Становление института парламентских расследований в России

Современный этап развития Российского го сударства характеризуется существенными преобразованиями политико-правовой сферы общественной жизни, изменением характера взаимоотношений высших органов государственной власти. Одним из направлений таких преобразований выступает усиление роли парламента России в рамках действующей системы «сдержек и противовесов», предоставление ему больших возможностей по контролю за деятельностью иных органов власти, в первую очередь, исполнительных. С этим связано и нормативное закрепление в Российской Федерации парламентского расследования как одной из наиболее результативных и широко апробированных в мировой практике форм парламентского контроля, что имеет существенное значение для повышения эффективности функционирования всей системы государственной власти.

Необходимым условием обеспечения должного функционирования института парламентских расследований в современных условиях является изучение процесса развития данной формы парламентского контроля в России, выявление особенностей осуществления парламентом (или его палатами) расследовательских функций на этом или ином историческом этапе. В истории становления и развития института парламентских расследований в России условно можно выделить четыре периода: дореволюционный (связан с функционированием Государственной Думы Российской империи), советский (связан с деятельностью советских представительных органов власти), постсоветский период (связан с деятельностью Федерального Собрания РФ после принятия Конституции РФ 1993 года) и современный период (связан с принятием специального закона о парламентском расследовании Федерального Собрания РФ).

Перваяпопытказаконодательного закрепления института народного представительства в России связана с созданием так называемой Булыгинской Думы – законосовещательного органа, основу функционирования которого составляли три акта от 6 августа 1905 года: «Манифест», «Учреждение Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу». Концепция создания данного органа исходила из полного отсутствия у него каких-либо контрольных функций. Как подчеркивалось в заключении Совета министров о проекте «Учреждения Государственной Думы», применительно к праву депутатских запросов (и в целом к праву парламентского контроля за правительственными органами), «право сие на Западе есть орудие борьбы политических партий и средство надзора за деятельностью исполнительной власти не только с точки зрения законности, но и со стороны политической целесообразности ее действий. У нас же, где назначение и увольнение министров от должности и впредь должно иметь место по непосредственному Высочайшему соизволению, и где верховный надзор за целесообразностью действий администрации принадлежит одному Государю Императору, Дума в этом деле не должна иметь участие» [7, c. 140].

Опубликование 17 октября 1905 г. нового императорского Манифеста заложило основу иной организации представительного органа власти. В нем помимо дарования гражданских свобод и признания законодательного характера Государственной Думы устанавливалось следующее положение: «Чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью поставленных от нас властей» [10]. Таким образом, на высшем уровне провозглашался не только законодательный, но и контрольный характер деятельности нового представительного органа. И хотя нельзя говорить о какой-либо подробной нормативной регламентации отдельных форм парламентского контроля, именно в этот период Дума предпринимает попытки первых парламентских расследований. Так, 23 мая 1906 г. первой Государственной Думой была создана комиссия «для исследования незакономерных действий должностных лиц во время бывших после 17 октября 1905 г. погромов интеллигенции и евреев, карательных экспедиций и при подавлении народных движений» [7, c. 127]. Надо сказать, что деятельность комиссии явилась одной из причин, заставивших исполнительную власть поторопиться с роспуском парламента.

Созданные второй Государственной Думой комиссии использовали свое право приглашать на заседания «сведущих лиц» и обращаться к земствам с запросом о состоянии дел на местах, что привело к распоряжению председателя Совета министров П.А. Столыпина начальнику Таврического дворца не пропускать в помещения Думы «посторонних лиц», а губернаторам – «воспрепятствовать непосредственному сношению земских учреждений с Думой и ее канцелярией» [7, c. 128].

Таким образом, попытки проведения парламентских расследований Государственной Думой в дореволюционный период столкнулись с активным противодействием исполнительной власти (в лице Императора и Совета министров), а отсутствие какого-либо законодательного закрепления процедуры расследования не позволило представительному органу должным образом реализовать свою контрольную функцию.

В советский период право представительного органа государственной власти на проведение расследований получает не только признание, но и высшее (конституционное) закрепление. Связано это, в первую очередь, с новым концептуальным подходом к природе самих представительных органов (Советов), которые признаются не только законодательными, но и полноценными контрольными органами. Как указывает А.Я. Слива, «контроль Советов имеет всеобщий характер, охватывает территорию всей страны. Он распространяется не только на все другие государственные органы, но и на все отрасли государства, хозяйства и социально-культурного строительства, на все предприятия, учреждения и организации. При этом, если круг подконтрольных сфер и объектов ограничивается законодателем для конкретных звеньев местных и республиканских Советов, то таких ограничений не существует для соответствующих вышестоящих представительных органов власти» [11, c. 18].

В соответствии с данным подходом отсутствовали ограничения и по предмету деятельности депутатских комиссий по расследованию. Так, согласно ст. 35 Конституции РСФСР 1937 г., «Верховный Совет РСФСР назначает, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы» [1]. В дальнейшем эти положения были без изменений воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 г. и дополнены нормами, обеспечивающими значимость итоговых докладов комиссий: «рекомендации комиссий подлежат обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения или о принятых мерах должно быть сообщено комиссиям в установленный срок» [2]. Помимо конституционных актов нормативную основу деятельности следственных комиссий составляли регламенты советских представительных органов. Так, Регламент Верховного Совета РСФСР несколько конкретизировал те вопросы, которые могли послужить основанием для расследования. К ним относились: 1) сообщения о нарушениях высшими должностными лицами РСФСР, народными депутатами РСФСР, государственными органами, избираемыми и назначаемыми Верховным Советом РСФСР, Конституции РСФСР и законов РСФСР; 2) сообщения об обстоятельствах, ставящих под угрозу суверенитет, территориальную целостность, экономические, политические и культурные интересы РСФСР; 3) сообщения об иных обстоятельствах, угрожающих коренным интересам народов РСФСР [6]. В то же время использование оценочных категорий и фактически открытый перечень таких оснований не позволял каким-либо образом ограничить возможности для создания следственных комиссий Верховного Совета РСФСР.

В то же время, несмотря на столь серьезную конституционную базу, на практике право Верховного Совета РСФСР на создание следственных комиссий активно не использовалось. Следует согласиться с мнением А.С. Автономова о том, что «Верховный Совет собирался на свои сессии всего на несколько дней в году и в целом как орган государственной власти самостоятельной роли не играл» [9, c. 184 ] . Фактически у правление и контроль были возложены на многочисленные партийные структуры, а также органы так называемого «народного контроля». Реализация заложенного в советских конституционных актах потенциала стала возможной лишь в период перестройки. Так, на первом Съезде народных депутатов СССР были созданы сразу две комиссии по расследованиям. Первая должна была расследовать события, имевшие место в г. Тбилиси 9 апреля 1989 г., а вторая – заняться поиском и оценкой секретного протокола к советско-германскому договору о ненападении 1939 г. Верховным Советом РСФСР также был создан ряд комиссий (в частности, по расследованию причин и обстоятельств путча 19-21 августа 1991 г.).

Следующий этап развития института парламентских расследований в России связан с принятием Конституции РФ 1993 г., когда отношение к институту парламентского контроля в целом и парламентских расследований в частности претерпело коренное изменение. Федеральное Собрание РФ характеризуется в ней исключительно как представительный и законодательный орган государственной власти. Контрольная деятельность упоминается лишь один раз, и то применительно к Счетной палате, формируемой Государственной Думой и Советом Федерации на паритетных началах. Парламентские расследования как самостоятельный институт на конституционном уровне не закреплен. В связи с этим 22 сентября 1999 г. была предпринята попытка по включению в статью 103 Конституции РФ положений, закрепляющих право Государственной Думы проводить парламентские расследования и устанавливающих обязанность являться на заседания комиссии всех приглашенных [3]. Однако проект закона о поправках в Конституцию РФ так и не был принят.

Необходимо отметить, однако, что ч. 3 ст. 101 Конституции РФ, согласно которой палаты Федерального Собрания РФ вправе создавать комиссии и комитеты, все же создала потенциальную возможность для создания парламентских комиссий по расследованию, и данная возможность реализовывалась палатами российского парламента неоднократно. В частности, в этот период были созданы Комиссия по расследованию причин и обстоятельств возникновения кризисной ситуации в Чеченской Республике, Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД РФ, Комиссия по проверке соблюдения законодательства РФ спецподразделения-ми органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ и спецподразделениями ФСБ, Комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в г. Беслане и другие [9, c. 184].

Однако отсутствие специализированного законодательного регулирования процедуры осуществления парламентских расследований значительно затруднило работу комиссий. В частности, не были законодательно определены сроки работы и порядок формирования комиссий, гарантии деятельности и полномочия членов комиссий, процессуальный статус лиц, взаимодействующих с комиссиями, а также последствия представления итогового доклада комиссий по расследованию.

Попытки разрешить данные проблемы предпринимались неоднократно.

Так, в 2003 г. в Государственной Думе рассматривался проект закона «О парламентских расследованиях», внесенный депутатами Н.Н. Гончаром, Н.Д. Ковалевым, Б.Л. Резником и другими [4]. Данный проект получил негативные отзывы профильного комитета и Правительства РФ. В них, в частности, отмечалось, что Конституция РФ не предусматривает возможности проведения парламентских расследований и, следовательно, необходимо предварительно внести в нее соответствующие изменения. Следует согласиться с Л.А. Нунденко в указании на несостоятельность данного замечания, так как Федеральный закон мог быть принят в развитие основных положений действующей Конституции РФ [8, c. 6] . В ча с тности, в развитие ст. 71 Конституции РФ, где указано, что в ведении Российской Федерации находится «принятие и изменение Конституции, федеральных конституционных законов» и «контроль за их соблюдением», а также ст. 101 (о праве палат парламента создавать комитеты и комиссии) и ст. 102, 103 (вопросы ведения палат Федерального Собрания РФ). В то же время названный законопроект содержал в себе существенные противоречия с действующим законодательством (в частности, указывал на установление виновности отдельных лиц как на одну из целей парламентского расследования, иным образом подменял деятельность суда и органов предварительного расследования). В итоге законопроект прошел только первое чтение и более не дорабатывался.

И лишь в 2005 г. институт парламентских расследований обрел нормативно-правовую форму. Президент РФ В.В. Путин в послании Федеральному Собранию РФ высказался о необходимости закрепить парламентское расследование законом. Администрацией Президента РФ совместно с Государственной Думой был разработан новый проект, который и был впоследствии принят и вступил в силу в качестве федерального закона 29 декабря 2005 г. [5].

Таким образом, институт парламентских расследований в России прошел сложный путь становления в качестве самостоятельной формы парламентского контроля. Проблемы реализации права парламента (или его палат) на проведение расследований в разные исторические периоды позволяют наметить путь дальнейшего совершенствования данного конституционно-правового института. Принятие же специального федераль- ного закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (впервые в истории политико-правового развития страны) создает условия для его более эффективного использования в практической работе парламента.