Сравнительный анализ законодательной базы правоохранительной деятельности в России и странах БРИКС

О существление правоохранительной деятельности – это прерогатива государства, что признается во всем мире. Данный вид деятельности в теории рассматривается и как одна из функций государства, ориентированная на сохранение стабильности, пресечение неправомерной и преступной деятельности. Специфика правоохранительной деятельности в разных странах обусловлена рядом факторов, в числе которых можно выделить различия в определении деяний как преступных, акцент, выставляемый при категоризации преступных деяний, установлении степени их опасности для государства и общества.

Законодательство стран БРИКС не унифицировано. Правовое регулирование правоохранительной деятельности осуществляется исходя из политики каждого отдельного государства с учетом расставленных приоритетов. В России присутствуют свои особенности в силу допустимости регламентации правоотношений на подзаконном уровне. Сравнение законодательств стран БРИКС, выявление общего и различий необходимо для целей последующего определения возможности совершенствования законодательства национального уровня, а также развития международного взаимодействия в рамках данного союза. Приведенные доводы свидетельствуют об актуальности темы исследования.

Цель исследования заключается в проведении сравнительного анализа правового регулирования правоохранительной деятельности в России и государствах – участниках БРИКС как основы для выявления сходства и различий, установления допустимости заимствования зарубежного опыта и последующей разработки основы для возможной унификации, развития международного сотрудничества государств.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• •    охарактеризовать понятие правоохранительной деятельности как объекта исследования;

• •    проанализировать российский подход к правовому регулированию правоохранительной деятельности;

• •    сравнить нормы права России и стран, входящих в состав БРИКС, выявить общие черты и отличительные особенности.

Правоохранительная деятельность в силу того, что она важна для государства, является объектом постоянных исследований и рассматривается в научной литературе с разных позиций, как с точки зрения ее значения для обеспечения национальной безопасности, так и с позиции организации, правового регулирования, обеспечения соблюдения прав и свобод человека и др. На сегодняшний день есть достаточно большое количество диссертационных работ, монографий и научной литературы.

В числе авторов подобных работ, исследующих понятие и сущность правового регулирования правоохранительных органов, можно отметить Е.В. Алексеева, Ю.В. Анохина, О.В, Гладышеву, А.О. Зайцева, Е.В. Киричёк, В.И. Солодкую, А.Н. Чемоданова.

Есть достаточно большое количество работ уровня научных статей, где также анализируется понятие правоохранительной деятельности. Однако сравнительных исследований законодательства России и стран БРИКС с позиции оценки правового регулирования правоохранительной деятельности практически нет. Работы посвящены преимущественно сравнению системы судоустройства, отправлению правосудия или статусу участников уголовного судопроизводства. Поэтому можно утверждать, что вопрос о правовом регулировании правоохранительной деятельности России и стран БРИКС с точки зрения сравнения проработан до настоящего времени недостаточно.

Основой проведения исследования стал сравнительно-правовой метод, примененный для исследования законодательства России и стран БРИКС. Были также использованы такие методы, как диалектический, позволяющий оценить динамику развития законодательства, и общенаучные методы анализа и синтеза, логический метод познания.

Правоохранительная деятельность как объект научного исследования представляет собой деятельность, ориентированную на поддержание правопорядка, обеспечение национальной безопасности.

Наиболее распространенным является понимание правоохранительной деятельности как предполагающей осуществление противодействия правонарушениям и преступлениям, которая осуществляется правоохранительными органами [17], направлена на обеспечение общественного порядка [18]. Вместе с тем присутствуют и иные воззрения, в основе которых лежит расширительное толкование термина, что предполагает включение в него и тех субъектов правоотношений, которые осуществляют правозащитную деятельность, а также судов.

Как отмечается в научной литературе, отсутствие единого понимания правоохранительной деятельности, а также единого воззрения на то, какие именно государственные органы надлежит определять в качестве правоохранительных, обусловлено отсутствием конкретизированных дефиниций в законодательстве России, наличием только упоминаний в отдельных нормативных правовых актах о правоохранительных органах и о правоохранительной деятельности [19].

С утверждением можно согласиться. Упоминание о правоохранительных органах присутствует в достаточно большом количестве нормативных правовых актов, но ни в одном нет определения, что именно включает в себя система данных органов. В отношении правоохранительной деятельности следует отметить, что ее сущность раскрывается, но не в целом, а при конкретизации деятельности отдельных структур. Например, можно отметить правоохранительную деятельность таможенных органов, при характеристике которой законодатель выделяет деятельность, связанную с расследованием и раскрытием преступлений в соответствии с национальным законодательством, а также уголовных правонарушений, предусмотренных законодательством государств – членов Евразийского экономического союза [1].

В некоторой мере состав правоохранительных органов конкретизирован при установлении кодов бюджетной классификации, где правоохранительная деятельность объединена с национальной безопасностью и национальной обороной[4]. Если толковать подзаконный акт буквально, то можно утверждать, что правоохранительная деятельность – это деятельность, которая осуществляется войсками национальной гвардии, органами прокуратуры, следствия, юстиции, внутренних дел, безопасности, пограничной службы, системы исполнения наказаний.

В пользу правильности выделения отмеченных выше государственных органов как составляющих систему правоохранительных свидетельствует и определенный Президентом РФ порядок координации их деятельности в рамках борьбы с преступностью, потому что в нем также упоминаются только они [2].

Представляется, что именно эти государственные органы надлежит определять как правоохранительные, а их деятельность – как правоохранительную. Включение нотариата, адвокатуры, а также частных организаций, осуществляющих правозащитную деятельность, в число правоохранительных нецелесообразно и безосновательно. При таком подходе происходит смешение понятий «правозащитная» и «правоохранительная» деятельность. Одним из главных признаков правоохранительной деятельности является наличие у субъектов деятельности полномочий принуждения [20], которыми не обладают правозащитники. Существует иная точка зрения, согласно которой правозащитники могут обладать публичными полномочиями в силу того, что данную функцию выполняют отдельные государственные органы, среди которых выделяется прокуратура [21].

По поводу прокуратуры следует отметить, что эти государственные органы являются предметом дискуссий на протяжении длительного времени, потому что их статус сохраняет некоторую неопределенность. Обладая публичными полномочиями, органы прокуратуры выполняют надзорную функцию как основную. В рамках данной деятельности функционирование органов прокуратуры предполагает сочетание и правоохранительной, и правозащитной деятельности. Поэтому можно утверждать, что речь идет о некоем исключении, об уникальной системе государственных органов.

Правоохранительная деятельность – это деятельность, которую обязано осуществлять государство через созданные им для этих целей структуры. Данный вид деятельности предполагает применение мер правомерного воздействия и ориентирован на обеспечение правопорядка [22]. Правозащитная деятельность – деятельность, осуществление которой возможно исключительно по усмотрению субъектов правоотношений, не наделенных публичными полномочиями, а в прямо предусмотренных случаях – наделенных данными полномочиями, но не входящих в систему правоохранительных органов [23]. При анализе правового регулирования деятельности правоохранительных органов в рамках настоящего исследования принимается за основу данная характеристика сущности и субъектов правоохранительной деятельности.

В России все нормы права основываются на тех положениях, которые закреплены в Конституции РФ. Именно они являются базовыми, в соответствии с ними выстраивается как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ. Применительно к правоохранительной деятельности регламентация может быть осуществлена только на федеральном уровне, потому что правоохранительные органы подчинены непосредственно Главе государства [3], а их функционирование предполагает принятие федеральных законов и для конкретизации отдельных аспектов, в первую очередь процессуальной деятельности, подзаконных нормативных правовых актов, а также ведомственных актов.

Следует обратить внимание на то, что существует и иное воззрение относительно правового регулирования правоохранительной деятельности. Некоторые исследователи полагают, что совокупность нормативных правовых актов, подлежащих применению для ее регламентации, гораздо шире и включает не только те законы, где присутствуют нормы, непосредственно определяющие деятельность правоохранительных органов, но и все иные, в том числе подзаконные, где присутствует упоминание о правоохранительных органах и их деятельности [24].

Мнение не бесспорно, но определенная правота в данном случае присутствует. Российский законодатель ориентирован на принятие множества нормативных правовых актов разного уровня, а также на включение отдельных положений не в законы, определяющие статус правоохранительных органов, а в иные. В частности, речь идет об отдельных полномочиях, в том числе в ситуации чрезвычайных режимов, когда имеет место их трансформация в сторону увеличения. Имеет значение для правоохранитель- ной деятельности и терминология, закрепленная в иных нормативных правовых актах, например, для установления наличия или отсутствия состава преступления. Однако саму деятельность данные законы не регламентируют.

Правовое регулирование правоохранительной деятельности в России основывается на применении ряда законов и подзаконных правовых актов. В первую очередь в их число входят федеральные законы, определяющие статус правоохранительного органа и его функций, то есть существа правоохранительной деятельности, а также подзаконные нормативные акты, где определена структура государственного органа и урегулированы отдельные аспекты функциональной деятельности. Во вторую очередь надлежит выделить нормы материального и процессуального права, которые содержатся в кодифицированных федеральных законах, например, в Уголовном кодексе РФ и Уголовно-процессуальном кодексе РФ.

Представление о том, что именно надлежит понимать как правоохранительную деятельность, за рубежом сходно с тем, что существует в нашем государстве и закреплено на уровне законов, а также присутствует в доктрине права. Как правоохранительная деятельность определяется та, в рамках которой осуществляется противодействие преступности и борьба с ней [25].

Правовое регулирование правоохранительной деятельности в странах БРИКС не идентично российскому. Если обратиться к анализу Конституции Федеральной Республики Бразилия, то можно отметить, что сходство правовой регламентации проявляется вследствие того, что Бразилия – это федеративное государство, в котором правовое регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Деятельность правоохранительных органов может регулироваться только на уровне союза, но организационные аспекты функционирования гражданской полиции могут быть урегулированы и на уровне штатов [9]. Регламентация правоохранительной деятельности предполагает издание законов. Система правоохранительных органов данного государства включает достаточно большое количество структур, но вся их деятельность подчинена и регулируются только на федеральном уровне, в чем просматривается сходство с правовым регулированием в России. В Бразилии, как и в России, принят Уголовный кодекс Бразилии, определяющий состав преступных деяний, существует процессуальное законодательство, регламентирующее деятельность по расследованию преступлений, отправлению правосудия.

Политическое устройство Индии, как следует из текста Конституции Индии, также предполагает федеративное деление, а правоохранительные органы подчиняются только союзу, хотя полномочия правотворчества у штатов присутствуют [13]. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что при наличии акцента на органы исполнительной власти, на суды и их статус, определение статуса Генерального прокурора Индии, вопросы формирования правоохранительных органов и осуществления правоохранительной деятельности не нашли своего отражения в Конституции Индии. Регулирование деятельности правоохранительных органов в Индии не претерпевает значительных изменений. К примеру, до настоящего времени деятельность полиции основывается на законе, принятом в 1861 году [14]. Ряд законов принят позднее, но большинство из них – достаточно давно. Правоохранительная деятельность урегулирована на уровне всего государства. Можно, к примеру, отметить Уголовно-процессуальный кодекс Индии [7].

Китайская Народная Республика – это государство, в основном законе которого сохранены положения о том, что оно является социалистическим [6]. Специфика социализма обуславливает наличие особенности правового регулирования, а также наличие особенностей построения системы правоохранительных органов. Доминирование органов исполнительной власти в данном государстве предопределяет приоритет принимаемых ими актов. Полномочия правового регулирования принадлежат Всекитайскому Собранию народных представителей. Наряду с ним правовое регулирование осуществляется Государственным Советом, чьи акты определены как административные. Следует отметить, что в числе правоохранительных органов в Конституции КНР выделена только Народная прокуратура, чьи функции сходны с функциями органов прокуратуры России. Деятельность иных правоохранительных органов урегулирована законами, например, можно отметить Закон КНР о народной полиции [5]. В части законодательства, регулирующего деятельность правоохранителей, можно также отметить Уголовно-процессуальный кодекса КНР [8].

В Конституции ЮАР, напротив, отдельный раздел посвящен полицейской службе [10]. Несмотря на то, что система полицейской службы в данном государстве предполагает ее функционирование на трех уровнях – национальном, провинциальном и, при наличии такой необходимости, местном, правовое регулирование ее деятельности осуществляется только на федеральном уровне. Для сравнения с иными странами в данном случае тоже можно выделить полицию, которая, безусловно, относится к числу государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, функционируя на основании и в соответствии со специальным законом, определяющим ее статус [15]. Правовое регулирование правоохранительной деятельности в ЮАР в отличие от указанных выше государств не предполагает наличия кодифицированных актов. Применению подлежат законы государства, регулирующие отдельные вопросы.

Объединенные Арабские Эмираты – это федеративное государство [16]. Оно существенно отличается от многих иных стран, система правоохранительных органов создана. В основном законе данного государства сделан акцент на высших органах исполнительной власти. Система правоохранительных органов сложнее с учетом расширенных прав каждого эмирата, а также в силу того, что до настоящего времени в этом государстве сохраняется система шариата [26]. Вместе с тем правовое регулирование предполагает издание и обязательную публикацию законов, а правоохранительная деятельность основывается на едином правовом регулировании, то есть общем подходе к определению статуса правоохранительных органов, их полномочий и обязанностей. Вместе с тем особенность государства, наличие специфических, регулируемых на уровне права отношений между старшими и иными эмиратами предопределяет отсутствие кодифицированного уголовно-процессуального законодательства, то есть деятельность правоохранителей регулируется с учетом позиции эмирата.

Египет – это суверенная республика, где даже в конституции присутствует указание на то, что доминирует религия. При этом Ислам – это религия государства, а христианство – признанная религия, определяемая как источник законов [11]. Основа правового регулирования – это законы. Подзаконный уровень правовой регламентации признается допустимым только в чрезвычайной ситуации. Система правоохранительных органов отлична от существующей в других странах, потому что, например, прокуратура – это часть судебной власти. Правоохранительная деятельность регулируется законами, но специфика проявляется в том, что в основе всех законов – религия.

Эфиопия – это федеративная демократическая республика [12]. Однако в отличие от иных государств – членов БРИКС, Эфиопия признает, что каждый входящий в состав штат обладает триадой власти, то есть признается и исполнительная, и законодательная, и судебная власть в каждом штате, хотя доминирует все же федеральная власть. Как следствие, основа правового регулирования правоохранительной деятельности – это законы всего государства, но в совокупности с законами штатов.

Таким образом, можно утверждать, что в научной литературе еще не сформировано понятие правоохранительной деятельности, отсутствует конкретизация и в законодательстве России. Распространенным является толкование правоохранительной деятельности как включающей не только выполнение определенных функций государства, но и деятельность частных организаций, подпадающих под определение правозащитных, что неверно и искажает сущность правоохранительной деятельности.

Под правоохранительной деятельностью предлагается понимать осуществляемую от имени государства специально созданными государственными органами в рамках предупреждения, пресечения противоправной деятельности, а также расследования и раскрытия преступлений и административных правонарушений.

Правовое регулирование правоохранительной деятельности в России основывается на положениях Конституции РФ и предполагает, что регламентация осуществляется только на уровне федеральных законов. Отчасти детализация федеральных законов осуществляется путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, а также ведомственных актов.

По результатам совокупного анализа законодательства стран БРИКС можно утверждать, что доминирует подход, согласно которому правоохранительные органы подчиняются руководству страны. Даже в ситуации признания допустимости правового регулирования на региональном уровне законы, в соответствии с которыми осуществляется правоохранительная деятельность, могут быть приняты только на высшем уровне. Правовое регулирование деятельности правоохранителей в странах БРИКС отличается в аспекте наличия или отсутствия кодифицированного законодательства и единых процедур. Восточные страны до настоящего времени не идут по пути создания единого кодифицированного законодательства, что во многом объясняется доминированием религии как основы правового регулирования в этих государствах (см. Таблицу).

Необходимо отметить, что в БРИКС стремятся развивать сотрудничество между странами, в том числе в области правоохраны. Можно выделить некоторые из направлений такого сотрудничества.

• 1.    Обмен опытом в области правопорядка и борьбы с преступностью. Члены БРИКС стремятся активно обмениваться опытом и передовыми практиками в области правопорядка, борьбы с терроризмом, киберпреступностью и др.

• 2.    Проведение совместных операций и учений правоохранительных органов стран для укрепления своих навыков и координации действий.

• 3.    Обмен информацией и аналитической поддержкой между специалистами о преступной ситуации, анализ угроз и разработка совместных стратегий.

• 4.    Сотрудничество в борьбе с транснациональной преступностью. БРИКС сотрудничает в борьбе с контрабандой, наркотиками, незаконной миграцией и другими транснациональными угрозами.

• 5.    Совместные исследования и разработки. Правоохранительные органы стран объединяют усилия для разработки новых методов и технологий в области правопорядка.

Эти направления способствуют укреплению сотрудничества между правоохранительными органами стран БРИКС и помогают им эффективно решать современные вызовы в области безопасности и правопорядка [27].

В рамках рассматриваемой темы, следует отметить, что неотъемлемой частью нормотворческого процесса и залогом успешной правоприменительной практики является активность субъектов правоохранительной деятельности на высшем государственном уровне среди стран БРИКС.

В этом контексте можно привести несколько конкретных примеров международного сотрудничества правоохранительных органов стран БРИКС.

• 1.    В 2016 году в рамках Петербургского международного юридического форума состоялось подпи-

• сание Меморандума о взаимопонимании в области сотрудничества в сфере конкурентного законодательства и политики стран БРИКС (далее – Меморандум). Подписание Меморандума стало одним из важных этапов развития сотрудничества конкурентных ведомств БРИКС. Меморандум, разработанный по инициативе ФАС России при тесном сотрудничестве с конкурентными ведомствами стран БРИКС, установил институциональное партнерство между конкурентными ведомствами и определил конкретные механизмы сотрудничества. Помимо ставших уже традиционными форм взаимодействия, таких как консультации и обмен неконфиденциальной информацией, Меморандум предусматривает возможность организации работы в формате совместных рабочих групп по исследованию проблем конкуренции на социально значимых рынках.

• 2.    В 2019 и 2023 годах Россия, КНР и ЮАР провели совместные морские учения, призванные отработать выполнение боевых практических задач. Учения были направлены на повышение уровня взаимодействия между правоохранительными органами стран БРИКС и укрепление безопасности в регионе.

• 3.    В 2020 году страны БРИКС провели онлайн-конференцию по вопросам сотрудничества в области судебной экспертизы. На конференции обсуждались вопросы обмена опытом и технологиями в области судебной экспертизы, а также перспективы развития сотрудничества в этой области.

• 4.    В 2021 году страны БРИКС провели семинар по вопросам борьбы с коррупцией. На семинаре были представлены доклады о национальных страте-

• гиях борьбы с коррупцией, опыте работы правоохранительных органов и международных стандартах в этой области.

• 5.    В 2022 году страны БРИКС провели встречу руководителей правоохранительных органов, на которой обсудили вопросы сотрудничества в области борьбы с киберпреступностью. На встрече были определены основные направления сотрудничества, такие как обмен информацией о киберугрозах, разработка совместных мер по защите от кибератак и повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов в области кибербезопасности.

Таблица

Характеристика системы правоохранения стран – членов БРИКС

Характеристика Бразилия Россия Индия Китай Южно-Африканская Республика Система правоохра-нения Федеральная Федеральная Федеральная Централизованная Федеральная Основные правоохранительные органы Федеральная полиция; гражданская полиция; военная полиция; Федеральная дорожная полиция; Федеральная служба разведки; Федеральная судебная полиция Министерство внутренних дел; Федеральная служба безопасности; Следственный комитет; Генеральная прокуратура Полиция; Центральное бюро расследований; Национальное агентство расследований; Национальная комиссия по борьбе с коррупцией; Генеральная прокуратура Министерство общественной безопасности; Народная вооруженная полиция; Министерство государственной безопасности; Государственная прокуратура Полиция; Государственная прокуратура; Национальное агентство по борьбе с преступностью; Министерство внутренних дел Структура подчиненности Централизованная Централизованная Централизованная Централизованная Централизованная Функции и полномочия Охрана общественного порядка, расследование преступлений, обеспечение безопасности граждан Охрана общественного порядка, борьба с преступностью, контрразведка, обеспечение национальной безопасности Охрана общественного порядка, расследование преступлений, обеспечение безопасности граждан, борьба с терроризмом Охрана общественного порядка, борьба с преступностью, контрразведка, обеспечение национальной безопасности Охрана общественного порядка, расследование преступлений, борьба с преступностью, обеспечение безопасности граждан Отдельный орган надзора Прокуратура Прокуратура - Прокуратура Прокуратура Индекс восприятия коррупции (2023)* 36-е место 26-е место 39-е место 42-е место 41-е место Индекс преступности (2024)** 65,6 39,1 44,3 24,9 75,4 *Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) – составляемый международной неправительственной организациейTransparency International показатель с целью отражения оценки уровня восприятий коррупции экспертами и предпринимателями по 100-балльной шкале, где 0 – максимальный уровень восприятия коррупции и 100 – отсутствие воспринимаемой коррупции) . ** Индекс преступности – оценка общего уровня преступности по итогам проведенных опросов на портале

И это лишь некоторые примеры сотрудничества. Страны БРИКС продолжают развивать свои отношения в области правопорядка и безопасности.