Становление системы местного управления в Японии в 1868-1946 гг

П осле революции 1868 г. и прихода к власти нового правительства во главе с императором Мэйдзи перед Японией встало множество актуальных задач и насущных проблем, которые необходимо было решать в срочном порядке. Одной из таких задач стала необходимость централизации власти в руках императора и нового правительства.

Для этого уже в 1871 г. был принят закон о домовых книгах (Косэки хо)1, уничтоживший старую систему уездов и разделивший страну на новые округа, во главе которых встали чиновники, назначенные правительством. А- уже в 1878 г. для создания структуры новой системы местного управления были приняты так называемые «три новых закона»: закон об образовании деревень, городов, районов и уездов, Правила о префектуральных собраниях и Правила о местных налогах2.

Данные меры позволили резко сократить число административных единиц с приблизительно 300 до 47. За образец модели местного управления была взята прусская система. В данном случае термин «местное управление» представляется более адекватным, чем термин «местное самоуправление», так как можно с уверенностью утверждать, что существовавшая система не являлась демократической в полном смысле этого слова, а представляла собой жесткую бюрократическую вертикаль управления, основные звенья которой (губернаторы и главы округов) назначались правительством. Несмотря на то, что районы (ку), прототипы современных городов (си), а так же поселки (те) и деревни (сон) имели статус независимого юридического лица, фактически их администрации являлись, в первую очередь, органами государственной власти.

В 1880 г. был принят закон о муниципальных собраниях. Согласно закону районные, поселковые и деревенские собрания формировались из выборных представителей. Б-ыла также учреждена должность главы местной администрации, который выбирался собранием, но в должность он вступал только после утверждения префектом, назначенным правительством3.

Официально закон о муниципальных собраниях не входит в состав «трех новых законов», однако его роль для формирования новой системы местного управления нельзя недооценивать. Фактически именно эти четыре документа и создали новую систему местного управления и заложили принципиальные основы для ее дальнейшего формирования.

Официально о создании новой системы местного самоуправления было объявлено 17 апреля 1888 г. Она получила название «сисэй тесонсэй», или «городская система и система поселков и деревень». Для окончательного становления этой системы понадобилось еще приблизительно два года. Только к 1890 г. практика осуществления власти на местах, наконец, закрепилась окончательно.

Формально, согласно закону, это была система, основанная на выборности представителей населения на основные должности, фактически же эти основные должности могли занимать только люди определенного социального слоя, лояльно настроенные к действующей власти1. Значительную роль в жизни местных органов власти играли назначенные правительством чиновники-губернаторы и главы округов.

Важным этапом в становлении системы стали реформы 1911 г. Систему местного управления до 1911 г. некоторые японские исследователи называют «системой общего закона»2. Под этим понимается тот факт, что регулирование хозяйственной деятельности, а также иных сфер жизни городов, поселков и деревень осуществлялось одними и теми же законами. В итоге реформы 1911 г. нормативная база, регулирующая систему местного управления, была разделена на законы, регулирующие городскую систему (сисэй) и систему поселков и деревень (тесонсэй). Кроме того, в рамках реформы были осуществлены следующие изменения: срок полномочий городских совещательных органов был сокращен с 6 до 4 лет, была полностью пересмотрена система выборов. Отныне из бюллетеня необходимо было выбрать только одного кандидата и самостоятельно вписать его имя.

После реформы в городах вся полнота исполнительной власти была передана мэрам, а городские советы, выполнявшие прежде роль исполнительного органа, отошли на второй план. Срок исполнения мэром своих полномочий был ограничен четырьмя годами.

Следующая реформа прошла в 1921 г. Основным ее результатом стало упрощение избирательной системы. Отныне оставались только две категории избирателей, согласно уплаченным ими пошлинам, вместо трех, что расширило права граждан3.

Однако, безусловно, более важной стала реформа 1926 г., которая с принятием закона о выборах членов палаты представителей, называемого также законом о всеобщем избирательном праве, ввела всеобщее избирательное право на уровне как муниципалитетов (городов, поселков и деревень), так и префектур. Кроме того, этим же законом устанавливалось, что мэра выбирает городской совет, и отменялась практика утверждения мэра министром внутренних дел4.

Е-ще один шаг к демократизации системы власти на местах был сделан в 1929 г. Депутатам местных совещательных органов было дано право выступать с законотворческой инициативой; права самих совещательных органов были расширены за счет увеличения областей, в рамках которых они могли предлагать новые законы. Им была передана часть надзорных и контролирующих функций и урезаны полномочия городских советов. При этом, однако, это сокращение не коснулось полномочий мэров и их помощников. Все это позволяет говорить о том, что еще больше укрепилось право населения на самостоятельное управление своей территорией.

Вместе с реформами на муниципальном уровне проходили и реформы на уровне префектур. В 1892 г. была введена так называемая трехсоставная экономическая система. Эта система предполагала признание самостоятельности городс- ких и окружных совещательных органов1 (при этом продолжала действовать система трех особых городов: Токио, Осаки и Киото).

Следующий этап реформ прошел в 1899 г. Префектуры получили статус юридических лиц, были конкретно определены их полномочия. Изменилась система выборов в местные совещательные органы: была ликвидирована двухуровневая система, и вместо нее была введена система прямых выборов, что еще более укрепило права населения в осуществлении местного самоуправления. Незначительные изменения, внесенные в 1914 г., лишь конкретизировали и разъяснили положения вышеупомянутой реформы.

В 1926 г., как уже упоминалось выше, произошли значительные изменения, связанные с избирательной системой. Они в полной мере затронули и префектураль-ные собрания, которые стали выбираться так же, как и городские, – путем всеобщих прямых выборов.

Р-еформы 1929 г. коснулись органов законодательной власти и в префектурах. Б-ыл скорректирован порядок издания ими собственных нормативных актов местного значения; депутаты получили право выступать с законотворческой инициативой. Однако процедура введения в действие местных нормативноправовых актов была усложнена – стало требоваться согласие губернатора и его помощников. Таким образом, можно сказать, что местные собрания превратились скорее в совещательные органы за счет изъятия у них части исполнительных полномочий. Губернаторы потеряли право распускать префектуральные собрания, а министр внутренних дел больше не мог вмешиваться в формирование местного бюджета. Эти реформы были направлены на усиление самостоятельности префектур, городов, поселков и деревень, которая стала признаваться на правительственном уровне. Таким образом, система органов власти в префектурах превратилась из системы, управляемой правительством через назначенных им чиновников, в систему, основанную на выборном совещательном органе, контролируемом населением, и назначаемым правительством исполнительным органом власти.

Это, естественно, вело к еще большему развитию самоуправления. Система же префектуральных собраний фактически перестала отличаться от системы городских собраний.

1929 г. стал последним годом до Второй мировой войны, когда в Японии осуществлялись реформы местного управления, направленные на его демократизацию и усиление самостоятельности в решении внутренних вопросов. С начала 1930-х гг. в Японии все более усиливаются центростремительные движения, направленные на централизацию власти и концентрирование всех полномочий в руках правительства и императора.

Период с 1930 по 1946 гг. можно охарактеризовать как упадок местного самоуправления. Принимая во внимание существовавшие общемировые тенденции, правительство стремилось максимально мобилизовать страну. Самостоятельность же регионов вовсе не способствовала достижению этой цели. Поэтому уменьшение этой самостоятельности стало логическим продолжением проводимой правительством внутренней политики. С этой целью в результате очередных реформ 1943 г. на муниципальном уровне произошло перераспределение полномочий в пользу мэров. Значительная часть полномочий местных совещательных органов была у них отобрана, от системы прямого выбора мэров в городах вернулись к системе назначения мэров министром внутренних дел по рекомендации местного собрания. В деревнях и поселках мэров стали выбирать местные собрания, и вновь была возвращена практика утверждения их губернаторами. Эти реформы проходили под лозунгами необходимости «рационализации и упрощения» системы местного управления, а также «гарантии стабильности жизни населения» и получили название «государственного проникновения». В это же время осуществлялась реформа трех особых городов. Городской совет Токио был окончательно объединен с префектураль-ным собранием и образован новый столичный округ Токио (Токио-то). Местные собрания поселков и деревень, которые в него входили, были подчинены местным мэрам, что еще больше усилило власть правительства.

Фактически эти реформы привели к тому, что Япония вновь вернулась к сис- теме местного управления с жесткой централизацией власти на местах. К 1946 г. она оказалась в самом начале пути становления новой системы местного самоуправления.

Основываясь на проведенных исследованиях, можно сделать следующие выводы. Во-первых, в период с 1868 по 1946 г. можно выделить несколько этапов становления и развития системы местного управления. Первый этап (1871– 1888 гг.) – учреждение новой системы, принятие законов, устанавливающих новые структуры власти на местах. Второй этап (1888–1890 гг.) – регулирование и окончательное формирование новой системы. Третий этап (1890–1910 гг.) можно охарактеризовать как период спокойного функционирования системы. Ч-етвертый этап (1911–1929 гг.) – период демократизации, усиления самостоятельности и независимости регионов; система фактически становится системой местного самоуправления, где большую роль играют выборные собрания. И, наконец, последний, пятый период (1930–1945 гг.) может быть обозначен как период упадка сис- темы местного самоуправления; он характеризуется централизацией власти в руках правительства, усилением роли мэров в ущерб выборным местным советам, фактически происходит возвращение к жесткой централизованной власти на местах.

Во-вторых, можно заметить, что система местного управления Японии не была статичной и легко трансформировалась при изменении внешней среды (экономической и политической ситуации в стране), что обеспечивало ее эффективность.

В-третьих, основываясь на вышесказанном, необходимо заметить, что применять термин «жесткая бюрократическая система», как это распространено в некоторых источниках, по отношению ко всему периоду 1868–1945 гг. некорректно, т.к. в двадцатые годы прошлого века система имела вполне демократический характер.

В-четвертых, возможно, именно наличие данных демократических традиций и позволило Японии в относительно краткий период времени после Второй мировой войны создать новую эффективную систему местного самоуправления.