Становление института президентства в Удмуртской Республике
Автор: Бехтерев Сергей Львович
Журнал: Регионология @regionsar
Рубрика: Территориальное управление
Статья в выпуске: 4 (45), 1 (46), 2003 года.
Бесплатный доступ
Выделены интересы различных групп населения, представителей федеральных, республиканских органов государственной и муниципальной власти, их место и роль в реформировании системы управления, формировании гражданского общества.
Короткий адрес: https://sciup.org/147222098
IDR: 147222098
Текст научной статьи Становление института президентства в Удмуртской Республике
Одной из основных характеристик политической системы является качество правительства, определяемое его административной компетенцией, наличием или отсутствием структуры, позволяющей использовать потенциал власти с максимальной эффективностью. В качественном правительстве объективно заинтересованы как госу дарственные, так и негосударственные составляющие политической системы. Их позицией обусловливается вектор эволюции управленческой структуры.
Значительный научно-практический интерес представляет исторический опыт реформирования российских регионов на новых, демократических принципах, позволяющий выявить общие и особенные черты государственного строительства в Российской Федерации. Не является исключением и конституционная реформа в Удмуртской Республике (далее — УР), одной из составляющих которой выступает становление института президентства. Данный процесс получил освещение в ряде работ как обобщающего, так и частного характера1 Однако работы, изданные по «горячим следам», носят отпечаток некоторого субъективизма, их авторы сами являются непосред ственными или опосредованными участниками описываемых событий. Кроме того, исследования вышли в свет в то время, когда государственное реформирование еще не было завершено. Процесс включения института президентства в систему государственных органов Удмуртии получил логическое завершение и имеет конкретные результаты, поэтому является самостоятельным предметом научного анализа.
Рассматривая становление института президентства в общем контексте политико-правовых изменений, следует подчеркнуть, что вопрос о конституционной реформе в Удмуртии возник, как и в других республиках, еще с начала 90-х гг.
БЕХТЕРЕВ Сергей Львович, докторант кафедры истории и политологии Института социальных коммуникаций Удмуртского государственного университета.
XX в. Это было вызвано распадом Советского Союза, начавшимся процессом суверенизации и проведением либеральных реформ в экономике и политике. Новые реалии не вписывались в рамки действовавших конституций. Начался поиск оптимального варианта системы органов государственной власти.
Началиный период преобразований (20 сентября 1990 г. — 11 ноября 1993 г.) проходил в рамках советской политической системы. Сразу же после объявления суверенитета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, которым предусматривалось право народов на самоопределение в избранных ими национально-государственных и национальнокультурных формах, 3 (внеочередная) сессия Верховного Совета (далее — ВС) Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики (далее — УАССР), 20 сентября 1990 г. приняла Декларацию о государственном суверенитете Удмуртской Республики и преобразовала УАССР в УР В ст. 1 Декларации Удмуртия определялась как суверенное государство, исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией своего неотъемлемого права на самоопределение. Развитие УР в существующих границах реализовалось через равноправное участие всех наций и народностей республики во всех сферах государственного строительства. Данный документ стал основой для разработки Конституции УР, заключения Федеративного, Союзного и межреспубликанских договоров и соглашений, совершенствования законодательства УР
Принятие Декларации вызвало неоднозначную реакцию в обществе. Так, в резолюции Пленума Удмуртского обкома КПСС (август 1990 г.) отмечалось, что ее проект выражает интересы всех народов республики2 По материалам исследований, проведенных профсоюзными органами осенью 1990 г., 44,6 % опрошенных граждан заявили, что провозглашение суверенитета не принесет реальную пользу, а 23,9 % высказались против Декларации3
10 октября 1991 г. 8 сессия ВС УР приняла Закон «О реформе государственной власти и управления в Удмуртской Республике», приостановивший многие положения Конституции УАССР 1978 г. Уже тогда депутаты решили вопрос об утверждении президентской структуры управления. Одним из основных результатов этого периода стало принятие 11 ноября 1993 г. ВС УР Закона УР «О Президенте Удмуртской Республики», разработанного в соответствии с основными положениями проекта Конституции РФ, вынесенного на обсуждение общественности.
Второй этап реформы (1994 г.) начался с принятия Конституции РФ, провозгласившей принцип разделения властей и создавшей независимые от государственных органы местного самоуправления. Неоднозначное толкование Конституции РФ, отсутствие федерального законодательства по вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и провозглашение принципа «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» привели к дезинтеграции российской конституционно-правовой системы. Суверенные республики стали формировать систему государственной власти по своему усмотрению, руководствуясь лишь собственными представлениями об оптимальной модели разделения властей.
В 1994 г. была принята новая Конституция Удмуртской Республики. Ее проект полностью копировал Конституцию РФ 1993 г. и включал институт президентства в систему органов государственной власти. Однако в 1994 г. в депутатском корпусе отсутствовало единство по вопросу политической целесообразности такого шага. Внешний фактор обусловливался насильственным низложением советской системы организации власти. Часть общества возлагала вину за кровопролитие на президентскую сторону, другая — на парламент. Внутренний фактор определялся скандалом, разразившимся в республике весной 1993 г. по поводу нерационального использования правительством средств внебюджетного фонда стабилизации экономики от реализации нефтяной квоты. Ущерб, нанесенный республике, по материалам парламентской комиссии, составил 8,3 млрд. дол. США4 В результате кадровых перестановок, вызванных «нефтяным кризисом», Председатель Совета Министров (далее — СМ) Удмуртии стал более самостоятельной и независимой от Председателя ВС УР политической фигурой, чем его предшественник. Расстановка политических сил, сложившаяся в республике после муниципальных выборов 1994 г., привела к тому, что 7 декабря 1994 г. депутаты ВС УР приняли Конституцию парламентской республики. Высшим должностным лицом республики стал Председатель Государственного совета (далее — ГС) УР, избиравшийся из числа его депутатов на 4 года и представлявший республику внутри страны и на международном уровне. Перечень полномочий Правительства УР и Председателя Правительства УР, в отличие от таковых ГС УР и его Председателя, оказался открытым.
С точки зрения современного управления такая система организации государственной власти представлялась анахронизмом. Более того, она противоречила ряду положений Конституции РФ. Сам факт того, что Председатель Государственного совета
Становление института президентства в Удмуртской Респуб лике 29 представлял парламенту кандидатуру Председателя Правительства, а последний, в свою очередь, осуществляя исполнительную власть, нес ответственность перед ГС и был подотчетен ему, позволила Председателю Конституционного суда Российской Федерации прийти к заключению, что система власти, созданная в Удмуртии, противоречит принципу разделения властей и лишает исполнительную власть самостоятельности.
На третьем этапе реформы (1995 г. — 3 марта 1998 г.) в соответствии с Конституцией УР, 26 марта 1995 г., одновременно с выборами депутатов ГС УР, был проведен всенародный опрос о необходимости введения в республике должности Президента. Это явилось результатом компромисса между различными политическими силами. За введение поста проголосовали 30,24 %, против — 63,72 % от числа принявших участие в голосовании5. Удмуртия осталась парламентской республикой. В то же время в большинстве национально-территориальных образований России сложилась иная система органов государственной власти. В них высшее должностное лицо возглавило исполнительную власть и стало именоваться Президентом.
С 1996 г. обозначилось противостояние государственных и муниципальных органов Удмуртии, обусловленное двумя взглядами на систему управления. Одна из политических групп, исходя из особенностей социально-экономического развития республики (до 80 % промышленной продукции Удмуртии приходится на предприятия военно-промышленного комплекса), взяла курс на совершенствование системы органов государственной власти, позволяющей эффективно решать экономические и социальные задачи. Другая отстаивала приоритет муниципальных органов при распределении государственных финансовых ресурсов. Это противостояние спровоцировало глубокий конституционный кризис, получивший известность не только в российских политических кругах, но и за рубежом. Результатом кризиса стало приостановление, при активной поддержке «самоуправленцев» федеральным центром, действия ряда республиканских законов, регулирующих государственное строительство.
Вместе с тем в 1997 г. в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации указывалось на необходимость наведения порядка во власти: «Страной должна управлять власть, а не обстоятельства. Пора наводить порядок»0 Перед Федеральным Собранием ставилась задача ускорения работы над конституционными законами. В 1998 г. большинство депутатов ГС УР (61 из 100) выступило с инициативой создания депутатской комиссии по подготовке предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию УР. Комиссия выработала поправки и предложила сессии вынести их на всенародное обсуждение через средства массовой информации.
Принятие 3 марта 1998 г. Постановления Президиума ГС УР о работе с проектами изменений и дополнений в Конституцию УР положило начало четвертому этапу конституционной реформы (3 марта 1998 г. — сентябрь 1999 г.). 26—28 марта 1998 г. в Ижевске представители государственных и муниципальных органов РФ и УР пришли к соглашению о том, что в систему республиканских органов государственной власти Удмуртии должны входить Глава, Государственный совет, Правительство УР. При этом Глава УР возглавляет исполнительную власть. По вопросу совмещения должности Главы и Председателя Правительства УР предлагалось провести рейтинговое голосование на сессии Государственного совета. В подписании протокола приняли участие основные политические силы республики.
Таким образом, в этот период за дальнейшее проведение конституционной реформы выступила большая часть депутатов ГС УР. Их позиция была сформулирована в проекте изменений и дополнений в Конституцию УР Оппозиция в лице меньшинства депутатов не представила свой проект. Всю критику она сосредоточила на фигуре Председателя Совета Министров как возможного кандидата на должность Президента УР.
Весной 1999 г. состоялись очередные выборы в ГС УР. Работа над поправками и дополнениями в Конституцию Удмуртии была отложена. В то же время Государственная Дума Российской Федерации разработала законопроект о системе органов государственной власти в субъектах федерации. Учитывая новые политические реалии, 7 (внеочередной) Всеуд-муртский съезд (19 июня 1999 г.) предложил Госсовету УР рассмотреть вопрос о проведении референдума «О введении всенародно избранного поста Главы Республики, совмещающего должность Председателя Правительства» в декабре 1999 г. одновременно с выборами депутатов Госдумы РФ7
С принятием Государственной Думой Российской Федерации и подписанием 6 октября 1999 г. Президентом РФ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» начинается новый этап конституционной реформы в России и ее регионах. Закон утвердил важнейшие принципы государственного устройства и определил, что высшее должностное лицо субъекта Российской сЕ^едерации избирается всенародно и воз-
Становление института президентства в Удмуртской Республике 31 главляет высший исполнительный орган государственной власти. Наименование его должности устанавливается конституцией субъекта федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Закон также определил двухлетний срок для приведения регионального законодательства в соответствие с установленными принципами.
19 декабря 1999 г., одновременно с выборами депутатов Государственной Думы Российской Федерации, в республике был проведен опрос избирателей с целью выявления мнения населения о наименовании высшего должностного лица Удмуртии. В опросе участвовало 61,68 % избирателей и 51, 74 % из них высказались за Президента, а 43,65 % — за Главу8
24 января 2000 г. 8 (внеочередная) сессия Государственного совета Удмуртии приняла Постановление о назначении на 26 марта 2000 г. референдума по внесению поправки в Конституцию УР, включавшую институт президентства в систему органов государственной власти.
В поддержку института президентства выступили Общество русской культуры Удмуртии, Общество удмуртской культуры «Дэмен», Татарский общественный центр Удмуртии, Союз марийцев Удмуртии «Одо Мари Ушем», Республиканский центр российских немцев «Видергебург». В коллективном обращении они следующим образом аргументировали свою позицию: «Нам нужен всенародно избранный Президент республики — как гарант исполнения закрепленных Конституцией Удмуртской Республики равноправия народов независимо от их численности, уважения прав и свобод человека, возможностей личного и этнокультурного самовыражения...»9 Это мнение поддержали наиболее крупные организации Удмуртии, депутатские фракции ГС УР «Промышленники и предприниматели», «Единство». В то же время ряд оппозиционных партий и организаций подписали открытое обращение к избирателям Удмуртии, в котором, помимо призывов к населению прийти на выборы и проголосовать за достойного кандидата на пост Президента РФ, содержалось предложение прийти на избирательные участки и проголосовать на референдуме против президенства. Это свидетельствовало о стремлении оппозиции создать в республике кризисную ситуацию через игнорирование требований федерального законодательства.
Тем не менее усилия оппозиционеров не дали заметных результатов. На выборы Президента РФ и референдум пришли более 70 % избирателей республики. За В.В.Путина отдали голоса 61,01 % избирателей; 68,80 % положительно решили вопрос о включении института президентства в систему орга- нов государственной власти Удмуртии. На этой основе была продолжена работа над созданием Конституции президентской республики. 18 апреля 2000 г. законопроект «О внесении поправок в Конституцию Удмуртской Республики» получил статус закона. Он был положительно воспринят и «государственниками», и «самоуправленцами»..
8 июня 2000 г. Государственный совет Удмуртии принял законы «О Президенте Удмуртской Республики», «Об Избирательной комиссии Удмуртской Республики» и «О выборах Президента Удмуртской Республики». Нижний порог легитимности Президента УР определялся не менее чем 25 % избирателей, проголосовавших за ту или иную кандидатуру, при явке не менее 25 % избирателей. 20 июня 2000 г. 11 сессия ГС УР определила дату всенародных выборов первого Президента Удмуртии — 15 октября 2000 г. В предвыборную кампанию включились 12 кандидатов, зарегистрированных Избирательной комиссией Удмуртии.
Выборы первого Президента Удмуртской Республики состоялись в установленный срок и прошли без серьезных нарушений законодательства. В выборах Президента приняли участие 50,3 % избирателей. Главным итогом этой политической акции является выбор населения республики стабильности и развития — понятий, связаных с именем А.А.Волкова. За него отдали голоса 37,8 %, на втором месте — П.Н.Вершинин, получивший 23,9 % голосов. Третье и четвертое места поделили Н.А.Ганза и А.В.Солуянов, 9,5 % избирателей проголосовали против всех кандидатов.
28 ноября 2000 г. открылась 13 (внеочередная) сессия Государственного совета Удмуртской Республики, завершившая эволюцию политической системы региона. Различные группы депутатов выступили со своими кандидатурами на пост Председателя Государственного совета. Набрав 56 голосов, спикером республиканского парламента стал И.Н.Семенов. Более единодушным оказалось мнение депутатов относительно кандидатуры на пост Председателя Правительства Удмуртии. Все фракции и объединения поддержали Ю.С.Питкевича, заместителя Председателя Правительства УР («за» проголосовало 80 депутатов).
Таким образом, в процессе становления института президентства в Удмуртии выявились интересы различных групп населения, представителей федеральных, республиканских органов государственной и муниципальной власти, их место и роль в реформировании системы управления,п становлении граясданс ко го общества, определились перспективные направления развития республики как составной части Российской
Становление института президентства в Удмуртской Республике 33
Федерации. Были внесены существенные коррективы в понятие «суверенитет», конструкцию органов государственной власти республики. С одной стороны, Удмуртия, продолжая оставаться государством в составе Россини, утратила статус суверенной республики, что усилило ее зависимость от федерального центра, с другой — сознание основной массы избирателей эволюционировало от категорического неприятия к поддержке президентской формы правления, в результате чего завершился парламентский период в республиканской истории.
Значительная роль в политических преобразованиях, несомненно, принадлежит руководителям различных ветвей власти. На характер и методы реализации принимаемых решений наложили отпечаток типичные черты как высшего должностного лица республики, так и бывших руководителей Удмуртии — лидеров национального движения. Консенсус между политическими элитами достигался и на основе согласительных процедур, и подавления противников. Биполярная система организации высших эшелонов власти сменилась униполярной. «Старая» оппозиция прекратила свое существование.
Список литературы Становление института президентства в Удмуртской Республике
- Басов Б.П. Трудное время перемен (Россия в 1991-1994 гг.). Ижевск, 1995. 81 с.;
- Бехтерев С., Крылова А. На пути к президентству // Сеть этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. Бюлл. 2000. Май-июнь. С. 53-61
- Егоров И., Мацузато К. Удмуртская Республика // Регионы России. Хроника и руководители. Т. 7. Саппоро, 2000. С. 267- 471
- Крылова А., Бехтерев С., Бехтерева Л. Удмуртская Республика. Модель этнологического мониторинга. М., 2000. 144 с.;
- Куликов К.И. Противостояние органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртии. 1996-1997 гг. // Российское государство: прошлое, настоящее, будущее. Матер, второй научн. конф. Ижевск, 1997. 19 апреля 1997 г. С. 4-15