Стадии производства по делам об административных правонарушениях и их место в определении подведомственности и подсудности

Ни для кого не секрет, что административно-юрисдикционный процесс должен быть упорядочен (иметь логическую цепочку), как можно более понятно описан и не иметь противоречивых положений между и внутри ступеней производства. Рассмотрим в настоящей статье процесс производства по делам об административных правонарушениях, а именно, остановимся на стадиях рассматриваемого производства. Каждый этап поименован и подробно изложен в отдельных главах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [3].

В Разделе IV КоАП, носящего название «Производство по делам об административных правонарушениях», из наименований глав 28-30, можно выделить три стадии , а именно: возбуждение дела, рассмотрение дела; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В соответствии с концепцией КоАП РФ все органы исполнительной и судебной власти, наделенные административноюрисдикционными полномочиями, должны руководствоваться едиными процессуальными правилами производства по делам об административных правонарушениях.

Возбуждение дела, как первая стадия зарождения производства, «должна выступать неким правовым фильтром, определяющим наличие либо отсутствие в том или ином действии (бездействии) состава административного правонарушения» [9], по итогам которой либо составляется протокол об административном правонарушении либо выносится определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. На этом стадии также происходит определение подведомственности и подсудности дела, правильность которого не только дает уверенность в исключении вероятности передачи дела другому органу по подведомственности/подсудности или пересмотра дела по причине неверного определения органа исполнительной либо судебной власти, но и соответствует ч.1 ст. 47 Конституции РФ [1], которая каждому гарантирует право на рассмотрение его дела в том суде (органе) и тем судьей (органом), к подсудности (подведомственности) которых оно отнесено законом. Содержание же стадии возбуждения дела определено в главе 28 КоАП РФ, а также в ведомственных правовых актах.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. И, как отмечает О.В. Панкова, «эти задачи в полной мере реализуются на стадии рассмотрения дела , в рамках которой особое значение приобретает строгое соблюдение норм материального права, а также урегулированного административно-процессуальными нормами порядка разрешения таких дел.» [7].

Рассмотрение дела об административном правонарушении, являясь второй стадией производства, осуществляется в три этапа: а) подготовка дела к рассмотрению; б) рассмотрение дела по существу; в) принятие решения и доведение его до сведения участников производства и других заинтересованных лиц в соответствии с требованиями КоАП РФ.

Первый этап стадии рассмотрения имеет важное процессуальное значение, так как от него зависит законность и объективность рассмотрения дела по существу. Существуют случаи, когда проведение подготовки по делу в силу определенных причин происходит на втором этапе. На стадии рассмотрения также устанавливается верность определения    подведомственности/подсудности.    В    заключении рассмотрения дела в соответствии со ст. 29.9 КоАП РФ могут быть вынесены два вида постановлений: а) о назначении административного наказания; б) о прекращении производства по делу.

Постановление о прекращении производства по делу выносится в случае:

• -    наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ);

• -    признания        административного        правонарушения

малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ);

• -    передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания, если противоправное деяние содержит признаки преступления.

Особое значение для вынесения законного постановления по делу имеет правильная квалификация правонарушения применительно к конкретным составам Особенной части КоАП РФ, а для мировых судей – и применительно к нормам закона субъекта РФ об административных правонарушениях. Важно подчеркнуть, что судья в некоторых случаях вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, совершившего правонарушение, на другую статью КоАП РФ или закона субъекта РФ по сравнению с той, которая указана в протоколе об административном правонарушении. Правомерность такого подхода подтверждена в п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г № 5 [4], п. 8, п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 [5]. При этом в указанных Постановлениях специально оговорено, что данное право судьи может быть реализовано при определенных условиях, при отсутствии одного из которых переквалификация невозможна и производство по делу прекращается за отсутствием состава правонарушения.

Правовую основу стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях составляют положения гл. 30 КоАП РФ. Она представляет собой институт как внесудебного так судебного обжалования, а предусмотренные в ней правила рассмотрения жалоб на постановления и решения по таким делам являются общими для всех субъектов административной юрисдикции, за исключением судей арбитражных судов, которые, в случае ситуации оговоренной в ч. 3 ст. 30.1 КоАП, руководствуются положениями АПК РФ[2]. Стадия пересмотра имеет также несколько этапов, на одном их которых, а именно на этапе рассмотрения жалобы, происходит определение верности подачи жалобы по подведомственности/подсудности, и в случае выяснения, что жалоба подана судье либо должностному лице, к компетенции которого она не относится, выносится определение о передаче жалобы на рассмотрение по подведомственности.

Как отмечает О.В. Панкова, в основе стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях лежит «модель неполной апелляции» [7], сущность которой составляет проверка законности и обоснованности не вступившего в законную силу юрисдикционного акта путем вторичного рассмотрения дела по существу.

В зависимости от того, каким органом – судебным или несудебным – было вынесено постановление, выделяют два варианта судебного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях и вступления их в законную силу: однократное и двукратное (многократное) судебное обжалование.

По результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих решений:

• -    об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

• -    об изменении постановления;

• -    об отмене постановления и о прекращении производства по делу;

• -    об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;

• -    об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.

Как и во многих процессуальных нормах нашего законодательства производство по делам об административных имеет также свои правовые и процессуальные расхождения . Например, при дополнении ст. 1.5 КоАП примечанием, на основании которого за отдельные виды правонарушений, фиксируемых в автоматическом режиме специальными техническими средствами, бремя доказывания вины ложится на само лицо, привлекаемое к административной ответственности. В этом случае, как отмечает Студеникина М.С., «пропадают две первые стадии производства по делу об административном правонарушении <…> утрачиваются многие процессуальные гарантии, установленные КоАП РФ для лиц, привлекаемых к ответственности: возможность оспорить сам протокол, отразить в нем свое мотивированное несогласие; заявлять различного рода ходатайства; лично присутствовать при рассмотрении дела. Кроме того, доказывание своей невиновности <…> переносится на стадию обжалования постановления по делу, когда гражданину уже назначено административное наказание» [8]. По существу, «как бы предусматривается возможность объективного вменения, что недопустимо в публично-правовом отношении», что отмечает Кузьмичева Г.А. совместно со Студеникиной М.С. и Молчановой П.В [6].

Итак, мы рассмотрели стадии производства по делам об административных правонарушениях. Каждая из них носит свой процессуальный смысл, у каждой есть противоречивые моменты, которые проявляются, как и при теоретическом осмыслении, так и на практике. На каждой стадии идет процесс определения подведомственности / подсудности, который в свою очередь порождает свои расхождения теории с практикой. Правовые позиции судебных инстанций при попытке сгладить возникающие противоречия порою делают процесс производства запутанным и неоднозначным.