Стабильность конституционной системы Российской Федерации как фактор построения правового государства

Как известно, верховенство закона есть фундамент правовой государственности. Правовое государство само ограничивает себя законом, прежде всего конституцией, устанавливает те принципы и рамки, которое оно не может переступить. Такие принципы и рамки должны устанавливаться надолго с тем, чтобы в дальнейшем сформировать определенные традиции, правосознание и уважение к закону, без которых существование правового государства немыслимо. Правовое государство, следовательно, должно обладать стабильной конституцией.

Под стабильностью конституции в теории конституционного права принято понимать особый, жесткий порядок принятия и изменения конституции. С формальной, юридической точки зрения российская Конституция 1993 года, безусловно, жесткая. Механизмы ее изменения, закрепленные в главе 9, обеспечивают защиту от произвольного вмешательства в конституционный текст. За почти двадцатилетний срок существования Конституции Российской Федерации она претерпела две поправки (ст.ст.81, 96, 103, 114).Не ставя целью дискутировать по поводу «должна ли меняться Конституция и как часто?», заметим только, что неизменных конституций практически не бывает. Весь вопрос в том, чем вызваны конституционные изменения? Оформляют ли они уже сложившиеся фактические отношения в целях не допущения стагнации или прокладывают дорогу к еще не существующим, но желаемым в чьих-то интересах результатам? По поводу внесенных в 2008 году поправок в Конституцию Российской Федерации существуют много критических суждений. Так, например, Н.В. Витрук считает, что «скоропалительность внесения и принятия конституционной поправки о продлении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы без объективного ее обоснования свидетельствует о том, что целесообразно закрепить за Конституционным Судом РФ полномочие по проверке на соответствие Конституции РФ конституционных поправок1».

Две поправки за почти двадцать лет, наверное, не много. Американская конституция более чем за 225 лет изменялась 27 раз. При этом за все время существования конституции в США ни разу не проходили выборы Президента и выборы Палаты Представителей Конгресса в сроки, отличные от тех, которые изначально были закреплены в Конституции США. Дело в сложившихся политических традициях, которые нельзя нарушать: раз в 4 года - обязательны выборы Президента, раз в 2 года -обязательны выборы нижней палаты парламента. Независимо от политического курса и экономической ситуации в стране. Обязательность и периодичность выборов - тоже фактор правового государства.

Нельзя не отметить, что неприкосновенность текста конституции - еще не гарантия ее стабильности. Большое значение имеет то, как толкуются нормы конституции. Хорошо, если толкование как «уяснение и разъяснение смысла и содержания общеобязательной воли законодателя»2 окажется адекватным. А если перерабатывать содержание нормы путем ограничительного или расширительного толкования, отказываясь от применения конституционных принципов, переставших отвечать интересам господствующих в обществе политических сил, то это уже способ скрытого пересмотра конституции. Конституция в силу своей специфики не может регулировать все вопросы жизнедеятельности государства, она регулирует только те отношения, которые имеют общественное значение, т.е. фундаментальные, принципиальные общественные отношения. В силу этого конституционные нормы носят обобщенный, часто неконкретный характер и поэтому, именно такие нормы легче интерпретировать с позиции политической целесообразности. Все это накладывает особую ответственность на автора толкования российской Конституции - Конституционный Суд Российской Федерации.

Сегодня в юридической литературе нередко можно встретить

Витрук Н.В. Актуальные проблемы модернизации конституционного правосудия в России // Журнал российского права. 2011. №10. С.129

2Болыной юридический словарь / под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е.Крутских. М., 1998. С.697.'

суждения о непоследовательности, а то и противоречивости Конституционного Суда в процессе формулирования правовых позиций и итоговых решений. Так, например, в январе 1996 года Конституционный Суд в решении по «алтайскому делу» подчеркнул, что Законодательное Собрание региона не может быть превращено в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, и потому такой порядок избрания главы субъекта Российской Федерации не может считаться легитимным3. Однако позднее в постановлении от 21 декабря 2005 года Конституционный Суд признал новый порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями главы субъекта Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, констатировав, что представление главой государства кандидатуры губернатора региональному парламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает его сбалансированность по горизонтали и по вертикали4.

Причем в данном решении Конституционный Суд посчитал, что не изменил свою правовую позицию, а скорректировал ее с учетом времени и новой модели избрания главы субъекта Российской Федерации. Суд указал, что правовые позиции, сформулированные им в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации, могут уточняться либо изменяться, с тем, чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социальноправовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования. Видится правомерным, вСм.: Безруков А. Роль правовых позиций Конституционного суда в сфере регулирования федеративных отношений // Федерализм. 2008. №1. С.110.

4См.: Бондарь Н.С. О назначении губернаторов без политики: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года // Российская газета. 2005. 29 декабря.

однако, что уточнение или изменение правовых позиций Конституционного Суда должно происходить в рамках установленных          Конституцией

Российской Федерации основ конституционного                строя.

Конституционный Суд отделен от политики, он не может руководствоваться        политической целесообразностью и выносить решения обоснования для оформления политической воли руководства. Не хотелось бы повторения уже ушедшего в историю советского отношения к доктрине правового государства: в докладе Л.М.Кагановича по случаю 12-й годовщины Советской власти, с которым он выступил в Институте советского строительства при Коммунистической академии говорилось: «...мы отвергаем понятие правового государства даже для буржуазного государства. Понятие «правовое государство» изобретено буржуазными учеными для того, чтобы скрыть классовую природу буржуазного государства. Конечно, все это не исключает закона. У нас есть законы. Наши законы определяют функции и круг деятельности отдельных органов государственной власти. Но наши законы определяются целесообразностью в каждый данный момент»5.

Конституционную систему Российской Федерации, помимо, Конституции Российской Федерации составляют и конституции республик в составе Российской Федерации. Требование стабильности основного закона как признака правового государства распространяется и на них. Сама процедура принятия и принципы действия основного закона возвышают его над всеми другими нормативными актами, определяют его особое место в системе права. Конечно, конституции республик носят вторичный,

5 См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1998. С. 189.

производный характер. Они должны соответствовать не только федеральной Конституции, но и федеральному законодательству. Следовательно, стабильность республиканской конституции будет всецело зависеть от стабильности федеральной Конституции и федерального законодательства.

Все конституции республик в составе Российской Федерации, принятые после 1993 года, в большей или меньшей степени подвергались изменениям. Практически все эти изменения были вызваны изменениями в федеральном правовом регулировании тех или иных конституционно-правовых институтов. И здесь опять важнейшая роль принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, как единственному органу в государстве, выносящему юридические решения о соответствии либо несоответствии Конституции Российской Федерации конституций республик. Среди многочисленных правовых позиций Конституционного Суда, касающихся федеративных отношений, выделим главные: об уточнении правового статуса республик в составе Российской Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируя текстуальные изменения республиканских конституций можно заметить, что большая их часть была обусловлена тем, что многие принципиальные вопросы федеративного устройства республики решали самостоятельно, при отсутствии какого-либо федерального ориентира. Нередко имели место случаи, когда федеральный центр запаздывал с определением четкой позиции и «исправлял» ситуацию, уже получив негативные результаты.

Как известно Федеративный договор, заключенный 31 марта 1992 года закрепил в своем тексте наименование «суверенные республики», что явилось правовым основанием для включения этой характеристики правового статуса республики в тексты многих республиканских конституций. При этом российская Конституция, принятая в 1993 году не использовала формулировки «суверенные республики», а закрепила понятие «республика (государство)». До 2000 года юридического ответа на вопрос «куда делся республиканский суверенитет и что такое государство в скобках?» не было, все дискуссии носили сугубо доктринальный характер. Только в Постановлении от 7 июня 2000 года Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом6. Позднее в своем Определении от 27 июня 2000 года Конституционный Суд отметил, что позиция об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации распространяется на все субъекты Российской Федерации, а использование в статье 5 (часть 2) федеральной

6СЗ РФ. 2000. №25. Ст.2728.

Конституции понятия «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера . В 2000-2002 гг. республики изменили тексты своих конституций в соответствии с данными решениями.

В соответствии с ч.З ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Практически все республики, начиная с 1992 года, заключали подобные договоры с Российской Федерацией, причем законодательной процедуры оформления договоров не было. Некоторые республики включали такие договоры в тексты своих конституций в качестве составной части. К моменту, когда общее количество договоров превысило сорок пять, 24 июня 1999 года был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот закон устанавливал принципиально новые правила заключения договоров и трехлетний

7СЗРФ. 2000. №29. Ст. 3117.

переходный период для приведения имеющихся договоров в соответствие с федеральной Конституцией. Таким образом, договорный процесс по разграничению предметов ведения был перенаправлен в конституционное русло, правда, с существенным опозданием. Республики в составе Российской Федерации внесли в конституционные тексты необходимые изменения, касающиеся процесса разграничения предметов ведения и полномочий.

Организация и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч.1 ст.11 Конституции Российской Федерации должна регулироваться на основе принципов, закрепленных в федеральном законодательстве. Главные принципы изложены в федеральной Конституции, это:        принцип        разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, народный суверенитет, непосредственная и представительная демократия, единство системы государственной власти, верховенство федерального права. Помимо этого, 6 октября 1999 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который конкретно закрепил порядок образования органов государственной власти субъектов Федерации, их компетенцию, ответственность и др. Нельзя не отметить, что за все, в общем то небольшое время действия этого закона, его текст «подправлялся» по разным причинам более 80 раз. Если также учесть, что закон, исходя из названия, регулирует «общие принципы», то считать его работающим на стабильность, конечно же, нельзя. В результате за каждым изменением федерального закона, касающимся организации и деятельности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, тексты республиканских конституций также подвергались соответствующим изменениям. Простой анализ таких изменений показывает, что федеральный центр на сегодняшний день, к сожалению, не имеет четкой, выверенной политики в отношении организации государственной власти в регионах. И если в отношении осуществления в регионе некоторых принципов прослеживается какое-то постоянство (например, о преобладании исполнительной власти, о слабом парламентском контроле), то по некоторым вопросам позиция центра меняется на диаметрально противоположную. Чего стоит последняя инициатива о замене процедуры прямых выборов высшего должностного лица субъекта Федерации на процедуру наделения полномочиями высшего должностного лица, мало отличающуюся от уже ранее существовавшей. Практически непрекращающаяся работа по приведению республиканских конституций в соответствие с федеральным законодательством никогда не приведет к желаемой устойчивости.

Отсутствие стабильности закона, и конституции в особенности, ведет к утрате социально-политической устойчивости в государстве, а значит и способности к его развитию. Противоречия в правовом регулировании одних и тех же вопросов создают путаницу, подрывают доверие народа к законодателю,              порождают нигилистические воззрения. Без уважения к закону не может быть правового государства, сила закона решающим образом зависит от убежденности граждан в необходимости следовать его требованиям. Сегодня, к сожалению, престиж законодателя настолько снизился, что граждане опасаются принятия новых законов, заранее расценивая их как непродуманные и необоснованные. Скептицизм видных ученых, экспертов и специалистов лишь увеличивают сомнения граждан в компетентности законодателей, в их умении найти приемлемое разрешение проблемных ситуаций, число которых стремительно 8 возрастает .

Недопустимо, когда право подменяется или замещается политической целесообразностью. Тревожным симптомом является то, что народ называет конституции своей страны по имени главы правящей партии («сталинская             конституция»,

«брежневская конституция») или главы государства («ельцинская конституция»). Это означает, что в стране нет сформированных, признаваемых и уважаемых правил, исполнение которых не зависит от главы правящей партии или главы государства. Подвижная, нестабильная конституционная система никогда не приведет к правовому государству, она всегда будет подстраиваться под целесообразность. На основе объективного анализа конституционных процессов необходимо

8 См. Теория права и государства / под ред. Г.Н.Манова. М., 1995. С.255

выявить негативные и позитивные факторы, закрепить прогрессивные тенденции и формировать устойчивое конституционное законодательство.