярская и Иркутская. Еще одна - Томская агломерация - присутствует только в списке ЦСР «Северо-Запад». Ни Новосибирской, ни Барнаульской агломераций в списках нет. Как и Саратовская агломерация, они инициативные. Это -первое, что объединяет эти две агломерации.

Еще одна черта, объединяющая две агломерации, связана с общим подходом к их созданию. Различают два подхода: проектный и аналитический. В той или иной степени проектный подход объективно прослеживается во всех агломерациях двух приведенных выше списков, поскольку они определены сверху, без инициативы снизу. В неявной форме каждая из агломераций предполагает новые административные преобразования, но какие точно - неизвестно. А административные преобразования сами по себе - некоторый проект.

При аналитическом подходе коллектив разработчиков исходит из того, что агломерация фактически уже существует. При этом не предполагается в обязательном порядке никаких административных преобразований. Цель создания агломерации при аналитическом подходе состоит в формировании горизонтальных связей между участниками агломерации. Именно развитие горизонтальных связей позволяет обойтись без административных преобразований и изменений границ территорий и поселений.

Обе рассматриваемые агломерации выдерживают аналитический подход. Для Новосибирской области, где в течение последних 40 лет не было административных преобразований, это ти- пично. А для Алтайского края, где административные преобразования идут постоянно, напротив, решение не изменять границы при создании Барнаульской агломерации не вполне типично. Многие специалисты даже предполагали, что речь будет идти о расширении Барнаульского городского округа.

Рассмотрим состав двух агломераций. Существует несколько критериев определения состава агломерации: транспортная доступность, связность системы поселений, общность производственной и социальной сфер. Рассматриваемые агломерации сходятся в том, что развитие территории возможно только через реализацию на ней некоторых производственных, логистических, научных, образовательных и других проектов.

Пакет таких межмуниципальных проектов и будет составлять существо агломерации. Позиция особой важности набора межмуниципальных проектов выдерживается как в Барнауле, так и в Новосибирске. Естественно, что должна быть осуществлена территориальная привязка проектов. Проекты должны соответствовать конкретным земельным участкам. Если проект находится в начальной стадии, то участок для него должен быть зарезервирован. Должно быть предусмотрено обеспечение любого проекта рабочей силой и инженерной инфраструктурой.

И здесь мы наталкиваемся на одну важную проблему, объективное противоречие. Схема территориального планирования Барнаульской агломерации существует, а полный пакет межмуниципальных проектов только формируется. И это противоречие в несколько иной форме имеет место быть и в Новосибирске.

В Новосибирской агломерации предполагается объединить пять городов (Бердск, Искитим, Кольцово, Новосибирск, Обь) и пять административных районов (Новосибирский, Мошковский, Искитимский, Ордынский, Колыванский). В этом она отчасти повторяет Красноярскую агломерацию, в которую входят три города и три района. В отличие от масштабов Новосибирской агломерации Барнаульская существенно меньше и включает два города (Барнаул и Новоалтайск) и один пригородный район (Первомайский).

Из этого следует, что согласование схем территориального планирования (далее - СТП) районов и муниципальных образований должно учитывать реализацию новых проектов безотносительно существующих административных границ. Пока не вполне ясно, что должно быть первоочередным - согласование уже имеющихся СТП и генеральных планов или СТП агломера ции. Различия между Барнаульской и Новосибирской агломерациями состоят в следующем. В Барнауле уже разработана СТП агломерации. В Новосибирске мнения экспертов склоняются больше к тому, чтобы первоначально заняться выявлением несогласований, какие содержатся в уже принятых СТП и генпланах, а только затем переходить к разработке общей схемы Новосибирской агломерации.

Все большую актуальность приобретает единая схема территориального планирования. «Опыт разработки стратегий субъектов РФ и городов показывает также, что самое слабое место в этих концепциях и стратегиях - межрегиональные связи, отсутствие видения более целостных межрегиональных образований. Отдельно взятая область разрабатывает свою стратегию развития и не хочет знать, что творится у соседа. В результате нет целостного видения макрорегионального развития и развития всей страны. Регионы рассматриваются как части уже расчлененной страны» [2].

Это высказывание относится к тем положениям Градостроительного кодекса РФ, согласно которым возможно создание генеральных планов поселений и схем территориального планирования, в которых полностью отсутствуют внешние связи поселения или территории, поскольку федеральное законодательство не требует отражения таких связей.

Генпланы Барнаула, Новоалтайска, схемы территориального планирования ближайших к ним сельских районов не были увязаны между собой. Та же проблема, даже еще в более острой форме, существует в Новосибирске. Действующая схема территориального планирования пригородного Новосибирского района учитывает существование областного центра только в одном. Новосибирск рассматривается как большой рынок сбыта для сельскохозяйственной продукции, произведенной в районе. Генеральный план Новосибирска и СТП Новосибирского района не согласованы ни в части размещения предприятий и учреждений социальной сферы, ни по инженерной инфраструктуре.

Есть только один пример, который превосходит описанное по масштабам, а по существу отображает тот же недостаток. СТП Московской области не учитывает, что посреди ее территории расположена столица нашей Родины [3].

Вместе с тем ни у кого не вызывает сомнения тезис: для того чтобы агломерация воспринималась как единое целое, она должна иметь общую схему территориального планирования. Понятие агломерация отсутствует в российском законодательстве. По этой причине есть опреде- ленные разночтения среди юристов в вопросе, правомерно ли расходовать бюджетные средства на разработку схемы территориального планирования агломерации. По этой причине по многим российским агломерациям идет обсуждение формы заказа такой схемы территориального планирования. Общее решение таково – через тендер или конкурс заказывается схема территориального планирования части территории субъекта РФ, что предусмотрено Градостроительным кодексом РФ как одна из возможных работ.

Это обсуждение затянулось в Новосибирске и быстро завершило сь в Барнауле. По этой причине уже существует СТП Барнаульской агломерации, а СТП Новосибирской агломерации пока даже не разрабатывается. Вместе с тем остается открытым вопрос о согласовании СТП Первомайского района и генеральных планов Барнаула и Новоалтайска со схемой территориального планирования Барнаульской агломерации. По суще ствующим правилам в градостроительную документацию каждого из трех участников агломерации должны быть внесены корректировки.

Новосибирская агломерация пока имеет только рамочное межмуниципальное соглашение. Концепция агломерации разработана в 2010 г. Но после этого, в отличие от решений, принятых в Барнауле, не была создана.

Барнаульская агломерация организационно оформлена межмуниципальным соглашением и прописана в документах, подготовленных различными градостроительными институтами. Известным проектным институтом ГИПРОГОР (Москва) разработана схема территориального планирования Барнаульской агломерации. Аналогичная работа по Новосибирской агломерации, к сожалению, пока не проведена.

Создание Барнаульской агломерации рассматривается как подготовительная работа к реализации комплекса межмуниципальных проектов, включение их в федеральные инвестиционные программы. В Новосибирской агломерации межмуниципальные проекты составляют основу агломерации. Для Барнаула Первомайский район – свободные площади под жилищное и производственное строительство, а Новоалтайск – мощный логистический потенциал.

В ходе разработки концепции Барнаульской агломерации и при обсуждении ее дальнейшего развития рассматривался вариант более широких масштабов агломерации, включение в нее еще четырех районов: Павловского, Калманского, Коси-хинского и Тальменского. В этом случае агломерация примыкала непосредственно к северному соседу Алт ая – к Новосибирской области. Аналогичные проекты дальнейшего расширения есть и в концепции Новосибирской агломерации. В ней, в частности, отмечается, что предусмотренный в генеральном плане Новосибирска вынос за городскую черту нескольких новосибирских предприятий не предусматривает, куда эти предприятия будут вынесены.

В отличие от Новосибирска, в Барнауле отрабатываются транспортные схемы, размещение строительных площадок с учетом взаимных интересов и т.д., идет строительство современного мусороперерабатывающего завода в краевом центре, в котором заинтересованы все участники агломерации. Есть и другие планы. Но, как отмечалось выше, объективное противоречие, которое по-разному преодолевается при создании агломераций, состоит в том, что наряду с проектами должны быть проработаны и различные нормативные и градостроительные документы (см. табл.).

Сравнение состава документов двух агломераций

Документы	Барнаульская	Новосибирская
1. Аналитические материалы «Концепция агломерации» с учетом межмуниципальных проектов, предлагаемых к реализации	нет	есть
2. Межмуниципальное соглашение	есть	есть
3. Схема территориального планирования агломерации	есть	нет
4. Скорректированные схемы территориального планирования районов, включаемых в Новосибирскую агломерацию	нет	нет
5. Предложения по желательной корректировке генеральных планов поселений, включаемых в Новосибирскую агломерацию	нет	нет
6. Система управления агломерацией (совет, дирекция)	есть	нет
7. Нормативные документы, какие должны быть приняты, например, Закон об агломерации и т.п.	нет	нет

Как следует из данных таблицы, на этапе своего становления Барнаульская агломерация по своей документальной проработанности несколько опережает Новосибирскую. Это объясняется, на наш взгляд, тем, что для администрации Алтайского края создание столичной агломерации является более приоритетным, чем для правительства Новосибирской области.

Выбор органов управления агломерацией является базисом для дальнейшего ее развития. В мире существуют разнообразные способы организационного оформления агломерации. Самым кардинальным является расширение границ мегаполиса, включение пригородов в городскую черту (Монреаль, Канада). Самым мягким является управление агломерацией через личные дружеские связи глав муниципалитетов (гольф-клуб мэров агломерации Остин, штат Техас, США).

Красноярская агломерация в организационном плане представляет собой межмуниципальное соглашение. Не существует однозначно наилучшего организационного решения, но и при разработке проектов Барнаульской и Новосибирской агломераций решено было пойти по красноярскому варианту.

Барнаульская агломерация предварялась созданием Барнаульского городского округа. Благодаря этому участником агломерации является не город Барнаул, а городской округ. Аналогичные попытки изменения границ города Новосибирска предпринимались перед созданием Новосибирской агломерации. Но они не принесли успеха. При предлагаемом методологическом подходе административные границы Новосибирска остаются неизменными.

В качестве координационного органа Барнаульской агломерации создан Межмуниципальный совет, который возглавил мэр Барнаула. Аналогичный орган в Новосибирской агломерации пока отсутствует.

Создана исполнительная дирекция Барнаульской агломерации. Это - некоммерческая ор ганизация в форме ассоциации, учрежденная муниципальными образованиями, входящими в агломерацию. В Новосибирской агломерации такая управленческая структура пока не создана, и обсуждение ее находится в самом начале.

Разработана схема территориального планирования Барнаульской агломерации, ее представили на согласование в Министерство регионального развития РФ. Разработана также программа «Концепция развития общественного пассажирского транспорта Барнаульской агломерации и городов Бийска и Рубцовска». В Новосибирской агломерации пока аналогичных программ нет.

В Барнаульской агломерации принято предложение главам муниципальных образований, входящих в агломерацию, рассмотреть на сессиях представительных органов вопрос о выделении средств соответствующих бюджетов на функционирование исполнительной дирекции агломерации. Тем самым организационный вопрос опередил содержательный, к которому следует, прежде всего, отнести формирование пакета межмуниципальных проектов.

Таким образом, можно сделать вывод, что у двух соседних сибирских агломераций много общего. Обе они инициативные и отсутствовали первоначально в планах федеральных властей. Обе они рассматриваются как многосторонние межмуниципальные соглашения. В основе обеих находятся межмуниципальные проекты, а не соображения транспортной доступности или структуры расселения.

Но одновременно есть и существенные различия. Барнаульская агломерация значительно меньше как по численности населения, так и по числу объединяемых в ней муниципалитетов. Но она быстрее, чем Новосибирская агломерация, прошла этап организационного оформления. Обе агломерации находятся в самом начале своего развития. По этой причине сравнительный анализ их становления может сослужить пользу при дальнейшем их развитии и естественном обмене опытом.

• 1.    Воронов Ю., Заусаев С., Смирнов С. Агломерации и урбанизированные кластеры: к новым объектам проектирования и управления // Город завтра: материалы к Пятому градостроительному форуму. Новосибирск, 2011. С. 41.

• 2.    Там же. С. 43.

• 3.    Глазычев В.Л. Город без границ. М., 2011.