Стандартизация особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия

Действующей правовой системой Российской Федерации предусмотрено правовое регулирование использования территорий, обладающих особой историко-культурной ценностью, а также территорий, сопряженных с объектами культурного наследия. В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и обозначенных территорий предусмотрено несколько правовых конструкций:

• 1)    установление достопримечательного места (вид объекта культурного наследия) с требованиями к осуществлению деятельности, требованиями к градостроительному регламенту, и с 2024 года - ограничениями использования лесов;

• 2)    установление исторического поселения (населенный пункт или его часть, в границах которых расположены включенные в реестр объекты культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия и составляющие предмет охраны исторического поселения объекты) с перечнем мероприятий по устойчивому развитию территории исторического поселения, градостроительными регламентами;

• 3)    установление зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (далее – зоны охраны) (территории, сопряженные с объектом(ами) культурного наследия в его (их) исторической среде) с особыми режимами использования земель и требованиями к градостроительным регламентам.

В рамках настоящей работы предлагается разобрать особенности установления режимов и требований именно в границах зон охраны.

Ведение любой хозяйственной деятельности, в том числе строительной, а также использование земельных участков и объектов капитального строительства в границах территорий зон охраны, утвержденных нормативноправовыми актами уполномоченных органов государственной власти, определяется особыми режимами использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия и требованиями к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон. Данные ограничения учитываются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, а также при ведении Единого государственного реестра недвижимости. Таким образом, ограничения использования территорий и объектов, установленные в силу законодательства об охране объектов культурного наследия, напрямую влияют на комплексное социально-экономическое развитие территорий, сопряженных с памятниками истории и культуры.

Порядок разработки и утверждения проектов режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны установлен постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 1 ; обязательность их установления определена требованиями Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ 2 (далее – Закон), порядок государственной историко-культурной экспертизы (далее - историко-культурная экспертиза) режимов и требований закреплен постановлением Правительства РФ от 25.04.2024 № 530 3 . Кроме того, нормы в отношении зон охраны также содержаться в Градостроительном кодексе РФ4 (далее – ГрК РФ) и Земельном кодексе РФ5 (далее - ЗК РФ).

Здесь, представляется необходимым обратить внимание на то, что в соответствии с Законом (статья 2) отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством РФ, законодательством РФ о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством РФ об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом. Из данного нормативного установления, по правилам юридической техники, следует, что в указанных случаях юридический приоритет имеют нормы ГрК РФ и ЗК РФ над Законом; отношения регулируются с учетом особенностей, установленных Законом, но в части, не противоречащей кодифицированным актам.

Особые режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам: сравнение понятий в призме нормативного закрепления в смежных отраслях права

В первую очередь, представляется необходимым установить, что является итогом проекта зон охраны: режимы использования земель и / или требования к градостроительным регламентам, что проектировать и утверждать, и в чем содержательное различие данных понятий. Данный вопрос является принципиальным на этапе утверждения соответствующего нормативного правового акта и порождает споры и многократные обсуждения между проектировщиками, экспертами по проведению государственной историкокультурной экспертизы и органами охраны памятников.

Понятия «режимы /особые режимы/ использования земель», «режим /особый режим/ использования земель и земельных участков», «требования к градостроительным регламентам» в действующих нормативных правовых актах в области охраны объектов культурного наследия используются в различных вариациях, понятия строго не определены; при этом регламентируются требования к их установлению в границах зон охраны в зависимости от вида зон.

Так, согласно пункту 2 статьи 34 Закона: охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой устанавливается особый режим использования земель и земельных участков; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта - территории, в пределах которых устанавливается режим использования земель и земельных участков. Из содержания приведенного нормативного положения следует, что в зонах охраны устанавливается именно режим использования земель и земельных участков, при чем особый режим определяет охранную зону, остальные виды зон определены режимом.

Пунктом 3 статьи 34 Закона закреплено, что на основании проектов зон охраны органами охраны памятников принимаются решения об установлении/изменении зон охраны и утверждаются требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон.

Итак, исходя из двух норм следует, что зоны охраны определяются режимами, но утверждаются в границах зон охраны требования. Именно это несоответствие и порождает множество споров и различия подходов к оценке соответствия проектов зон охраны требованиям законодательства РФ при проведении государственной историко-культурной экспертизы и последующем рассмотрении проектов и экспертиз органами охраны памятников. Необходимо отметить, что данное несоответствие введено в 2018 году6, когда законодателем была исключена обязанность утверждения особых режимов использования земель в границах территорий зон охраны наряду с требованиями к градостроительным регламентам.

Обозначенные несоответствия также транслируются в подзаконные нормативные правовые акты.

Пунктом 4 статьи 34 Закона определено, что Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 установлено, что проект зон охраны представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Закреплены требования, с учетом которых устанавливаются режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны. Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 не содержит понятие «особый режим». На основании проекта зон охраны орган охраны памятников утверждает своим правовым актом границы зон охраны, а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон. В целях согласования с Минкультуры России границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия, представляет в Минкультуры России, в том числе, проект правового акта об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в указанных границах. Данные нормативные требования постановления Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 явно противоречат пункту 3 статьи 34 Закона. Расположенные в пределах территорий зон охраны объектов культурного наследия объекты капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют режимам использования земель или градостроительным регламентам, установленным в границах данных зон, используются в соответствии с этими режимами использования земель и градостроительными регламентами с даты вступления в силу акта органа государственной власти об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, предусматривающего установление таких режимов использования земель и градостроительных регламентов. Данное нормативное положение четко закрепляет нетождественность понятий режимов и требований.

В статье 28 Закона закреплены цели историко-культурной экспертизы:

• -    установление границ территорий зон охраны объекта культурного наследия, особых режимов использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия;

• -    установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия.

Таким образом, по результатам анализа нормативных установлений в отношении зон охраны с учетом иерархии норм права, мы имеем:

• 1)    зоны охраны определяются через устанавливаемый в их границах режим использования земель и земельных участков, при чем в границах охранной зоны – он особый;

• 2)   при установлении зон охраны  органы  охраны утверждают

требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны;

• 3)    проект зон охраны включает  в себя:  проекты режимов

использования земель и требований к градостроительным регламентам.

Понятие градостроительного регламента определено статьей 1 ГрК РФ: это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается комплексное развитие территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

• 1)    виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

• 2)    предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

  • 2.1)    требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства;

• 3)    ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые законодательством РФ;

• 4)    расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения, если предусматривается комплексное развитие территории.

В градостроительном регламенте, кроме предусмотренных частью 6.2 статьи 30 ГрК РФ требований к объемно-пространственным и архитектурностилистическим характеристикам объекта капитального строительства, могут быть установлены7 требования к цветовым решениям; к отделочным и (или)

строительным материалам; к размещению технического и инженерного оборудования; к подсветке фасадов объектов капитального строительства.

Таким образом, следует вывод о том, что в сфере градостроительного регулирования понятия режима использования земель и градостроительного регламента не разграничиваются, более того градостроительный регламент определяется как правовой режим использования земельных участков в процессе строительной и сопутствующей деятельности.

Рисунок 1. Место ограничений использования земель в границах зон охраны в градостроительном регламенте ⁸

• ⁸ Составлено автором.

При этом, статьей 36 ГрК РФ установлено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия; а также в границах территорий общего пользования. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, будет справедливым предположение автора, что в 2018 году в рамках внесения изменений в ГрК РФ, в целях приведения в соответствие норм Закона и ГрК РФ, из нормативного установления об утверждении зон охраны законодатель исключил требование об утверждении режима использования земель, так как градостроительный регламент включает в себя это понятие. Однако, все остальные формулировки в Законе и подзаконных актах с режимами использования земель не были приведены в соответствие друг с другом, что является упущением.

С одной стороны, стремление привести к единым формулировкам нормы различных видов регулируемых правоотношений представляется обоснованным, так как это минимизирует противоречия при толковании правовых норм и их правоприменении, с другой же стороны – сфера охраны объектов культурного наследия не может определяться целями градостроительный деятельности.

Градостроительная деятельность, согласно статье 1 ГрК РФ, это деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Закон же определяет, что регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации направлено на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Зоны охраны объектов культурного наследия направлены на обеспечение их сохранности и не могут сводиться к установлению градостроительного регламента, тем не менее включающим ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.

Согласно ЗК РФ зоны охраны объектов культурного наследия являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. В границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения (территории памятников, ансамблей, достопримечательных мест) за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

В составе земель населенных пунктов градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Исходя из анализа нормативных положений ЗК РФ возможно сделать выводы:

• 1)    строго установленные особые территории (ООПТ, земли природоохранного и историко-культурного назначений и др.) предполагают установление особого правового режима использования земель (земельных участков, зданий, сооружений); категории земель, не попадающие в особые территории, предполагают установление правового режима их использования;

• 2)    в границах территорий памятников, ансамблей и достопримечательных мест предусмотрено установление особого режима; в границах зон с особыми условиями использования территорий - ограничений использования земельных участков.

В целом, в части подхода к установлению регламента, режима, ограничений, нормы земельного законодательства согласуются с нормами градостроительного законодательства.

При рассмотрении данного вопроса нельзя не акцентировать внимание на том, что градостроительный регламент устанавливается только в границах населенных пунктов. Однако зоны охраны могут устанавливаться за пределами населенных пунктов, или частично выходить за их границы. Тогда, использование земельных участков в зонах охраны определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников. Правилами землепользования и застройки за пределами границ населенных пунктов устанавливаются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства для соответствующей территориальной зоны.

Данный вопрос рассматривался в научных исследованиях еще в 2017 г. Было определено, что проекты режимов использования земель и проекты градостроительных регламентов в границах зон охраны (две обязательные составляющие проекта зон охраны) как инструменты правового регулирования являются взаимоисключающими и не могут применяться вместе. Поскольку режимы использования земель могут устанавливаться для объектов культурного наследия, расположенных за пределами земель населенных пунктов на землях особо охраняемых территорий и объектов, т. е. землях историко-культурного наследия; градостроительные регламенты - в проектах зон охраны для объектов культурного наследия, расположенных в границах населенных пунктов, т. е. на землях населенных пунктов [Кадырова, Новиков 2017].

Выводы представляются автору обоснованными в части следующего утверждения: законодатель предъявляет требования к определению правового режима использования всей территории России; для земель населенных пунктов - в форме градостроительных регламентов, для земель иных категорий – в других формах [Там же, 144].

Однако, утверждение о взаимоисключении понятий представляется спорным. Поскольку, во-первых, требования к градостроительным регламентам и есть режим использования земель и земельных участков в границах населенных пунктов, во-вторых, на территориях общего пользования и в границах территорий объектов культурного наследия в границах населенных пунктов не устанавливается градостроительный регламент, и тогда устанавливается режим использования земель и земельных участков в виде ограничений использования земель и земельных участков.

Рисунок 2. Соотношение понятий режим, ограничения и градостроительный регламент согласно действующему законодательству (ГрК РФ и ЗК РФ) ⁹

• ⁹    Составлено автором. Сокращения: ОКН – объект культурного наследия, ТОП – территория общего пользования; исключения согласно статье 36 ГрК РФ.

Также следует акцентировать внимание на том, что между понятиями «градостроительный регламент» и «требования к градостроительным регламентам» имеется принципиальная существенная разница, исходя из интерпретации которой следует, что в границах зон охраны необходимо предусмотреть некие требования, в соответствии с которыми в границах населенных пунктов при утверждении документации градостроительного зонирования, будет утвержден уже непосредственно сам градостроительный регламент.

Семантика понятий

Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова под редакцией Н.Ю.Шведовой [Ожегов 1988]: Режим определяется как: 1. Государственный строй. 2. Установленный порядок чего-н. 3. Условия деятельности, работы, существования чего-н. Регламент: Правила, регулирующие порядок какой-н. деятельности. Требование: 1. Выраженная в решительной категорической форме просьба о том, что должно быть выполнено, на что есть право. 2. Правило, условие, обязательное для выполнения. 3. Внутренние потребности, запросы. 4. Официальный документ с просьбой о выдаче чего-н., направлении кого-чего-н. куда-н. Ограничение: Правило, ограничивающее какие-н. права, действия.

Согласно словарю русского языка под редакцией А.П. Евгеньевой [Словарь русского языка 1983]: Режим: 1. Государственный строй, образ правления. 2. Точно установленный распорядок жизни. 3. Система правил, мероприятий, необходимых для той или иной цели. // Условия работы, деятельности, существования чего-л. Регламент: 1. Устав, свод правил, устанавливающий порядок работы, деятельности. 2. Порядок, устанавливаемый при проведении заседаний, собраний. Требование: 1. Настоятельная просьба, желание, выраженные в категорической форме. 2. Норма. Совокупность условий или данных, которым кто- или что-л. должны соответствовать. 3. Правила, налагаемые кем-, чем-л. 4. Потребности, запросы. 5. Спрос на что-л., нужда в чем-л. 6. Официальный документ с просьбой о выдаче чего-л. или предоставлении кого-л. в чье-л. распоряжение. Ограничение: То, что стесняет, ставит кого-, что-л. в какие-то границы, рамки.

Исходя из толкования слов, автор полагает обоснованным сделать вывод, что для целей настоящей статьи и толкования норм права слова: режим, регламент, требование, ограничение, условно широко возможно определить и объединить понятием правило. Поэтому, становится вполне понятным, что в законодательстве режим и регламент, ограничение, запрет, определяются друг через друга. Различие данных понятий определяются через прилагательные и существительные, определяющие понятия в контексте нормы права, и целью, в соответствии с которой они приняты.

В научных теоретических исследованиях в отношении института правового режима, несмотря на большое количество исследований, до настоящего времени не выработано единого подхода к определению его сущности и содержания [Алексеева 2013, 135].

Федеральная и региональная практика правоприменения положений федерального законодательства

Проанализировав нормативные правовые акты Минкультуры России и субъектов РФ об установлении зон охраны, можно заключить, что отсутствует единый подход к определению формулировки утверждаемых ограничений в границах зон охраны.

Некоторые регионы, как и до вступления в силу изменений 2018 года, утверждают границы зон охраны, особые режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон 101112 . Другие регионы, утверждая требования к градостроительным регламентам, включают в их состав режимы использования земель1314, или включают особые

• ¹⁰    Постановление Правительства Саратовской области от 05.09.2023 № 809-П "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дом жилой", 1960-е гг., расположенного по адресу: Саратовская область, г. Саратов, наб. Космонавтов, 4" // СПС КонсультантПлюс.

• ¹¹    Приказ администрации Краснодарского края от 17.08.2023 № 548-КН "Об установлении зон охраны, утверждении режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон объекта культурного наследия федерального значения "Братская могила", 1943 г., 1958 г., Краснодарский край, г. Новороссийск, Малая земля" // СПС КонсультантПлюс.

• ¹²    Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 01.06.2023 № 666 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия г. Чистополя, объединенных зон охраны объектов культурного наследия г. Чистополя, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон"// СПС КонсультантПлюс.

• ¹³    Постановление Правительства Ростовской области от 07.08.2023 № 585 "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Здание городского коммерческого училища" и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" // СПС КонсультантПлюс.

• ¹⁴    Постановление Правительства Нижегородской области от 04.09.2023 № 807 "Об установлении зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в р.п. Ковернино Нижегородской области, утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" // СПС КонсультантПлюс.

режимы использования земель в текст нормативного акта в части описания границ территорий зон охраны объектов культурного наследия 15 , или устанавливают требования, в границах которых назначают режим 16 , или устанавливают требования, в состав которых входят ограничения использования земель и объектов капитального строительства 17 . Минкультуры России утверждает в 2023 году особые режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны1819, а в 2022 году – требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия20.

Подходы к определению конкретных режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия

В первую очередь, при рассмотрении данного вопроса, представляется необходимым установить необходимую и нормативно закрепленную степень определенности и конкретности режимов использования земель и градостроительных регламентов.

Согласно ЗК РФ в решении об установлении зоны с особыми условиями использования территории указываются конкретные ограничения использования земельных участков из перечня ограничений, установленных федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида. Если перечень ограничений использования земельных участков установлен законодательно и является единым для всех зон данного вида, тогда указываются сведения о нормативном правовом акте.

Включение в решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории ограничений использования земельных участков, не предусмотренных федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории, не допускается.

При установлении ограничений в границах зон охраны не допускается: использование понятий (терминов, определений, слов, формулировок), не закреплённых в нормативных актах (например, освоение подземного пространства); применение оценочных суждений (например, облик, соответствующий исторической среде, или строительство, не нарушающее визуальные коридоры и связи); дублирование требований и положений иных нормативных актов; отсылка к нормам других нормативных и правовых актов; применение отсылочных требований (например, допустимые параметры определяются в установленном порядке проектной документацией при условии отсутствия негативного влияния на сохранность объектов культурного наследия, в том числе объектов археологического наследия и культурного слоя, а также при условии отсутствия опасности для окружающей среды и жизни и/или здоровья человека).

Однако, при утверждении нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления данные требования не всегда соблюдаются.

Одним из наиболее показательных примеров выступает норма постановления Правительства Севастополя21: «Специальные требования для участка ЕЗРЗ-1: - максимальные параметры и архитектурные решения объектов культурного назначения определяются проектом, имеющим в составе разделы «Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия» и «Ландшафтно-визуальный анализ», положительное заключение историкокультурной экспертизы, согласованным с государственным органом охраны объектов культурного наследия;». Здесь введены понятия и правила, не предусмотренные законодательством, как «специальные требования», определение предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции на основании некого проекта, который не предусмотрен законодательно, и заключения историко-культурной экспертизы по объекту экспертизы, который не закреплен Законом. Подобные выводы о недопустимости установления норм, отсылающих к ненормативному акту, а также требований, не закрепленных законодательно и превышающих полномочия органа власти, отражены и в судебной практике22.

Следует отметить, что Законом не установлены требования или перечень ограничений в границах зон охраны. Постановление Правительства РФ № 972 требования к установлению режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам не исчерпывающие и достаточно расплывчато определяю принципы, в рамках которых необходимо их определять.

Проанализировав нормативные правовые акты Минкультуры России и субъектов РФ об установлении зон охраны, в том числе вышеобозначенные, можно заключить, что не только в зависимости от региона, но и в зависимости от специалистов органов охраны памятников и правовых структурных подразделений высших исполнительных органов субъектов РФ, исполняющих должностные обязанности в определенный период времени, варьируются формулировки режимов и требований, устанавливаемых в границах зон охраны.

Однако, представляется обоснованным требование о максимально конкретизированном установлении пунктов режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам, не влекущих неопределённое и неоднозначное толкование, поскольку эти пункты представляют собой нормативно установленные уточнения (ограничения) прав собственников (пользователей) земель, земельных участков, объектов (зданий, строений, сооружений) по его (их) содержанию и эксплуатации и возможному осуществлению хозяйственной и иной деятельности в их границах.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации23242526, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Заключение

Таким образом, режим использования земель в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия можно определить как правила (запреты и разрешения) при использовании земель, земельных участков и объектов (зданий, строений, сооружений) в процессе застройки земельных участков и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и любой иной деятельности в отношении них.

В границах зон охраны необходимо устанавливать режим использования земель, земельных участков и объектов, который включает в себя требования к

• ²³    Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 № 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" // СПС КонсультантПлюс.

• ²⁴    Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 № 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" // СПС КонсультантПлюс.

• ²⁵    Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда" // СПС КонсультантПлюс.

• ²⁶    Постановление Конституционного Суда РФ от 21.01.2010 № 1-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор" // СПС КонсультантПлюс.

ограничениям использования земель, земельных участков и объектов вне границ населенных пунктов и на территориях, где градостроительный регламент установлению не подлежит, и требования к градостроительным регламентам в границах населенных пунктов.

Требования к ограничениям и к градостроительному регламенту — это то, какими должны быть ограничения и регламенты при их утверждении в рамках документации градостроительного зонирования, а не сами ограничения и регламент, так как при утверждении документации градостроительного зонирования ограничения и регламенты, устанавливаемые в рамках государственной охраны объектов культурного наследия, не являются исчерпывающими.

При этом подход, когда все ограничения и требования к параметрам объектов капитального строительства должны содержаться непосредственно в градостроительном регламенте, обеспечивает правовую определенность в процессе осуществления градостроительной деятельности, способствуя консолидации допускаемых «нормативов осуществления строительной деятельности» в рамках единого документа [Башарин 2021].

По результатам анализа требований действующего законодательства, федеральной и региональной практики установления требований к градостроительным регламентам, опыта проектирования зон охраны и объединенных зон охраны и прохождения экспертизы проектов, предлагается правовая конструкция регулирования деятельности в границах зон охраны с перечнем характеристик и показателей режима использования земель, земельных участков и объектов:

Режим использования земель, земельных участков и объектов, включая требования к ограничениям использования земель, земельных участков и объектов, и требования к градостроительным регламентам:

Требования к ограничениям использования земель, земельных участков и объектов:

• -    виды работ (строительство / капитальный ремонт / текущий ремонт / модернизация систем инженерного обеспечения / реконструкция без увеличения или с допустимым увеличением плановых и высотных параметров / разборка по факту отсутствия историко-культурной ценности и (или) аварийного или неудовлетворительного технического состояния с возможностью последующего

строительства или с последующим благоустройством / подземное строительство);

• -    исторические линии застройки / исторические направления улиц, переулков, площадей и других элементов планировочной структуры, в том числе улично-дорожной сети;

• -    исторический композиционно-пространственный тип застройки, границы исторических владений, ценные объекты историко-градостроительной среды;

• -    исторические элементы благоустройства (ограды, дорожные покрытия, подпорные стенки, лестницы, малые архитектурные формы и проч.);

• -    элементы ландшафта, рельефа, гидрографической сети;

• -    ограничения в части обеспечения условий восприятия объектов культурного наследия;

• -    ограничения в части проведения работ по размещению информационных стендов, вывесок, указателей, рекламы, наружного освещения;

• -    ограничения в части проведения земляных, землеустроительных, мелиоративных работ;

• -    ограничения в части проведения работ по прокладке и реконструкции дорожных и инженерных коммуникаций, объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур;

• -    требования по обеспечению сохранности объектов археологического наследия и культурного слоя;

• -    требования по обеспечению экологической и пожарной безопасности; в части проведения работ по улучшению гидрогеологических и экологических условий.

Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов:

• -    максимальный процент застройки объектами капитального строительства (наземная часть); некапитальными строениями, сооружениями (наземная часть) (пристройки, навесы, хозяйственные и временные сооружения и проч.);

• -    минимальный процент площади озеленения;

• -    минимальный/максимальный отступ от границ участка;

• -    максимальная высота застройки объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями от существующего уровня земли: этажность, относительная и абсолютная высотные отметки ;

• -    минимальный размер интервалов в уличном фронте застройки;

• -    конфигурация плана объектов.

Требования к архитектурно-градостроительному облику объектов:

• -    архитектурно-стилистические характеристики (особенности оформления фасадов и проч.);

• -    объемно-пространственные и композиционно-силуэтные характеристики (угол наклона кровли, мезонин, мансарда, слуховые окна, эркеры, балконы, фронтоны, аттики и проч.);

• -    цветовые решения фасадов, кровель, ограждений и проч.;

• -    отделочные и строительные материалы;

• -    размещение технического и инженерного оборудования;

• -    подсветка фасадов.

Виды разрешенного и (или) запрещенного использования земель, земельных участков и объектов.

Иные требования.

Стандартизация режимов использования земель в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия необходима для установления единого подхода к разработке нормативных актов уполномоченных органов государственной власти, устанавливающих существенные ограничения, запреты и дозволения для владельцев территорий и объектов, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды и обеспечения сохранности объектов культурного наследия. Учитывая уникальность и отличность каждой территории, объекта, историко-культурной среды, современной градостроительной ситуации, ландшафтного окружения не представляется возможном установить закрытый перечень показателей требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия. Однако практика и опыт работы в данной области показывают важность мероприятий по реформированию института зон охраны в части конкретизации норм Положения о зонах охраны объектов культурного наследия.