Стимулирование межрегионального сотрудничества в федеральной пространственной политике: проблемы и возможности

Утверждение в конце 2024 года новой Стратегии пространственного развития России1, являясь важной вехой в развитии федеральной пространственной политики, требует осмысления и обсуждения предложенных в документе новаций. Одной из них является отказ от присутствовавшей в прежней стратегии2 сетки макрорегионов, которая появилась в связи с тем, что сокращение межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ предполагалось в том числе «за счет усиления межрегионального сотрудничества и координации социально-экономического развития субъектов РФ в рамках макрорегионов РФ». Содействие развитию межрегионального и межмуниципального сотрудничества было названо одним из принципов пространственного развития России. В новой стратегии пространственного развития межрегиональные сотрудничество, взаимодействие, кооперация, связи упоминаются, но уже далеко не в столь сфокусированном виде. Поскольку значимость межрегионального сотрудничества (МРС) и сохранения потенциала его дальнейшего развития является довольно очевидным, то возникает необходимость понять, почему эта тема не получила должного отражения в ключевом с точки зрения формирования федеральной пространственной политики документе и что в принципе представляет из себя федеральная политика поддержки МРС на современном этапе, каковы ее основные особенности, проблемы и перспективы. Сопряженный с этим вопрос – насколько оправдан был отказ в новой стратегии пространственного развития от предложенной ранее сетки макрорегионов. Поиск ответа на эти вопросы и является целью данной статьи. Конкретные решаемые при этом задачи – оценка сложившейся практики наделения федеральных органов власти полномочиями в сфере МРС, выявление предпосылок и препятствий его развития, анализ роли макрорегионов в становлении МРС и, в конечном итоге, формулировка предложений по совершенствованию федеральной политики поддержки сотрудничества региональных органов власти.

Статья основывается на анализе сложившейся федеральной нормативноправовой базы в сфере МРС, существующего опыта МРС, а также научных публикаций по данной тематике. Наибольшее внимание ей было уделено, как представляется, в Институте экономики Уральского отделения РАН (циклы статей Ю.Г. Лавриковой, И.С. Важениной, С.Г. Важенина и др.), Вологодском научном центре РАН (работы Т.В. Усковой, Е.В. Лукина, С.А. Кожевникова и др.), Институте региональных экономических исследований (публикации П.И. Бурака, В.Г. Ростанца и др.).

Межрегиональное сотрудничество как объект федеральной пространственной политики

Базовый вопрос, имеющий значение для формирования федеральной пространственной политики, это определение (понимание сути) МРС. Многообразие проявлений МРС подробно рассмотрено в (Лукин, Ускова, 2016; Никитюк, 2023), и в самом широком понимании к МРС можно отнести львиную долю происходящих в экономике регионов процессов, включая всю межрегиональную торговлю, межрегиональные туристические потоки, строительство транспортной инфраструктуры для межрегиональных связей, обучение в вузах студентов из разных регионов и т. д. Одной из составляющих МРС традиционно признается взаимодействие органов власти субъектов РФ. На наш взгляд, такой подход к пониманию МРС является, с одной стороны, корректным, с другой стороны, малопригодным для принятия управленческих решений, поскольку разнообразие проявлений МРС уводит от конкретизации целей, задач, ответственных органов власти, инструментов федеральной поддержки развития МРС. Так, создание условий для промышленной кооперации предприятий – это задача скорее промышленной, нежели пространственной политики (и, соответственно, Минпрома России), раз- витие транспортной инфраструктуры – сфера ответственности Минтранса России, обеспечение взаимодействия научно-исследовательских и образовательных организаций в разных регионах – Минобрнауки России и т. д. Безусловно, в рамках разных направлений федеральной политики должно уделяться внимание вопросам развития межрегиональных взаимодействий, тогда как объектом федеральной пространственной политики должна являться, на наш взгляд, поддержка сотрудничества региональных органов власти (связанного в том числе с вкладом региональных властей в МРС хозяйствующих субъектов). Схематично эта логика представлена на рис. 1. В данной статье речь пойдет именно о сотрудничестве органов власти субъектов РФ, причем преимущественно финансово-хозяйственном, поскольку именно оно сталкивается с наибольшими сложностями.

На практике ситуацию с формированием федеральной политики в отношении МРС сложно назвать приемлемой. Соответствующие полномочия, как и общие вопросы пространственной политики, возложены на Минэкономразвития России, которое «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулиро-

Рис. 1. Составляющие межрегионального сотрудничества

Источник: составлено автором.

ванию в сфере… социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, районов Крайнего Севера, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, территориального планирования, разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов…»3. Среди полномочий Минэкономразвития России – реализация госполитики в области межрегиональных связей субъектов РФ и муниципальных образований; межрегиональная, межмуниципальная и межведомственная координация деятельности по развитию субъектов РФ и муниципальных образований. Отметим, что в принятом документе МРС в деятельности министерства совершенно однозначно связывается с региональной проблематикой.

Однако если посмотреть на структуру Минэкономразвития России, то оказывается, что работающие над вопросами пространственного развития департаменты (планирования территориального развития; регионального развития; региональной политики) МРС не занимаются (исключением является только Департамент социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа, в деятельности которого упоминается поддержка межрегиональных инвестиционных проектов). Зато департамент развития и регулирования внешнеэкономической деятельности отвечает за выработку «государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), а также в сферах приграничного и межрегионального сотрудничества». Иначе говоря, МРС в деятельности министерства понимается как сотрудничество регионов России с другими странами.

Более того, именно в таком смысле МРС фигурирует и в новой Стратегии пространственного развития, где предлагается «обеспечение эффективного использования морских акваторий, увязанного с развитием прибрежных территорий, в том числе за счет… развития межрегионального (межмуниципального) и трансграничного сотрудничества с дружественными странами в части рационального использования морских ресурсов». Во всех остальных случаях «межрегиональный» используется в сочетании с «кооперацией», «связями», «взаимодействием», но не «сотрудничеством».

Подобное понимание МРС (как развития внешнеэкономических связей регионов) в научной литературе встречается не так уж редко, но у него совсем иной смысл, не соответствующий ни стоящим в сфере регионального развития задачам, ни формальному положению о Минэкономразвития России. На наш взгляд, МРС должно стать четко артикулированным объектом деятельности одного из «региональных» департаментов министерства. Его задачи в этом направлении должны быть связаны с обобщением и распространением лучших практик финансово-хозяйственного сотрудничества органов власти субъектов РФ (в работе (Ростанец и др., 2018) предлагалось даже разработать стандарт развития межрегиональных экономических связей); разработкой мер по устранению барьеров для МРС и, возможно, его дополнительной поддержке; мониторингом и, по мере возможности, координацией деятельности других федеральных министерств и ведомств по развитию МРС по отдельным его направлениям, спектр которых показан в (Котов, 2020). На сегодняшний день, к сожалению, какая-либо официальная отчетность о развитии МРС отсутствует4.

В качестве одного из примеров дефицита информации по лучшим практикам МРС можно привести горизонтальные субсидии и бюджетные кредиты. Касающиеся их нормы были введены в Бюджетный кодекс РФ еще в 2019 и 2020 гг. соответственно, но до сих пор ни Минфином России, ни тем более Минэкономразвития России не опубликованы какие-либо материалы, связанные с обобщением опыта внедрения горизонтальных субсидий в регионах. В научной литературе можно встретить лишь отдельные примеры их применения (Богомолова, 2022; Климанов и др., 2021).

Предпосылки и препятствия для развития межрегионального сотрудничества

Теоретической рамкой, объясняющей предпосылки и препятствия для развития МРС органов власти субъектов РФ, являются исследования по соотношению конкуренции и сотрудничества между регионами. В зарубежной литературе публикации на эту тему регулярно появляются на протяжении нескольких десятков лет – по меньшей мере с 1960–1970-х годов, которые ассоциируются с активным становлением региональной науки (VanRompuy, DeBruyne, 1976), и далее (Goetz, Kayser, 1993; Bacaria, 1994; Gordon, Jayet, 1994; McCarthy, 2003; Feiock, 2006; Lee et al., 2012) вплоть до настоящего времени (Reiner, Benner, 2022). Во всех исследованиях так или иначе обсуждается позитивная роль в экономическом развитии как конкуренции, так и сотрудничества, констатируется неизбежность их сосуществования, при этом окончательное решение об их оптимальном сочетании невозможно, в т. ч. в силу меняющихся экономических условий, специфики управления территориями в разных странах и т. д. Российские исследования развиваются примерно в том же русле: например, в работе (Важенина, Важенин, 2021) предлагается говорить о конкурентном сотрудничестве регионов. Эти же авторы показывают, что в нынешних сложных условиях антироссий-ских санкций МРС начинает приобретать большее значение, чем прежде (Важенина, Важенин, 2023).

Конкуренция между регионами идет прежде всего за инвестиции, о чем говорится как в названных зарубежных работах, так и в российских (Лапо, 2020). Отметим, что федеральные органы власти, декларируя необходимость МРС, тем не менее конкуренцию между регионами в определенной мере поддерживают. Так, Бюджетным кодексом РФ (ст. 132.1) предусматривается предоставление из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов «в целях поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации и (или) лучшей практики деятельности органов местного самоуправления», а темпы роста инвестиций в основной капитал, денежных доходов населения (зависящих от новых инвестиционных проектов) традиционно являются показателями для оценки результатов работы региональных властей5. Довольно распространенное на федеральном уровне рейтингование регионов по разным параметрам скорее способствует их конкуренции, нежели сотрудничеству. При этом ни одного рейтинга, который бы оценивал качество МРС по субъектам Федерации, равно как и усилия региональных органов власти по развитию межмуниципального сотрудничества, нам не известно. Подобное рейтингование регионов тоже могло бы входить в задачи профильного департамента Минэкономразвития России в рамках анализа лучших практик взаимодействия территорий.

Сохранение значимости конкуренции между регионами означает, что развитию МРС способствует возникновение ситуаций, когда совместные усилия региональных властей дают очевидные позитивные результаты, причем для всех участников взаимодействия, и/или без такого взаимодействия решение стоящих перед органами власти задач или возникающих проблем в принципе невозможно. В качестве примера таковых можно привести следующие:

– проекты по развитию связывающей субъекты РФ транспортной инфраструктуры (способствующие расширению рынков сбыта, возможностей для взаимодействия территорий), которые не попадают в число финансируемых из федерального бюджета,

– развитие разделенных границами субъектов РФ городских агломераций (наиболее очевидными примерами таковых являются агломерации Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодара), требующее решения задач в сфере транспорта, экологии, социальной инфраструктуры, жилищного строительства, территориального планирования,

– оказание предоставления различных социальных услуг жителям небольших по численности населения субъектов РФ, продолжающих оставаться или исторически находившихся в составе сложносоставных регионов,

– формирование и реализация крупных проектов, которые невозможны или крайне сложны в границах / силами одного региона (одним из примеров является ряд научно-образовательных центров мирового уровня),

– развитие межрегиональных туристических маршрутов (возможность посетить сразу несколько регионов повышает привлекательность соответствующих направлений для туристов).

Российским законодательством предусмотрен целый ряд форматов/инструмен-тов для взаимодействия органов власти субъектов РФ: организация ассоциаций межрегионального взаимодействия, заключение договоров/соглашений между субъектами РФ (что является насущной необходимостью в сложносоставных субъектах РФ, но практикуется не только в них), создание совместных корпораций развития, горизонтальные субсидии и бюджетные кредиты и др. Эти инструменты нередко становятся объектом рассмотрения в российской литературе (Климанов и др., 2021; Кожевников, Секушина, 2021; Кожевников, 2025; Кузнецова, 2019b и др.). В целом набор таких форматов/инструментов МРС оценивается как достаточный. Другое дело, что в ряде случаев они нуждаются в дальнейшей доработке, прежде всего горизонтальные субсидии и бюджетные кредиты (Барбашова, Комарницкая, 2024), а практическая их имплементация сталкивается с целым рядом препятствий для развития МРС.

Важным является ограниченность средств региональных бюджетов, которые могут быть направлены на реализацию инфраструктурных и иных проектов. Проекты МРС должны быть действительно значимыми для регионов (но при этом не попадать в число проектов федерального значения). Существенным препятствием для развития МРС является достижение договоренностей о софинансировании проектов из региональных бюджетов и в целом обеспечение баланса интересов партнеров. Например, внимание акцентируется на доверии как необходимом условии развития МРС (Важенин, Важенина, 2020).

В случае городских агломераций проблема распределения издержек и выгод при реализации совместных проектов в значительной степени связана с особенностями распределения налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Как хорошо известно, фактически он уплачивается по месту работы граждан, тогда как львиная доля социальных услуг предоставляется по месту жительства. Как результат, «спальными» территориями оказывается быть невыгодно. В непростой ситуации подчас оказываются и граждане, прежде всего выезжающие в летний период в загородное жилье (дачи), поскольку не имеют возможности получить медицинскую помощь (за исключением неотложной) по месту летнего проживания, не могут особо рассчитывать на вложения властей на местах в дорожную и иную инфраструктуру. В России давно стала озвучиваться идея зачисления НДФЛ в бюджеты по месту жительства граждан, как это имеет место в других странах (например, в Германии), вносились соответствующие законопроекты в Госдуму, однако за многие годы решение так и не было принято. Помимо субъективных причин подобного рода ситуации (нежелания властей городов расставаться с частью доходов, финансовых органов усложнять свою деятельность) существуют и объективные: в российских условиях зачисление НДФЛ по месту жительства граждан не способно решить проблему справедливого распределения этого налога между бюджетами разных территорий в силу довольно широко распространенной практики проживания граждан на два и даже большее число домов. Это касается распространенного сезонного проживания (зимой в городе, летом за городом), т. н. вах-тово-отходнической занятости (когда люди временно проживают в населенных пунктах по месту работы при ином постоянном, вместе с семьями, месте проживания). Необходим поиск гибких схем распределения НДФЛ, возможно, предусматривающих распределение этого налога между бюджетами разных территорий на основе заявлений граждан о местах своего проживания. Это важно для развития не только МРС, но и городских агломераций, расположенных в нескольких муниципальных образованиях, а также периферийных территорий, являющихся «донорами» вахтовиков и отходников, что внесет свою лепту в сокращение межтерриториальной дифференциации и создаст дополнительные возможности для развития теряющих население территорий.

Как нам представляется, в силу указанных выше обстоятельств успешные примеры развития МРС зачастую связаны с его федеральной поддержкой, когда федеральные органы власти софинансируют проекты (что повышает привлекательность проектов с точки зрения возможных выгод от участия в них) и, что тоже немаловажно, выступают в роли соорганизатора взаимодействия властей регионов, содействуя выработке приемлемых для всех сторон решений. Примерами могут являться:

– Московский транспортный узел, в развитии которого участвуют Москва, Московская область, Минтранс России с подведомственными структурами, аэропорты столичного региона, ОАО «РЖД» и другие организации, а для организации деятельности правительствами России и двух регионов учреждена АНО «Дирекция Московского транспортного узла»6;

– аналогичная, учрежденная правительствами России и двух регионов АНО «Дирекция по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области»7;

– уже упомянутые научно-образовательные центры мирового уровня, которые могут получать федеральную поддержку по линии национального проекта «Наука и университеты»; из 15 созданных к настоящему времени таких центров 10 являются межрегиональными, т. е. инициированными органами власти двух или более субъектов РФ8;

– проект развития межрегиональных туристических маршрутов «Большой Урал», реализуемый по национальному проекту «Туризм и индустрия гостеприимства»; участниками соглашения о сотрудничестве в реализации данного проекта являются Свердловская, Челябинская, Тюменская области, Пермский край, Республика Башкортостан, а также Ростуризм9.

Наличие федеральной поддержки, конечно, еще не является гарантией успешности МРС, но неудачные примеры связаны с мегапроектами, реализация которых требует значительных ресурсов, а обоснованность вызывает определенные сомнения. Одним из известных примеров выступает проект

«Урал Промышленный – Урал Полярный», на разработку проектной документации по которому были выделены средства Инвестиционного фонда РФ10. Однако до собственно реализации проекта дело так и не дошло в силу целого ряда проблем, ранее довольно подробно рассмотренных в научной литературе, например в работе (Митрофанова, Жуков, 2012). Другим аналогичным примером является строительство железнодорожной линии Элегест – Кызыл – Курагино. Сначала на него также были выделены деньги Инвестиционного фонда РФ, потом проект был включен в комплексный инвестиционный проект «Енисейская Сибирь»11, однако в 2021 году его реализация была приостановлена на 5 лет12.

Вместе с тем приведенные позитивные примеры федеральной поддержки МРС говорят о том, что такая поддержка вполне востребована и может помочь накопить субъектам РФ определенный опыт межрегиональных взаимодействий. Но проекты при этом должны быть реалистичными в части необходимых затрат на их реализацию. Форматы федеральной поддержки МРС, как было показано выше, могут быть разными – участие в создании корпораций развития или их аналогов, выделение дополнительного финансирования на реализацию межрегиональных проектов. Возможна и некоторая корректировка действующих инструментов федеральной пространственной политики с точки зрения учета их вклада в развитие МРС, но уже в широком его понимании. Например, при принятии решений по преференциальным режимам ведения хозяйственной деятельности одним из требований к поддерживаемым инвестиционным проектам может являться их вклад в создание межрегиональных цепочек добавленной стоимости.

Макрорегионы в развитии межрегионального сотрудничества

Законодательное определение понятия макрорегион в России было дано только в 2014 году в федеральном законе о стратегическом планировании13, а сетка непосредственно макрорегионов, как уже было сказано выше, предложена в Стратегии пространственного развития 2019 года. Вместе с тем в широком понимании макрорегионами можно считать любые группировки субъектов РФ, и таковые были объектом федеральной политики с самого начала 1990-х гг. При этом в работе федеральных органов власти с макрорегионами можно выделить несколько этапов.

Первый – 1990-е годы. В этот период для работы со статистикой (включая подготовку официальных аналитических материалов) федеральные органы власти использовали унаследованную с советских времен сетку экономических районов, в рамках федеральной поддержки регионов применялся советский перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Единственный известный нам пример выделения федеральными властями нового макрорегиона – Дальнего Востока и Забайкалья – связан с утверждением в 1996 году федеральной целевой программы его социально-экономического развития14. На фоне отсутствия новаций «сверху» (на федеральном уровне) инициативы по формированию макрорегионов шли «снизу» – в рамках создававшихся и получивших большую известность в качестве института МРС межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Но бюджетных ресурсов в 1990-е гг. на реализацию совместных проектов, конечно, не было.

Вторым этапом в федеральной политике в отношении макрорегионов можно считать продолжительный период 2000–2018 гг., начавшийся с создания федеральных округов. Фактически они стали универсальной сеткой макрорегионов, поскольку были связаны и с организацией управления (назначением полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и формированием их аппаратов), и с использованием в статистических и аналитических целях, и со стратегическим планированием – на рубеже 2000–2010-х гг. были разработаны стратегии социально-экономического развития федеральных округов (Кузнецова, 2019b). На площадках полпредов Президента РФ в федеральных округах стало происходить взаимодействие региональных органов власти (Ростанец, Топилин, 2016), тогда как межрегиональные ассоциации стали терять свое значение, а некоторые были и вовсе упразднены. Периодически вопрос усиления роли ассоциаций поднимался (Бурак и др., 2017), однако реально этого так и не произошло. Что же касается федеральной поддержки экономического развития территорий, то ее объектами стали сразу несколько особым образом сформированных макрорегионов – Дальний Восток и Байкальский регион, Крым, Арктическая зона РФ.

Третий этап связан с годами реализации первой стратегии пространственного развития России – 2019–2024 гг. Однако реально этот этап отличается от предыдущего только формальным наличием особой сетки макрорегионов. В течение всех лет реализации стратегии каких-либо практических решений по вновь сформированным макрорегионам не было15. Сетка федеральных округов не только сохранила все свои прежние функции (причем была даже утверждена новая стратегия по Сибирскому федеральному окру-гу16), но летом 2021 года был введен институт кураторства их социально-экономического развития вице-премьерами российского правительства, а границы Дальневосточного федерального округа осенью 2018 года были расширены до сформировавшегося прежде особого объекта федеральной поддержки – Дальнего Востока и Байкальского региона. Новым значимым макрорегионом – объектом федеральной пространственной политики – стали новые субъекты РФ.

Новая стратегия пространственного развития подтвердила значимость федеральных округов – именно по ним определены приоритеты развития, но еще и по Арктической зоне РФ. Отказ от сетки макрорегионов оказался вполне ожидаемым, поскольку цели их появления и конкретные механизмы внедрения в федеральную пространственную политику были совершенно неочевидными (еще за несколько лет до появления стратегии в работе (Лексин, Порфирьев, 2016) говорилось об отсутствии целевой направленности выделения макрорегионов, заложенной в федеральном законе о стратегическом планировании), а соответствие макрорегионов реальным экономическим районам – не большим, чем у федеральных округов (Кузнецова, 2019а; Лаврикова, Суворова, 2024). Впрочем, универсальная сетка экономических районов на сегодняшний день вряд ли возможна (Дружинин, Кузнецова, 2025), поэтому сохранение сетки федеральных округов вполне можно признать единственно приемлемым на сегодняшний день решением, а для развития МРС могут формироваться любые объединения субъектов РФ, что и показывает накопленный успешный опыт МРС. Более того, соседство регионов вовсе не является обязательным условием развития МРС. Например, один из научно-образовательных центров мирового уровня инициирован Кемеровской областью, Донецкой Народной Республикой и Луганской Народной Республикой.

Заключение

Таким образом, на сегодняшний день федеральными органами власти декларируется необходимость развития межрегионального сотрудничества, но реальных шагов по его поддержке делается не слишком много, да и в Стратегии пространственного развития России на период до 2030 года четко задачи в этом направлении не сформулированы. На наш взгляд, такая ситуация не может быть оценена позитивно, необходимы конкретные шаги по развитию МРС. В качестве таких шагов мы предлагаем следующие.

• 1)    МРС должно стать реальной сферой ответственности Минэкономразвития России, МРС субъектов РФ не может подменяться сотрудничеством российских регионов с другими странами. Деятельность Минэкономразвития должна быть связана с обобщением и распространением лучших практик МРС, мониторингом поддержки МРС со стороны других федеральных министерств и ведомств, по возможности координацией их деятельности по данному направлению. Особого внимания требует взаимодействие с Минфином России в части внедрения механизмов горизонтальных субсидий и бюджетных кредитов, которые нуждаются в доработке.

• 2)    В развитии налогово-бюджетного законодательства важно решить вопросы, связанные с принципами уплаты налога на доходы физических лиц. Вопрос политически сложный, но без его решения вряд ли можно рассчитывать на серьезное продвижение в развитии городских агломераций, равно как и многих периферийных территорий с высокой степенью распространенности т. н. отходничества.

• 3)    В деятельности федеральных органов власти важно исходить из того, что примеры успешного опыта МРС во многом связаны с участием в нем именно федеральных властей – благодаря финансовой поддержке проектов и участию в достижении договоренностей между регионами. Поэтому целесообразно расширять практику федерального участия в МРС, что позволит регионам накопить опыт реализации совместных проектов и со временем сократить в МРС роль федеральных властей (расширять практику МРС уже без федерального участия).

Проведенный в данной статье анализ в значительной степени применим и к межмуниципальному сотрудничеству, поэтому, как представляется, расширение участия региональных органов власти в совместных проектах позволит накопить больше опыта и для поддержки межмуниципального взаимодействия.