Становление бюджетных полномочий российского парламента в 1905-1907 гг.

В основе европейского бюджетного права начала XX в. лежали три принципа: утверждение бюджета в законодательном порядке, годичный бюджетный период и специальность кредитов [1, с.437-439].В ходе реформы 1905-1906 гг. Государственная дума и Государственный совет, получили бюджетные права, содержание и объем которых становится ясным после рассмотрения предшествующего опыта принятия бюджета в России, а также сравнения с западноевропейским бюджетным правом.

В дореформенный период государственная роспись доходов и расходов (бюджет) утверждалась в формально-законодательном порядке [2, с.65]. Н.И. Лазаревский отмечал, что государственная роспись, с формальной точки зрения, «имела характер законодательного акта»[1, с. 445]. Главной особенностью принятия российского бюджета было его рассмотрение административными органами: он утверждался императором по докладу министра финансов. Помимо этого, бюджет являлся закрытым для большинства государственных органов и высших должностных лиц. И лишь с 1862 г. смета доходов и расходов получает гласный характер, тем самым был положен конец «патриархальному автократизму» [3, с.33]. Был установлен следующий порядок формирования, рассмотрения и принятия бюджета. С 1 августа по 15 сентября ведомства представляли свои бюджеты в Государственный совет, министру финансов и государственному контролеру. До 1 ноября происходил процесс рассмотрения спорных вопросов между ведомством, государственным контролером и министерством финансов. В этот же промежуток времени, к 1 октября, государственный контролер представлял отчет об исполнении сметы за предыдущий год, который служил материалом для сметных предложений на следующий год. К 1 ноября министр финансов составлял общую государственную роспись, которая, со всеми межведомственными разногласиями, передавалась в Государственный совет. До середины декабря он проводил примирительные работы и до 1 января государственная роспись должна была быть внесена на утверждение монарха.

Благодаря созданию Государственной думы в 1905 г. в России появился институт парламентского бюджетного контроля. Однако внесенные изменения в бюджетный процесс были незначительными, так как законосовещательная Дума в области бюджета выступала в качестве предварительной инстанции по отношению к Государственному совету. Ведению Думы подлежали«финансовые сметы министерств и главных управлений, государственная роспись доходов и расходов и денежные ассигнования из казны, росписью не предусмотренные» [4].

Манифест 17 октября, провозглашая создание законодательной Думы, оставил без внимания ее прерогативы в бюджетной области [5, с.68]. Учреждение Государственной думы 20 февраля 1906 г., подробно регламентируя порядок прохождения законопроекта, не внесло изменений в рассмотрение сметы: п.2 ст.31 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г. повторялп. «б» ст.33 Учреждения от 6 августа 1905 г. В результате, как отмечал Л. Яснопольский, «в основу российского бюджетного права в широком смысле» легли добавленные к ст. 31 ст.ст. 29, 53, 69 нового Учреждения Государственного совета 1906 г. и ст.ст. 13, 20, 21, 23, 96 и 114-118 Основных Государственных Законов 1906 г. [6, с.17].

8 марта 1906 г. были изданы Правила «О порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». Некоторые исследователи считают, что бюджетные права Думы были крайне ограничены по сравнению с аналогичными полномочиями европейских парламентов. Однако не стоит забывать о том, что российский конституциона- лизм находился лишь в самом начале своего развития, и в истории России еще никогда не существовало законодательного представительного органа, наделенного правом принятия бюджета [7, с.99; 8, с.267]. После принятия Основных Государственных Законов 23 апреля 1906 г. заседания Думы стали ареной борьбы «со стремлениями отдельных министерств увеличить ассигнуемые им суммы»[1, с. 445]. Гарантией «законности и целесообразности, внесенных в смету статей была проверка их двумя ведомствами, оберегавшими казенный интерес, министерством финансов и государственным контролем» [1, с.445].

Все доходы и расходы по Правилам 8 марта делились на три категории: 1) расходы, не подлежавшие обсуждению Государственной думой и Государственным советом (ст. 5 и 6 Правил, ст. 115 Основных законов); 2) расходы и доходы, которые при рассмотрении росписи не могли быть сокращены или увеличены (ст. 7 и 9 Правил, ст. 114 Основных законов); 3) расходы и доходы, по отношению к которым были возможны изменения, внесенные в сметном порядке (весь остальной бюджет).

Первые две категории расходов и доходов составляли так называемую «бронированную» часть бюджета (ст.ст. 5, 6, 7, 9 Правил). Наибольшее значение имела ст. 9, согласно которой «при обсуждении проектов государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших». Аналогичного права были лишены министры и главноуправляющие, на практикеего осу-ществляющие.Недопущение Думы и Совета к этим категориям бюджета было объяснено необходимостью обеспечить«на будущее время такой порядок, при котором исключена была бы возможность принятия поспешных, недостаточно обдуманных решений относительно сокращения сметных назначений или, наоборот, их увеличения против предположенных по проекту росписи размеров» [6, с.677]. При этом отмечалось, что данные ограничения ни в коей мере «не посягают на право их законодательной инициативы»[6, с.672].П.Б.Струве считал, что статья 9 соответствует законосовещательной Думе и является более консервативной, чем ее японский аналог(статья 67 Конституции Японии 1889 г.) [9, с.308]. Именно бронированная часть бюджета вызывала критику в Государственной думе. Так, при обсуждении государственного бюджета в III Думе, П.Н. Милюков, требуя расширения ее бюджетных прав, заявил, что «роль Думы по отношению к этой части бюджета действительно сводится к роли простого совещательного учреждения» [10, с. 80].

Правила8 марта закрепляли положения, ограничивающие бюджетный контроль Государственной думы и Государственного совета. Во-первых, было установлено вотирование бюджета по параграфам и номерам. Статья 4 гласила, что «постановления госсовета и Госдумы составляются (голосуются) относительно доходов – по параграфам, а относительно расходов – по номерам (главным подразделениям) гос.росписи». Этим определялась специализация кредитов в бюджете – «право для исполнительной власти заменять недостатки сбережениями в пределах номеров (главных подразделений) росписи»[6, с.357]. Во-вторых, если ранее Государственный совет контролировал распоряжение финансами министерствами и ведомствами, то теперь он являлся противовесом Государственной думе в ее финансовых разногласиях с Советом министров.

Бюджетные сметы, согласно ст. 1 Правил, вносились одновременно в обе палаты, но согласно ст. 2, проект росписи рассматривается в «общем порядке обсуждения законодательных дел». Это означало, что Государственный совет рассматривал законопроекты, по которым уже состоялось решение Думы. Такое двоякое положение было выгодно с той точки зрения, чтобы дать возможность Государственному совету предварительно ознакомиться с проектом бюджета [11, с.1549-1556]. К тому же, на практике дело обстояло следующим образом. С одной стороны, указы монарха о созыве думских сессий не совпадали с началом рассмотрения росписи. Таким сроком было 1 октября, а три подряд думские сессии открывались 20 февраля, 1 ноября и 15 октября. То есть, присутствовала несоразмерность между началом думской сессии и началом бюджетного года. С другой стороны, Дума только приобретала первый опыт работы с бюджетом. В связи с этим, вотирование бюджета Думой постоянно запаздывало [12, с.222].

При возникновении разногласий между палатами по поводу бюджета, предусматривалось образование согласительной комиссии на паритетных началах (ст. 12 Правил). По итогам работы комиссии «дело с согласительным ее предположением» должно было быть внесено в Думу и подлежать дальнейшему рассмотрению. Если разногласия оказывались неустранимыми, то согласно ст. 13 Правил кредит вносился «в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи».

Таким образом, ст. 12 и ст. 13 Правил 8 марта установили для росписи изъятие из общего порядка прохождения законопроекта. Ведь по общему правилу, законопроект мог быть представлен на утверждение монарху лишь в том случае, когда он одобрен обеими палатами в тождественной редакции. Вторым отклонением от общего законодательного процесса было правило однократного рассмотрения в согласительной комиссии спорных кредитов.

Общей тенденцией бюджетного законодательства являлось наделение Думы правом отвергать только новые кредиты или увеличивать старые. При этом Государственный совет обладал правом вето «на все попытки Думы изменить положение вещей» [14,c. 137]. Также российское бюджетное право содержало правило о сверхсметных кредитах, позволявшее их открывать даже во время думской сессии и вносить в следующую сессию (ст. 17 Правил 8 марта). В этом случае кредит на неотложные расходы открывался по постановлению Совета министров [6, с.214; 13].

Важной характеристикой российского бюджетного права являлось ограничение прав Думы при открытии государственных займов [15]. Согласно ст. 118 Основных Государственных законов, займы для покрытия как сметных, так и сверхсметных расходов устанавливались в общем порядке при наличии двух исключений: займы для покрытия расходов в случаях и в пределах, предусмотренных в ст. 116, а также займы для покрытия расходов на потребности военного времени (ст. 117) разрешались императором в порядке верховного управления., то есть, без участия парламента. Время и условия займов определялись в порядке верховного управления через Комитет финансов, состоявший из председателя Совета министров, министра финансов, государственного контролера и других членов, назначенных по высочайшему усмотрению [16].

Таким образом, право утверждения бюджета являлось важнейшим рычагом давления на правительство со стороны Думы. Но его реальное использование сопровождалось множеством препятствий. Дума могла уменьшить те кредиты, которые не относились к бронированным, но неутверждение бюджета вело к восстановлению этих кредитов в размере предыдущей сметы.

Vol.1.