Становление понятия государственного надзора в отечественных нормативных актах самодержавия

Современной юридической доктриной и отечественным законодательством выработаны ключевые признаки государственного надзора, к которым относятся: во-первых, осуществление оценки деятельности поднадзорного объекта с точки зрения законности, во-вторых, невмешательство в деятельность поднадзорного объекта (субъект надзора констатирует нарушение законности поднадзорным объектом), в-третьих, реагирование в форме обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений или в вышестоящий орган по отношению к нарушителю, или в суд, в-четвертых, осуществление надзорной деятельности в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов [2, с. 16–17].

Сегодня сложно представить законодательный акт без юридических дефиниций, под которыми понимается установление и формальное закрепление смысла того или иного термина, с помощью которого обозначается соответствующее явление, имеющее юридическое значение (например, определение понятия правонарушения по административному законодательству) [10, с. 141].

Становление и развитие правотворческой деятельности Российского государства в области государственного надзора приходится на вторую половину XVII – начало XVIII в. Именно в указанный период принимаются и реализуются первые нормативные акты, не только закрепляющие запрет злоупотреблений властью, но и устанавливающие элементы надзора за соблюдением законодательных запретов. Вместе с тем юридические дефиниции можно обнаружить уже в первых законодательных актах Древней Руси, однако они были единичны, причем более ранними были перечневые и описательные определения терминов, а появление толкования терминов через родовидовые отличия отмечается лишь с возникновением юриспруденции как науки [3, с. 34].

Несмотря на то, что в нормативных актах, относящихся к хронологическому периоду настоящей работы, не получило значительного распространения использование термина «надзор», в указанных актах широко распространены общеупотребительные для рассматриваемого исторического периода синонимичные слова и выражения, такие как «смотреть накрепко», «надсматривать», «подсматривать», «присматривать», «проведывать».

Так, например, согласно Именному указу от 27 июня 1669 г. «О хранении денежной казны, о считании расходчиков Дьяками помесячно и о недаче казенных денег в займы» предписано в приказах дьякам «над подьячими смотреть и беречь накрепко», чтобы они государственную денежную казну не воровали [6, с. 825]. Аналогичными надзорными полномочиями были наделены приказные дьяки в отношении подьячих Именным указом от 7 марта 1680 г. «О считании Подьячих в приходе и расходе денежной казны» [7, с. 238]. Именным указом с Боярским приговором от 28 февраля 1677 г. «О взыскании таможенных недоборов на Головах и целовальниках, об избрании к тем сборам людей добрых, о награждении оных за прибыль казны жалованьем, и о наказании Воеводами Голов и приказных людей за взятки», во-первых, установлен запрет таможенным чиновникам «воровством и хитростью» присваивать пошлины и «корыстоваться», во-вторых, в целях надзора велено приказным людям голов и целовальников на предмет недобора «сыскивать большими повальными сыски накрепко», при этом воеводы должны были смотреть, чтобы приказные люди с голов и целовальников «ничего не има-ли, и тем их не убытчили, и напрасно не теснили» [7, с. 90–92]. В Грамоте Новгородскому воеводе от 23 июля 1681 г. «Об отдаче в казенное распоряженье во всей России таможень и кружечных дворов с 1 Сентября наступающаго года, и об отменении откупа по случаю оказавшихся больших недоимок» предписано земским старостам «смотреть накрепко», чтобы головы и целовальники не злоупотребляли при таможенных и кабацких сборах [7, с. 343].

В синонимической связи находятся слова, сходные по возникающим ассоциациям и близости обозначаемых понятий.

Согласно Толковому словарю живого великорусского языка В. И. Даля «надзирать» означает «иметь надзор, присмотр над чем-нибудь, за чем-нибудь, насматривать, наблюдать, наглядывать», а «надзиратель» – это «смотритель, насмотрщик по обязанности» [4, стб. 1046].

В соответствии с Толковым словарем русского языка С. И. Ожегова «надзор» толкуется как «орган, группа лиц для наблюдения за кем-нибудь, чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил», а «надзирать» означает «наблюдать с целью присмотра, проверки» [5, с. 408].

Непосредственно надзор как разновидность государственно-властной деятельности упоминается в Именном указе, объявленном дьяком Касимовскому воеводе Литвинову, от 11 июля 1651 г. «О надзоре за Касимовским Царевичем и его людьми, и о воспрещении им иметь какие-либо сношения с Магометанами других Государств», согласно которому под надзором понимались полномочия воеводы, направленные на проверку исполнения царского указа Касимовским царевичем [6, с. 254].

Также стоит отметить Именной указ, состоявшийся в Оружейной палате, от 13 февраля 1700 г. «Об учинении для пробы золотых и серебряных вещей пробных клейм, о переписке золотых и серебряных рядов и лавок, о выборе старост для надзора за торговыми и мастеровыми людьми для клеймения золотых и серебряных вещей, со взятьем пошлины», которым предписано «для лучшаго укрепления и изтреб-ления всяких в тех делах воровских вымыслов» учредить старост, обязанностью которых установлено надзирать «противство Великаго Государя указу» ювелирных мастеров [8, с. 8]. Позже в целях надзора за соблюдением ювелирными мастерами установленного царским указом порядка изготовления и продажи ювелирных изделий Наказом, данным из Оружейной палаты серебряного ряда торговому человеку Афанасью Соколову, от 31 мая 1711 г. «О надзоре за мастерами золотых дел и за продажею золотых вещей из рядов» учреждена специальная должность «дозорщика» [8, с. 687].

Далее на основе историко-правового анализа норм российского права первой половины XVIII в., регулирующих порядок организации, правовой статус и структуру государственных органов, представляется возможным сделать вывод именно о надзорном характере государственно-властных полномочий указанных органов.

Так, например, характерные признаки государственного надзора содержит деятельность фискалов, которые «проведывали и доносили» о нарушениях, связанных с любым повреждением государственного интереса: преступлениях против указов, взятках и кражах казны. Согласно установленной Именным указом от 17 марта 1714 г. «О должности Фискалов» иерархии провинциал-фискал «с товарищи» о своих делах должны были доносить губернатору, а городовые фискалы – обер-комендантам. Гарантией прав фискалов п. 8 названного указа была закреплена возможность их обращения к вышестоящему фискальскому должностному лицу: в случае бездействия комендантов городовым фискалам велено «писать» провинциал-фиска-лу, которому доносить губернатору, а «буде губернатор или вице-губернатор розыск чинить будет неправой же, или сам впадет в какое по-грешение», о том провинциал-фискалу доносить обер-фискалу, а ему представлять в Сенат [9, с. 89–90].

Аналогично признаки государственного надзора могут быть выявлены в деятельности воевод, в руках которых были сосредоточены многие властные полномочия, делегированные центральным правительством. С одной стороны, отправляя надзорные полномочия, воеводы осуществляли регулярное наблюдение за деятельностью широкого круга поднадзорных лиц с целью проверки соответствия их действий нормам законодательства. С другой стороны, репрессивный характер предписанных воеводам мер реагирования на нарушение законности позволял им не только выявлять и предупреждать указанные нарушения, но и пресекать, а также привлекать самостоятельно либо путем информирования центральной власти обеспечивать привлечение виновных к установленной ответственности. Среди указанных полномочий воевод следует выделить надзор за соблюдением головами и старостами торговых и таможенных правил, установленных нормативными актами самодержавия. Так, например, осуществлять надзор за таможенным головой, ларешным и двумя целовальниками предписано специальным Воеводским наказом от 19 марта 1692 г. «О наблюдении за таможенным сбором и проезжающими в Сибирь и из Сибири людьми, на Собской и Обдорской заставах, в низовье реки Оби», согласно которому воеводе велено «смотреть накрепко, чтоб они всякие товары, которые объявятся на той заставе, записывали все в книги и пошлины имали на Великих Государей, по указу, и потому ж записывали в книгу, себе не крали и ни чем отнюдь не корыстовались» [1, с. 363].

Таким образом, но основе анализа отечественных нормативных актов самодержавия возможно сформулировать следующее определение понятия «государственный надзор»: это основанная на государственно-властных полномочиях деятельность государственных органов и должностных лиц, направленная на обеспечение неукоснительного соблюдения нормативных актов самодержавия поднадзорными объектами путем выявления, предупреждения и пресечения нарушений указанных актов.