Становление и развитие организационной структуры здравоохранения МНР (1920-1960 гг.)

Т рансфер советского здравоохранения в МНР и превращение монгольской медицины в важнейший государственный институт занял всю первую половину ХХ в. По мере развития этот институт стал оказывать мощное воздействие на основные аспекты развития монгольского социума, в т.ч. приобрел функцию контроля. Как развивалась структура европейского здравоохранения в стране, которая до 1920-х гг. почти не знала о европейской биомедицине? В этой статье мы ставим задачу проследить процесс становления и развития организационной структуры здравоохранения Монголии в первой половине ХХ в., которая первоначально появилась в 1920-е гг. при Военном министерстве, а уже в 1930-е гг. стала отдельным министерством, и показать, как перенесенная в страну из СССР модель Н.А. Семашко интегрировалась в ход развития всего монгольского общества.

На всех этапах социалистического строительства перед здравоохранением ставились важнейшие задачи по организации, руководству и непосредственному медицинскому обслуживанию населения. Официальной датой основания народного здравоохранения в Монголии считается 15 августа 1921 г. Именно тогда вышло постановления Совета обороны об организации в Улан-Баторе госпиталя для оказания бесплатной медицинской помощи военному и гражданскому населению, положившее начало организованному медобслужи-ванию [Болдбаатар, Моисеева 2019: 27].

Принципиальная важность роли здравоохранения при создании социалистического государства была продекларирована в первой Конституции от 26 ноября 1924 г. [Миягашева 2020: 267]. В 1925 г. при Министерстве внутренних дел был создан Департамент народного здравоохранения, который ставил целью развитие государственной медицинской системы и ряд других задач, таких как:

• 1)    проведение мероприятий по расширению сети лечебных учреждений, оказанию бесплатной медицинской помощи и подготовке медицинских кадров;

• 2)    проведение санитарных мероприятий по благоустройству населенных мест;

• 3)    организация мест общественного питания населения, особенно в густонаселенных местах;

• 4)    разработка санитарного законодательства;

• 5)    проведение мероприятий по ликвидации широко распространенных у населения венерических болезней;

• 6)    подготовка национальных медицинских кадров из среды монгольского народа путем направлени их в заграничные учебные заведения [Цагаанхуу 1960: 124-125].

В решении внутренних задач в сфере медицины и для быстрого развития здравоохранения МНР было необходимо использовать передовой опыт зарубежных стран [Цагаанхуу 1960: 60]. В своей кандидатской диссертации Д. Цагаанхуу выделяет важнейшую роль Советского Союза в процессе формирования и становления здравоохранения в МНР. Альтернативой советскому пути развития здравоохранения мог стать и пример здравоохранения Германии, которая после Первой мировой войны также находилась в состоянии поиска международных партнеров и использовала свой важнейший ресурс – развитую научную медицину – для распространения своего культурного влияния ( Machtersatz – немецкое обозначение «мягкой силы») [Башкуев 2021: 49].

Не без срочной инициативы СССР выбор был сделан в пользу советского здравоохранения, «мягкая сила» которого должна была стать одним из аспектов экспорта революции в Азию. Правительства СССР и МНР всячески способствовали развитию в Монголии именно советского типа здравоохранения [Башкуев 2021: 50].

В процессе становления европейского здравоохранения не обошлось без эксцессов. В поисках оптимальных путей развития правительство МНР в 1929–1932 гг. с особым размахом стало слепо копировать советский опыт. В историографии этот этап получил название левого уклона [История Монголии… 2007: 88-96]. Соответственно, структура монгольского здравоохранения во многом реплицировала советский прототип [История Монголии… 2007: 88]. В 1929 г. Наркомздрав РСФСР направляет в МНР советника-инструктора И.Л. Баевского, которому были даны указания оказать всестороннюю помощь Монгольскому отделу здравоохранения по организации правильной медпомощи в Монголии по советскому типу. По образованию Баевский был врачом, но основным местом его работы являлся Госплан СССР, где он трудился в качестве экономиста-плановика1.

Создание первых медицинских курсов, появление центральной больницы, в которой работали советские врачи, рост количественных показателей посещения амбулатории при первых медико-санитарных экспедициях Наркомздрава СССР в МНР составляли основу развития в Монголии европейского здравоохранения. Монгольская элита к 1930 гг. оценила создавшееся положение, и на VIII съезде МНРП, а также на VI съезде Великого народного хурала был принят декрет о реорганизации Департамента народного здравоохранения Министерства внутренних дел в самостоятельное Министерство народного здравоохранения [Содномпил 1986: 51].

В 1930 г. была принята резолюция ЦК МНРП о развитии здравоохранения МНР. В документе системно формулировались решения по дальнейшему развитию здравоохранения МНР2. Зарождавшаяся система требовала все больших финансовых вливаний, и бюджет на медицину был увеличен в 2,5 раза. Помимо этого, было принято решение о полной отмене финансирования тибетской медицины, ранее имевшей статус государственной (на нее уходила треть всего бюджета на здравоохранение). Из-за отсутствия во многих айма- ках европейских врачей и фельдшеров в течение длительного время услугами монголо-тибетских лекарей (эмчи-лам) пользовалось большинство жителей страны. В 1937 г. вышло постановление ЦК МНРП о полном запрете применения монголо-тибетской медицины.

Ц. Содномпил в своей диссертации выводит структуру работы Минздрава из положения, установленного постановлением Совета министров МНР от 11 ноября 1932 г., где были определены следующие задачи:

• 1)    охрана здоровья народа;

• 2)    борьба за снижение заболеваемости среди населения;

• 3)    осуществление мероприятий по предупреждению инфекционных заболеваний;

• 4)    проведение мероприятий по охране труда и быта населения.

В процессе усложнения системы и формирования новых условий перед государством вставали и другие задачи, такие как:

• 5)    разработка и проведение санитарно-гигиенической пропаганды среди населения;

• 6)    организация санитарного дела в республике и руководство им;

• 7)    подготовка национальных медицинских кадров;

• 8)    охрана материнства и детства [Содномпил 1986: 51].

В период с 1925 по 1940 гг. здравоохранение находилось в процессе становления и начинало приобретать черты одного из важнейших социальных институтов. Во всех аймаках была создана медицинская сеть, появилась инфраструктура лечебных учреждений: первые специализированные больницы, противочумная лаборатория, женские и детские консультации, ясли, венерологические пункты и диспансеры, сеть аптек. Число обращений в лечебные учреждения превысило 1 млн1. В 1944 г. каждый медицинский пункт обслуживал население в радиусе 45–60 км2.

Сразу после создания Министерства здравоохранения правительство МНР запустило комплекс мероприятий по ликвидации широко распространенных инфекционных и венерических болезней и снижению детской смертности. Все эти проблемы тянулись еще с дореволюционных времен. Большую роль в обозначении вышеназванных проблем и в их дальнейшем решении сыграли медико-санитарные экспедиции Наркомздрава РСФСР, а также комплексные меры по санпросвету, включавшие формирование гигиенических навыков, лекции, многочисленные передвижные выставки, брошюры, кинофильмы. В 1933 г. открылся санитарно-бактериологический институт для производства вакцин и сывороток, и уже в 1934 г. в МНР начинается массовая вакцинация против оспы. С созданием Главного управления санитарно-гигиенической службы в 1933 г. правительство поставило под контроль все общественные объекты, дав ведомству огромные полномочия, вплоть до закрытия предприятия.

Кадровый вопрос был одним из важнейших направлений в развитии здравоохранения в МНР. В 1944 г. в Монголии было всего 9 врачей-монголов, в СССР обучались около 30 чел. Фельдшеров было 304, а медицинских сестер – 7083. Постоянная подпитка врачами из СССР не могла продолжаться длительное время из-за острейшего дефицита медработников в самом Советском Союзе [Затравкин, Вишленкова 2022: 148-156]. Но даже находясь в неблагоприятных социально-медицинских условиях, советское правительство продолжало отправлять врачебные кадры в МНР. С 1926 по конец 1950-х гг. в стране работали советские медико-санитарные экспедиции, сначала занимавшиеся медицинской рекогносцировкой, а затем глубинным изучением проблем здоровья населения и их решением. Этот аспект играл важную роль в двусторонних советско-монгольских отношениях, создавая в монгольском обществе благородный образ «красного врача-интернационалиста», эмоционально и идеологически привязывая аратские массы к социалистической медицинской модели Н.А. Семашко.

В 1925 г. в Монголии были открыты 4-месячные курсы санинспекторов и фельдшеров при военном госпитале, которые и стали первыми национальными проводниками европейской медицины в среде монгольского аратства. В 1928 г. при республиканской больнице в Улан-Баторе были организованы 4-месячные сестринские курсы, а в 1932 г. они были реорганизованы в медицинский техникум, ставший фундаментом развития сестринского дела в МНР, охватившего все аймаки и баги1 к 1939 г. [Цагаанхуу 1960: 142].

Итогом развития медицинского образования в первой половине ХХ в. было открытие в 1942 г. Монгольского университета, а при нем – медицинского факультета. Первые учебные пособия, инвентарь, наглядные материалы СССР предоставил в дар университету. В связи с отсутствием национальных преподавательских кадров обучение вели советские врачи. В 1947 г. из стен университета вышли первые национальные медицинские кадры.

Развивая широкую сеть лечебных учреждений, правительство на Х съезде МНРП в 1940 г. поставило перед Министерством здравоохранения новые задачи. Их фокусом становится развитие сельской медицинской сети. К концу 1940-х гг. при межаймачных больницах начали действовать станции скорой помощи, а Центральная станция при Минздраве стала оказывать помощь на дальних расстояниях, используя автомашины и самолеты.

Начинается трансформация и в структуре Минздрава МНР. В соответствии с новыми задачами по созданию и развитию системы медицинской помощи сельским жителям Совет министров МНР утвердил в 1945 г. новую структуру Минздрава и отдельно выделил аймачный здравотдел и городской здравотдел [Содномпил 1986: 53].

С переходом на пятилетние планы развития народного хозяйства особый акцент был сделан на развитие сети аймачных учреждений, удовлетворение минимального запроса на врачебные кадры, решение проблемы социальных болезней, дальнейшее расширение и улучшение деятельности органов охраны материнства и детства [Цагаанхуу 1960: 172].

В системе здравоохранения МНР сложилось 5 основных звеньев лечебнопрофилактических учреждений, которые поэтапно предоставляли помощь населению:

• 1)    фельдшерско-акушерские пункты в производственных бригадах сельскохозяйственных объединений и госхозах;

• 2)    врачебные пункты (с амбулаторией и стационаром) в сомонах;

• 3)    межсомонные специализированные больницы (терапия, хирургия, педиатрия, акушерство-гинекология);

• 4)    аймачные и городские (иногда промышленные) объединенные больницы, которые имеют современную поликлинику со всеми специализированными врачебными кабинетами, стационаром с отделениями по основным видам спе-

• циализированной и квалифицированной стационарной помощи и клиникодиагностическими вспомогательными отделениями;

• 5)    аймачные и городские специализированные диспансеры и больницы, республиканские клинические больницы и диспансеры, которые оказывают населению современную высококвалифицированную медицинскую помощь (торакальная хирургия, нейрохирургия, кардиология, онкология, офтальмохирургия, эндокринология и т.д.) [55 лет здравоохранения… 1976: 68-69].

С развитием национальной системы здравоохранения во второй половине ХХ в. была создана строго упорядоченная вертикаль в медицине. Государственное управление здравоохранением, как и всем народным хозяйством страны, осуществлялось в соответствии с Конституцией МНР высшим (Великий народный хурал) и местными (аймачные и городские хуралы народных депутатов) органами государственной власти, а также высшим (Совет министров) и местными (исполнители управления аймачных и городских хуралов народных депутатов) органами государственного управления [Содномпил 1986: 60].

Исследование Ц. Содномпила о построении системы управления здравоохранением выявило некоторые особенности вертикали власти и показало, что каждому уровню управления народным хозяйством страны соответствует определенный орган управления здравоохранением. Управление всем здравоохранением основывалось на трех уровнях, которые соответствовали органам управления здравоохранением: по всей стране – Министерство здравоохранения, в аймаках и в городах – аймачное (городское) управление здравоохранения, и в районах внутри города – райздравотделы [Содномпил 1986: 60].

Органы управления здравоохранением любого уровня (от районного до республиканского) подчинялись соответствующим органам государственной власти (хуралам народных депутатов). Кроме того, каждый орган управления здравоохранением подчинялся вышестоящему органу управления здравоохранением и руководствовался в своей работе едиными директивными документами вышестоящих органов управления [Содномпил 1986: 60].

Отвечая на вопрос о главной цели системы управления здравоохранением МНР, Содномпил в своей диссертации определил ее как сохранение и укрепление здоровья населения, продление активной жизни человека. Автор выделил и подцели системы управления здравоохранением:

• 1)    охрана здоровья детей;

• 2)    охрана здоровья женщины-матери;

• 3)    сохранение и укрепление здоровья взрослого населения;

• 4)    сохранение и укрепление здоровья рабочих;

• 5)    предупреждение влияния неблагоприятных факторов окружающей среды на здоровье населения;

• 6)    изучение влияния факторов окружающей среды на здоровье населения;

• 7)    изучение природы заболеваний и их профилактика.

Для решения этих подцелей автор приводит и те подсистемы, которые должны были решать эти задания:

• 1)    Управление материнства и детства;

• 2)    Республиканский центр по охране здоровья;

• 3)    Лечебно-профилактический отдел Минздрава;

• 4)    Государственная санитарная эпидемиологическая инспекция Минздрава;

• 5)    специальные центры, больницы и диспансеры республиканского подчинения;

• 6)    медицинские высшие учебные заведения и научно-исследовательские институты Минздрава МНР;

• 7)    аймачные и городские управления здравоохранением и подчиненные им медицинские учреждения и ряд других учреждений [Содномпил 1986: 66].

Отдельным учреждением, не подчинявшимся Министерству здравоохранения МНР, являлось Военно-медицинское управление Народнореволюционной армии [Цагаанхуу 1960: 176].

Статья 79 Конституции МНР 1960 г. закрепляла за гражданами МНР право на бесплатную медицинскую помощь [Монгольская Народная Республика… 1981: 44]. Здравоохранение МНР с самого зарождения и в ходе дальнейшего развития основывалось на принципах социалистического здравоохранения, который продвигал Советский Союз. Принципы строились на государственной политике, профилактике, планировании, единстве медицинской науки и практики, бесплатности и доступности, социалистическом гуманизме и прямом участии самого человека и широких слоев трудящихся в деле здравоохранения [55 лет здравоохранения… 1976: 45]. В этом они полностью повторяли «мерцающие» принципы советского здравоохранения [Затравкин, Вишленкова 2022: 19-21].

Монгольское здравоохранение прошло быстрый этап институционализации системы в первой половине ХХ в. Начав с департамента при Военном министерстве, оно превратилось в важнейший социальный институт, игравший определяющую роль во всех сферах общественной жизни. Благодаря опыту, медицинским кадрам и помощи Советского Союза в МНР за достаточно короткий срок сформировалась европейская модель здравоохранения. С появлением национальных кадров здравоохранение МНР начинает обретать все большую самостоятельность, и роль СССР становится более консультативной. В 1960-х гг. монгольское здравоохранение приобрело национальную и во многом политическую субъектность в рамках Совета экономической взаимопомощи, куда Монголия вошла в 1962 г.

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект № 19-18-00031).