Становление и развитие советского государственного делопроизводства

Делопроизводство всегда занимало важное место в работе государственного аппарата. От уровня разработанности методологического и методического сопровождения делопроизводства зависит эффективность работы не только государственных учреждений, но и отдельных учреждений и организаций.

Государственное делопроизводство в России исторически складывалось длительно и постепенно, накапливая опыт работы с документами и переживая в отдельные моменты заметное ускорение этого процесса, как правило, связанное с существенными, даже коренными, преобразованиями социально-политической системы управления. Существовали и периоды, когда развитию делопроизводства, его методологическому и методическому сопровождению не уделялось достаточного внимания. Однако к началу ХХ в. оно существовало как самостоятельное комплексное направление в управлении, включающее в себя документирование и организацию работы над документами. Революция 1917 г. трансформировала существующую форму государственного управления, кардинальным образом изменила систему государственного аппарата и подходы к управлению документацией. Разработка новых научных принципов управления и налаживание деятельности советской администрации по новым требованиям предполагало организацию нового порядка ее документирования. В статье мы рассмотрим особенности развития и совершенствования работы государственных структур в этом направлении, будут обоснованы этапы процесса. Тема исследования представляется нам актуальной в связи с тем, что история делопроизводства и вопросы модернизации системы управления документами имеют важное значение при решении проблем в документационном обеспечении управления в наши дни.

Методы

Автором использовались как общенаучные, так и специальные исторические методы. Это такие методы исследования, как исторический анализ прошлого опыта, который в данном случае имеет не только отвлеченное научно-историческое значение, но и эмпирическое, влияющее на развитие и реформирование системы современного делопроизводства и документооборота. Анализ источников, т. е. документов, теоретических источников и нормативно-методической базы документационного сопровождения административной деятельности, позволили рассмотреть процесс эволюции делопроизводства в советский период, с момента ее зарождения до последующего, достаточно высокого уровня развития. Историко-сравнительный метод позволил рассмотреть становление и развитие делопроизводства с 1917 г., несущего в себе черты делопроизводства эпохи Российской империи, и установить взаимосвязь между административными реформами в советский период и уровнем развития советской системы документационного обеспечения управления. Применение метода периодизации позволило выделить важные вехи в процессе развития делопроизводства в советский период, а также сопоставить данные изменения с ходом административных реформ. Историко-системный анализ дал возможность рассмотреть делопроизводство в советский период как систему взаимосвязанных элементов, таких как органы государственной власти, государственные учреждения, законодательные и правовые акты, методическое сопровождение делопроизводства и стандарты, системы документации и документы.

Результаты

Советское государство отказалось от старой системы делопроизводства как политически, а главное, идеологически не соответствующей природе нового государства и носящей сословный характер. Период до 1920-х гг., первые годы становления делопроизводства в Советской России, можно охарактеризовать как годы пионерских поисков правил и попыток разработки принципов организации процессов (технологий) документального сопровождения управления. Период с 1920-х по начало 1930-х гг. связан с влиянием научной организации управленческого труда на систему делопроизводства и, как результат, открытие целого ряда научно-исследовательских институтов и общественных организаций, изучающих вопросы администрирования, в том числе документационного. Затем в истории делопроизводства начинается пролонгированный, третий период регулирования работы с документами через ведомства. Достаточно долго в СССР отсутствовал единый центр регулирования делопроизводства. Период конца 1950-х – 1960-е гг. определяется нами как начало становления современной системы делопроизводства, именно здесь был сформирован задел, послуживший основой ныне существующей системе. Государством были предприняты попытки разработки и внедрения первых документов, оправляющих правила для проведения экспертизы ценности документов, и требования, упорядочивающие работу с документами в учреждениях, организациях и на предприятиях. Для усиления как методической, так и научной составляющей был создан Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). В последний, рассматриваемый нами период, 1970–1980е гг., целенаправленные и систематические усилия были нацелены на исследование процессов делопроизводства и разработку методических рекомендаций общегосударственного характера. Здесь могут быть названы такие документы, как Единая государственная система делопроизводства (ЕГДС), Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД) и другие внедряющие рациональные формы и оптимальные технологии работы со служебной информацией. Отдельными направлениями работы в этот период являются процессы стандартизации и унификации, что отразилось в появлении таких документов, как Унифицированная система организационно-распорядительной документации (УСОРД) и государственные стандарты (ГОСТ) по делопроизводству и архивному делу. Была принята единая терминология по делопроизводству и архивному делу. Усовершенствована нормативно-методическая база по работе архивов и хранению дел в делопроизводстве, началось внедрение автоматизированных систем управления (АСУ).

Обсуждени е

Существовавшая ко времени Октябрьской революции имперская система делопроизводства основывалась в целом на указах Александра I и была связана с созданием министерской системы управления государством и основана на таком законодательном акте, как Манифест об «Общем учреждении министерств»1, в соответствии с которым не только вводились единые правила делопроизводства, но и выделялись два направления деятельности в рамках документационного обеспечения деятельности: письмоводство и порядок течения дел, которые соответствуют современным направлениям делопроизводства - документированию и документообороту. Все дела, с которыми работало министерство, можно разделить на три категории: текущие, чрезвычайные и срочные.

Зарождение и расширение законодательной регламентации делопроизводства вызвали появление специальной теоретической литературы – сборников образцов документов, что является характерной особенностью этого периода. На всем этапе существования министерского делопроизводства XIX в. система претерпевала значительные изменения. В новых условиях развития страны в начале ХХ в. ей надлежало быть более гибкой и мобильной2. Именно тогда осуществлен переход от децентрализованной системы регистрации документов, продиктованной Манифестом «Об учреждении министерств», к упрощенной, централизованной системе регистрации. Таким образом, министерское делопроизводство, созданное в 1811 г., просуществовало фактически до 1918 г.

Октябрьская революция 1917 г. осуществила коренную перестройку существующего строя, старого государственного аппарата. Предполагалось, что к управлению будут привлечены представители трудового населения. Радикальные изменения произошли в государственном аппарате управления, высшим органом государственной власти после низложения Временного правительства стал Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, он назывался высшей властью Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР). Для управленческой деятельности в межсессионный период формировалась исполнительная власть –

ВЦИК. Непосредственное управление страной осуществляло правительство – Совет народных комиссаров (Совнарком). Также были созданы народные комиссариаты (наркоматы), которые осуществляли руководство отраслями государственного управления.

Структура нового аппарата управления существенно отличалась от прежней. Кадровый состав также изменился. Декрет от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»3 фактически отстранил от власти бывших дворян и помещиков. В новые советские учреждения часто были привлечены люди без специального образования: солдаты, рабочие, крестьяне. Многие квалифицированные чиновники эмигрировали за границу, были убиты в ходе Гражданской войны. Новая власть просто не доверяла старым специалистам, управленцам. Главным для нее был не профессионализм, а преданность служащих делу революции. Все это не могло не отразиться на уровне документационного обеспечения управления: он катастрофически снизился.

Отходят в прошлое многие виды документов, характерные для дореволюционного государственного аппарата управления. Уже через несколько недель после Октябрьской революции В. И. Ленин ставит вопрос о назревшей необходимости регулировать административную и делопроизводственную деятельность советских учреждений [7, c. 20]. Необходимо было упорядочить процессы делопроизводства на местах.

Уже в первых декретах Советской власти регламентируются вопросы составления и оформления документов. В 1917–1920 гг. выходит ряд нормативно-правовых документов, позволяющих оптимально построить систему документирования, в которых определены обязательные реквизиты, разработан алгоритм утверждения и опубликования законов, наложен запрет на канцелярскую волокиту и приказано быстро и точно выполнять указы центральной власти4. Так, в этот период выходит Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»5, где вводилось положение, которое не было исключительно новым по содержанию, но тем не менее безусловно помогало оптимизировать процесс документирования управления, особенно для новых работников. Были предприняты попытки упрощения и оптимизации ведения делопроизводства, зарождается законодательство по работе с обращениями граждан, формируется орган, осуществляющий государственный контроль, - Наркомат государственного контроля6.

Призыв В. И. Ленина и партии совершенствовать советский госаппарат научными методами нашел широкий отклик в массах. В 1920-е гг. появляются такие понятия, как научная организация труда и научная организация управленческого труда (НОТ и НОУТ); развитие последнего связано с Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции (наркоматом РКИ). Научные центры по вопросам НОТ, созданные под ру- ководством В. И. Ленина, сыграли важную роль в развитии экономики страны, совершенствовании деятельности государственных органов управления [6, с. 101; 7, с. 21].

Так, вопросами рационализации и научной организации делопроизводства занимались: с 1920 г. - Таганрогский институт НОТ, затем – Казанский институт НОТ, который был организован в 1921 г. Это были такие направления их работы, как рационализация структуры учреждений, технологии работы с документами, сокращения времени прохождения документов, разработка системы регистрации, разработка форм учетной документации. Продолжила вышеуказанные начинания Первая Всероссийская конференция по научной организации труда и производства (1921). На конференции7 обсуждались вопросы организации труда в масштабах всего общества, хозяйственная планомерность, физиология и психология труда, отношение к тейлоризму. Выступали А. Богданов, В. Бехтерев, О. Ерманский, Струмилин. Всего было 313 участников. В процессе ее работы рассматривались вопросы не только научной организации труда, но и вопросы научной организации управленческого труда и работы с документами. Зарождение стандартизации началось еще в 1918 г.8, однако реализация намерений осложнялась Гражданской войной и разрухой, однако в 1923 г. при ВСНХ СССР создано бюро «Стандартизация» которому была поручена подготовка предложений по вопросам документационного обеспечения управления.

Решения ХII съезда РКП (б) в 1923 г. послужили основой дальнейшего развития направления НОТ и в том числе делопроизводства как ее формы реализации. Научный и методический интерес отражается в различных научных работах и пособиях для служащих и практических руководствах того периода [1–4; 8; 10].

В августе 1923 г. при коллегии Наркомата рабоче-крестьянской инспекции СССР был сформирован Совет по научной организации труда (СовНот). Главной целью СовНот была выработка общего направления исследовательской и практической работы согласно заданиям ЦК РКП (б) и НК РКИ. Наркомат РКИ занимался изучением делопроизводства и усовершенствованием его технологий, введением централизованной системы делопроизводства в учреждениях, что позволяло сокращать число делопроизводственных работников в несколько раз. Например, оптимизация работы самого наркомата РКИ СССР позволила сократить численность делопроизводственных работников в семь раз [5, с. 101].

В этот период изучение идет по различным направлениям: методики ведения делопроизводства, правовое сопровождение, технологии создания и обработки документов, разработка рекомендаций по их оптимизации. Большое внимание уделяется изучению и разработке рациональной системы регистрации документов. Так, к журнальной форме регистрации документов были предложены альтернативные многообразные формы. Разрабатывались вопросы научной классификации документов. Был предложен переход к новаторской система ведения делопроизводства - безрегистра-ционной. Вопросы НОУТ находят широкий отклик в массах. Повсеместно идут процессы рационализации административной деятельности, и первым направлением их применения становится делопроизводство.

Тематика НОТ и НОУТ актуальна не только на советском пространстве; зародившись в Америке, широко распространилась не только в Советской России, но и в других странах [13–16].

В 1926 г. в Москве был создан Государственный институт техники управления (ИТУ). Именно при нем было сформировано отделение (кабинет) стандартизации, которое занималось разработкой стандартов на форматы бумаги, носители информации, документы, средства и предметы конторского труда. Институт изучал порядок документирования и документационного обслуживания по нескольким направлениям: документооборот – движение документов, процесс и формы регистрации документов, контроль исполнения документов, оперативное и архивное хранение. Эти рекомендации претворялись в жизнь. Наиболее плодотворным явилось сотрудничество акционерного общества «Оргстроя» с ИТУ. По мнению организаторов этой системы, круг задач ИТУ можно разделить на две группы: а) задачи собственно научные - научная разработка вопросов техники управления, изучение техники работы учреждений и выработка систем и практических мероприятий по рационализации техники управления; б) задачи научно-информационные - консультации и популяризация достижений в области техники управления [5, с. 106].

Реализация этих задач институтом придала ему значение общесоюзного научнометодического центра. В целом его работу можно оценить как положительную, но чрезмерное увлечение зарубежными теориями менеджмента привело к серьезным ошибкам и просчетам. Попытки внедрить функциональный принцип в системе построения государственного аппарата были осуждены политическим руководством страны и привели к тому, что все «революционные начинания» были прекращены, ИТУ ликвидирован. К сожалению. вместе с этим были прекращены работы по стандартизации, рационализации, унификации, трафаретизации, научной организации труда в сфере делопроизводства. Они были возобновлены только в послевоенный период и получили развитие в 1960-е и последующие годы.

В этот период (с середины 1920-х до начала 1930-х гг.) был принят ряд важных государственных правовых актов, определяющих порядок документирования, закрепления в делопроизводственной практике форм документов, вышли постановления правительства, регламентирующие постановку делопроизводства в сельских советах, уточнены порядок издания государственных правовых актов, порядок по работе с обращениями граждан и др.

В 1936 г. была принята Конституция9, которая разграничила функции между органами государственного управления и между органами государственной власти. За органами каждой ветви власти было закреплено право издания определенных правовых актов. Так, в 1936 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали постановление10, определяющее порядок пользования и хранения печатей с изображением государственного герба РСФСР.

В данный период шли работы по разработке типовых инструкций для ведомственных организаций. К началу 1940-х гг. назрела необходимость разработки унифицированных форм документирования и документационного обеспечения управления. Велись работы по созданию не только индивидуальных, но и типовых номенклатур дел, индивидуальных перечней документов с указанием сроков хранения. Главным архивным управлением СССР создан

«Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности министерств, ведомств и других учреждений, организаций и предприятий СССР»11. Издание этого Перечня дало возможность всем ведомствам, не имеющим еще свои перечни, при их разработке учесть как формулировки отдельных статей, так и унифицированные сроки хранения.

Научно-исследовательские работы по рационализации делопроизводства проводились и на предыдущих этапах модернизации государственного аппарата управления, однако эти усилия не носили комплексного характера. В послевоенный период, в 1950-1960-х гг., работы по рационализации делопроизводства были сконцентрированы на направлениях создания общегосударственных нормативов по ведению делопроизводства и совершенствовании администрирования путем механизации делопроизводственных процедур.

Постановлением Совета Министров «О мерах по улучшению архивного дела в СССР» от 25 июля 1963 г.12 были введены Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов.

Именно в этот период ставится и реализуется задача создания Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) для предприятий, учреждений и организаций. В 1966 г. был создан Всероссийский научно-исследовательский инсти- тут документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)13, на который и была возложена эта задача – создание ЕГСД. Начинается подготовка кадров по этой специальности: в Московском государственном историкоархивном институте началась подготовка специалистов-делопроизводителей.

За вновь созданным научным центром - ВНИИДАД была закреплена функция разработки нормативно-методического сопровождения делопроизводства. Сотрудничество между учеными и практиками, которое сложилось в 1960-е гг., принесло реальную пользу – специалисты проводили целенаправленные исследования методологических, методических и теоретических проблем документационного обеспечения управления, результатом этого взаимодействия и стала ЕГСД.

В ходе практической реализации системы возникли новые идеи и методы, которые были использованы, когда была утверждена вторая редакция ЕГСД в конце 1980-х гг., которая получила новое название – Единая государственная система документационного обеспечения управления14 (ЕГСДОУ). Другим очень важным направлением работы в этот период стала деятельность по совершенствованию документационного обеспечения управления (ДОУ) путем разработки и унификации терминологии, а также стандартизации состава управленческой документации и правил оформления документов.

Первые государственные стандарты на организационно-распорядительную документацию (ОРД), были приняты и введены в действие в 1972 г. Они определяли систему работы с ОРД и формуляр-образец. В дальнейшем стандарты установили требования к текстам документов и бланкам; расположение и состав реквизитов; правила их оформления. Унификация терминологии привела к появлению еще одного ГОСТа, который вводил термины и определения в области делопроизводства и архивного дела. Научно-технический прогресс привел к появлению так называемой электронной документации [9, с. 291; 11, р. 126], но внедрение СЭД ввиду различных причин осуществлялась только в государственных структурах и на крупных предприятиях, при этом большая часть организаций не была охвачена. Во второй половине 1980-х гг. этой проблемой стали заниматься комплексно, но нормотворческая деятельность нашла свое отражение только в 1990-х и 2000-х гг.

Методологическое и методическое развитие делопроизводства в 1970–1980 гг. позволило организовать документационное обеспечение управления в СССР, а затем многое из того, что существовало ранее, было использовано в России и других странах СНГ.

Заключение

Таким образом, в период существования Советского государства произошел отход от имперских стандартов делопроизводства. Сложилась новая система, которая прошла в своем существовании ряд периодов.

Первый период, который охватывает время с 1917 по 1920 г., имеет содержанием отказ от старой системы и поиск новых форм организации делопроизводства.

Второй период, с 1921 по начало 1930-х гг., связан с началом институциализации советской системы делопроизводства, использованием мирового передового опыта, повсеместным распространением культуры научной организации труда, влиянием ее на сферу администрирования, ведения документации.

Третий период, начавшийся в 1932 г. и продолжившийся в 1940-е гг., характеризуется действием в условиях жесткой административной системы при всеобщем партийном контроле.

Четвертый период – 1950–1960-е гг. – определяется нами этапом восстановления интереса государства к вопросам делопроизводства, использованием средств современной техники, разработкой общегосударственной нормативно-правовой документации, отказом от ведомственного регулирования делопроизводственных работ, а также созданием научно-исследовательских и образовательных центров.

В течение пятого периода (1970–1980-е гг.) был обобщен предыдущий национальный и передовой зарубежный опыт [12; 17–19] и разработана универсальная технология управленческих операций и их документирования – ЕГСД, а затем, для восполнения ее недостатков, уже в конце 1980-х гг. была разработана ГСДОУ. Заметное место в этот период занимают разработка и внедрение ГОСТов по делопроизводству и архивному делу, создание общероссийских классификаторов, таких как ОКПО, ОКУД и др., внедрение информационных технологий.

Развитие государственного делопроизводства идет в ногу со временем. Существующая сейчас система ДОУ является преемницей предшествующего опыта и выполняет функции в системе государственного управления. На современном этапе она развивается с учетом новых реалий, технического обеспечения делопроизводства, а также методологического (нормативно-правового) и методического задела, созданного в советский период. Проведение административной реформы на территории РФ детерминировало активное развитие в течение последнего десятилетия развития нормативно-правового регулирования документационного обеспечения управления. В последние годы были разработаны и введены в действие такие важные нормативные и нормативноправовые документы, как постановления Правительства РФ, например, № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»15; распоряжения Правительства, например, № 176-р «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности»16; документы федеральных органов исполнительной власти, например, приказ Минкультуры № 558 «Об утверждении “Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения”»17, приказ Росархива № 44 «Об утверждении Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях»18, ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»19, ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов»20 и др.