Стимулирование субъектов Федерации к повышению качества управления региональными финансами

Атрохова А. Н. Стимулирование субъектов Федерации к повышению качества управления региональными финансами // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2025. № 4. С. 13–23.

Управление региональными финансами является инструментом регулирования экономики и социальной политики на уровне субъектов Российской Федерации. Качественное управление региональными финансами выступает предпосылкой для достижения поставленных социально-экономических ориентиров [1]. Поскольку повышение качества УРФ «способствует обеспечению внутреннего качественного социального и экономического развития» [2], оценка управления должна быть комплексной, то есть «предоставлять объективную картину организации финансовой деятельности публичноправовых образований» [3], а также выявлять наиболее слабые места в сфере управления финансами [4].

Министерством финансов Российской Федерации разработан механизм нематериального стимулирования регионов к повышению качества управления региональными финансами (далее — УРФ), реализуемый с помощью проведения оценки качества УРФ. Вместе с тем по результатам реализации государственной программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (далее — ГП «Развитие федеративных отношений») цель повышения качества УРФ не достигается1, что подтверждает актуальность проведенного исследования. Недостижение цели повышения качества УРФ может быть вызвано недостаточностью принимаемых мер, которые должны выполнять «функцию создания системы превентивных мер, направленных на недопущение возникновения критических обстоятельств в бюджетной системе региона и страны в целом» [5]. Результаты оценки качества УРФ лежат в основе одной из мер его повышения.

В связи с тем, что действующий механизм нефинансового стимулирования регионов к повышению качества УРФ не обеспечивает достижение цели повышения качества УРФ и проведение оценки качества УРФ фактически является самоцелью (направления использования результатов оценки качества УРФ в настоящее время не закреплены), для достижения цели повышения качества УРФ предлагается разработать финансовые меры стимулирования повышения качества УРФ, прямо влияющие на заинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации (далее — региональные ОГВ) в повышении качества УРФ. Материальные стимулы являются мощным инструментом стимулирования, так как они непосредственно связаны с улучшением финансового положения региона, что создает четкую причинно-следственную связь между качеством управления и получаемыми выгодами от результатов УРФ. Финансовые стимулы имеют мультипликативный эффект для экономики региона: выделение дополнительных средств стимулирует экономический рост, создание рабочих мест и повышение уровня жизни граждан. По мнению автора, применение финансовых мер стимулирования повышения качества УРФ должно быть основано на достоверных результатах оценки качества УРФ.

В настоящее время финансирование комплекса процессных мероприятий «Оценка качества управления региональными и муниципальными финансами и методическая поддержка реализации мероприятий по повышению качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами» в рамках ГП «Развитие федеративных отношений» не предусмотрено. Для стимулирования регионов к повышению качества УРФ могут быть разработаны финансовые меры, однако они должны быть направлены на материальное поощрение субъектов Федерации (за положительную динамику качества УРФ), а не применение штрафных санкций (за отрицательную динамику качества УРФ). Во-первых, в случае применения штрафных санкций по результатам выявления отрицательной динамики качества УРФ, таких как, например, сокращение дотаций субъектам Федера- ции, основное бремя ляжет на граждан, поскольку снижение финансирования за счет средств федерального бюджета влечет уменьшение доходов региональных бюджетов, что может стать причиной урезания бюджетных расходов субъектами Федерации. Во-вторых, меры материального поощрения субъектов Федерации по результатам выявления положительной динамики качества УРФ должны исключать премирование государственных гражданских служащих субъектов Федерации, целью которого являлось бы стимулирование региональных ОГВ повышать качество УРФ (получать более высокую степень качества УРФ в отчетном финансовом году по сравнению с предыдущим). Это обусловлено тем, что цель повышения качества УРФ наиболее остро стоит перед регионами с надлежащим и низким качеством УРФ: среди субъектов Федерации с надлежащим и низким качеством УРФ превалируют такие субъекты, у которых доля дотаций из федерального бюджета в течение 2 из 3 лет превышает 10 и 40% объема собственных доходов и на которые в соответствии со ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации наложены ограничения по нормативу расходов на содержание региональных ОГВ. Так, применение мер материального поощрения государственных гражданских служащих субъектов Федерации ограничено, поэтому финансовые меры поощрения субъектов Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ могут быть направлены не на индивидуальное премирование лиц, ответственных за качество УРФ и достигших положительной динамики качества УРФ в отчетном финансовом году по сравнению с предыдущим, а на дополнительное финансирование субъектов Федерации из федерального бюджета в форме дотаций или иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Федерации.

Средства, возвращаемые в федеральный бюджет от погашения долгов по ИБК, предложено вновь вкладывать в развитие регионов2. В связи с этим в качестве источника дополнительного финансирования из федерального бюджета в форме дотаций или иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ в отчетном финансовом году по сравнению с предыдущим, может быть рассмотрена сумма, составляющая 1/3 процентных платежей (то есть 1%) субъектов Федерации за пользование инфраструктурными бюджетными кредитами (далее — ИБК). Данная мера будет поддерживать конкурентоспособность всех субъектов Федерации: с одной стороны, субъекты Федерации, являющиеся плательщиками процентов за пользование ИБК, будут иметь дополнительный стимул к повышению качества УРФ в целях возвращения части их процентного платежа для дальнейшего использования на нужды региона, с другой — субъекты Федерации, не являющиеся плательщиками процентов за пользование ИБК, будут иметь стимул к повышению качества УРФ в целях получения дополнительного источника финансирования, который ранее не был предусмотрен в доходах регионального бюджета и который также будет использован в целях обеспечения социально-экономического развития субъектов Федерации.

Алгоритм распределения суммы, являющейся дополнительным доходом бюджетов субъектов Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ в отчетном финансовом году по сравнению с предыдущим (далее — Алгоритм), основан на определении среднего балла значений показателей качества УРФ ( U j ) по каждому субъекту Федерации, что позволит нивелировать ретроспективные различия в охвате показателей качества УРФ, удельных весов показателей качества УРФ и удельных весов направлений оценки качества УРФ (в результате проведенного исследования было выявлено, что действующий порядок оценки качества УРФ, регламентируемый приказом Минфина России от 03.12.2010 № 552 (ред. от 18.09.2024)³, характеризуется наличием изменений в количестве используемых показателей качества УРФ, удельных весов показателей качества УРФ и удельных весов направлений оценки качества УРФ (таблица 1)).

Таблица 1 Удельный вес направлений оценки качества УРФ в комплексной оценке качества УРФ за 2019–2023 гг.

№	Направление оценки качества УРФ	2019	2020	2021	2022	2023
1	Качество бюджетного планирования	1,75	1,75	2	2	2
2	Качество исполнения бюджета	1,75	1,75	2	2	2
3	Качество управления долговыми обязательствами	1,5	1,5	2	2	2
4	Эффективность межбюджетных отношений на региональном уровне	1,5	1,5	1,5	1,5	1,5
5	Качество управления государственной собственностью и оказания государственных услуг	1,5	1,5	0,5	0,5	0,5
6	Степень прозрачности бюджетного процесса (с ред. от 01.08.2022: «Открытость бюджетных данных»)	0,75	0,75	0,5	0,5	0,5
7	Выполнение указов Президента Российской Федерации	1,25	1,25	1,5	1,5	1,5
	Итого	10	10	10	10	10

Предлагаемый Алгоритм содержит 5 этапов:

• 1.    Установление перечня субъектов Федерации, в которых отмечается повышение среднего балла значений показателей качества УРФ (U _l ) в отчетном финансовом году (U^) по сравнению с предыдущим (U _l0 ) (источник данных: отчеты о результатах оценки качества УРФ, публикуемые Минфином России).

• 2.    Выявление частной (по каждому субъекту Федерации) глубины положительной динамики качества УРФ путем подсчета разницы между U _ir и

• Uli0 в субъектах Федерации, перечень которых установлен на этапе 1 Алгоритма.

• 3.    Выявление общей (по всем субъектам Федерации) глубины положительной динамики качества УРФ путем суммирования разниц между U _{i r} и U _li0 , полученных на этапе 2 Алгоритма.

• 4.    Оценка вклада каждого субъекта Федерации из перечня, установленного на этапе 1 Алгоритма, в общее повышение качества УРФ (по всем субъектам Федерации) путем деления частной глубины положительной динамики качества УРФ на общую глубину положительной динамики качества УРФ и присвоение соответствующего весового коэффициента.

• 5.    Расчет суммы, являющейся дополнительным доходом бюджета субъекта Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ в отчетном финансовом году по сравнению с предыдущим, путем умножения весового коэффициента каждого субъекта Федерации на общий фонд распределяемых средств, равный 1/3 процентных платежей в отчетном финансовом году за пользование ИБК.

Общий фонд средств, распределяемый в качестве дополнительного дохода бюджетов субъектов Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ, представлен в таблице 2.

Таблица 2 Общий фонд средств, распределяемый как дополнительный доход бюджетов субъектов Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ, млрд р.

	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029
ИБК субъектам Федерации, млрд р.	250	250	250	250	250	250	250	250
3% за пользование ИБК в 2022 г., млрд р.	—	—	—	7,5	7,5	7,5	7,5	7,5
3% за пользование ИБК в 2023 г., млрд р.	—	—	—	—	7,5	7,5	7,5	7,5
3% за пользование ИБК в 2024 г., млрд р.	—	—	—	—	—	7,5	7,5	7,5
3% за пользование ИБК в 2025 г., млрд р.	—	—	—	—	—	—	7,5	7,5
3% за пользование ИБК в 2026 г., млрд р.	—	—	—	—	—	—	—	7,5
Сумма процентных платежей, подлежащая к уплате в федеральный бюджет за пользование ИБК, млрд р.	—	—	—	7,5	15	22,5	30	37,5

	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029
Общий фонд средств, распределяемый как дополнительный доход бюджетов субъектов Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ (1/3 суммы процентных платежей), млрд р.	—	—	—	2,5	5	7,5	10	12,5
Допущения: а) в 2022–2025 гг. на ИБК субъектам Федерации выделен 1 трлн р., для упрощения расчетов в таблице перечисление ИБК осуществляется равномерными платежами (фактически есть лимиты, которые зависят от долговой нагрузки региона4); б) в 2026–2030 гг. на ИБК планируется дополнительно выделять 250 млрд р. в год5; в) погашение кредита начинается с 3-го года после получения ИБК; г) уплата процентных платежей осуществляется в конце года; г) в таблице представлен расчет суммы процентных платежей без учета возврата тела долга, так как авторское предложение об источнике дополнительного финансирования касается исключительно 1/3 процентных платежей за пользование ИБК

Так, в 2025 г. фонд средств, предлагаемый к распределению в качестве дополнительного дохода бюджетов субъектов Федерации за достижение положительной динамики качества УРФ, составляет 2,5 млрд р. На момент проведения исследования результаты оценки качества УРФ за 2024 г. не опубликованы. Для апробации Алгоритма предлагается рассчитать дополнительный доход бюджетов субъектов Федерации, который был бы получен регионами в 2026 г. в случае, если результаты оценки качества УРФ за 2023 г. и 2024 г. соответствовали бы результатам оценки качества УРФ за 2021 г. и 2022 г. Распределение дополнительного дохода бюджетов между субъектами Федерации представлено в таблице 3.

Таблица 3

Распределение дополнительного дохода на 2026 г. между субъектами Федерации, в которых отмечается положительная динамика качества УРФ

Регион	Средний балл значений показателей качества УРФ, 2023 г.* (этап 1 Алгоритма)	Средний балл значений показателей качества УРФ, 2024* г. (этап 1 Алгоритма)	Частная глубина положительной динамики качества УРФ, балл (этап 2 Алгоритма; [4] = [3][2])	Вклад региона в повышение качества УРФ по РФ (весовой коэффициент) (этап 4 Алгоритма; [5] = [4WD	Дополнительный доход бюджета субъекта Федерации за повышение качества УРФ, р. (этап 5 Алгоритма; [6] = [5] * 2,5 млрд р.)
1	2	3	4	5	6
Белгородская область	78,03	79,21	1,18	0,0288438	72109508,7
Воронежская область	78,59	79,38	0,79	0,01931068	48276705
Ивановская область	78,72	79,19	0,47	0,01148863	28721584
Калужская область	81,6	81,89	0,29	0,00708873	17721828,4
Курская область	76,65	77,44	0,79	0,01931068	48276705
Московская область	81,98	82,99	1,01	0,02468834	61720850,6
Орловская область	71,24	75,81	4,57	0,11170863	279271572
Рязанская область	77,81	78,72	0,91	0,02224395	55609875,3
Тамбовская область	78,11	78,32	0,21	0,00513322	12833048,2
Тверская область	78,5	80,45	1,95	0,04766561	119164019
г. Москва	83,13	85,82	2,69	0,06575409	164385236
Калининградская область	78,82	79,74	0,92	0,02248839	56220972,9
г. Санкт-Петербург	82,57	83,01	0,44	0,01075532	26888291,4
Астраханская область	77,3	77,72	0,42	0,01026644	25666096,3
г. Севастополь	76,69	76,79	0,1	0,00244439	6110975,31
КабардиноБалкарская Республика	76,9	77,97	1,07	0,02615497	65387435,8
Республика Северная Осетия — Алания	72,2	73,18	0,98	0,02395502	59887558,1
Чеченская Республика	73,88	76,54	2,66	0,06502078	162551943

1	2	3	4	5	6
Ставропольский край	79,22	80,87	1,65	0,04033244	100831093
Республика Мордовия	72,24	74,63	2,39	0,05842092	146052310
Республика Татарстан	80,67	80,89	0,22	0,00537766	13444145,7
Удмуртская Республика	75,91	78,89	2,98	0,07284283	182107064
Чувашская Республика	79,08	79,57	0,49	0,01197751	29943779
Нижегородская область	74,91	75,51	0,6	0,01466634	36665851,9
Ханты- Мансийский АО	82,08	82,75	0,67	0,01637741	40943534,6
Ямало-Ненецкий АО	82,6	87,36	4,76	0,11635297	290882425
Республика Хакасия	70,45	71,75	1,3	0,03177707	79442679,1
Омская область	71,56	72,34	0,78	0,01906624	47665607,4
Сахалинская область	78,01	81,57	3,56	0,08702029	217550721
Чукотский автономный округ	76,48	76,54	0,06	0,00146663	3666585,19
Итого	—	—	40,91 (общая глубина повыше ния качества УРФ (по всем субъектам Федерации): этап 3 Алгоритма)	1	2500000000
Примечание: на момент апробации Алгоритма результаты оценки качества УРФ за 2024 г. не опубликованы, в связи с чем за результаты оценки качества УРФ 2023– 2024 гг. приняты результаты оценки качества УРФ 2021–2022 гг.

Источник: составлено автором на основе отчетов о результатах оценки качества УРФ, публикуемых на официальном сайте Минфина России1

В соответствии с Алгоритмом на основе данных Минфина России о результатах оценки качества УРФ на первом этапе был определен перечень субъектов Федерации, в которых отмечается повышение среднего балла значений показателей качества УРФ (U _L ) в 2024 г. На втором и третьем этапах Алгоритма рассчитана частная глубина положительной динамики качества УРФ и общая глубина положительной динамики качества УРФ по стране (40,91). На четвертом этапе Алгоритма установлен вклад субъектов Федерации в общее повышение качества УРФ по РФ в 2024 г. На пятом этапе в соответствии с весовым коэффициентом вклада региона в общее повышение качества УРФ (по всем субъектам Федерации) рассчитан дополнительный доход бюджета субъекта Федерации, получаемый им по результатам повышения качества УРФ в соответствии с предлагаемым Алгоритмом.

Автором отмечается, что оценка качества УРФ, являющаяся механизмом нематериального стимулирования регионов к повышению качества УРФ, не влияет на повышение качества УРФ, однако использование ее результатов (при условии их достоверности) позволяет реформировать систему УРФ [6], в частности, предпринимать меры финансового стимулирования регионов к повышению качества УРФ. Кроме того, совершенствование средств оценки УРФ является значимым фактором повышения адаптивности региональных социально-экономических систем в условиях неопределенности [7].

Предполагается, что предложенная финансовая мера стимулирования регионов будет способствовать достижению цели повышения качества УРФ, «влияющего на создание благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности, повышения эффективности системы, а также уровня и качества жизни населения»1. Практическое направление использования результатов проведенного исследования состоит в реализации предложенного алгоритма дополнительного финансирования региональных бюджетов с целью стимулирования субъектов Федерации к повышению качества УРФ и достижению прогнозных показателей качества УРФ, установленных ГП «Развитие федеративных отношений». Алгоритм может быть применен Минфином России на этапе использования результатов оценки качества УРФ.

Сложность выбранной проблематики исследования состоит в том, что Российская Федерация включает в себя 89 равноправных субъектов, каждый из которых имеет собственную специфику УРФ ввиду уникальности исторического опыта [8]. По результатам оценки качества УРФ за 2023 г., 26 регионам присвоена степень высокого качества УРФ, 41 региону — надлежащего качества УРФ и 18 регионам — низкого качества УРФ (по 4 новым субъектам, включенным в состав Российской Федерации в сентябре 2022 г., оценка качества УРФ не проводилась). Таким образом, повышение качества УРФ до степени «высокое качество» необходимо 59 субъектам Федерации. Разработка общих предложений по повышению качества УРФ представляется возможной, но малоэффективной, поскольку фактически опыт каждого субъекта

Федерации может быть учтен только при разработке частных рекомендаций. Для этого потребуется изучение специфики каждого субъекта Федерации с целью поиска причин и решений наблюдаемых проблем в УРФ, что может выступить направлением дальнейших исследований.

В связи с этим в настоящей работе предложены меры, реализация которых послужит дополнительным стимулом для субъектов Федерации повышать качество УРФ. Основой для применения таких мер являются результаты оценки качества УРФ.