Стратегические альтернативы государственного управления социально-экономическим развитием территориальных образований

Suggested Citation

Hasanova Elena Viktorovna

Strategic alternatives for state management of socio-economic development of territorial entities// Regional economy and management: electronic scientific journal. ISSN 1999-2645. — №3 (75) . Art. #7517. Date issued: 29.09.2023. Available at: https://eee-region.ru/article /7517/

Вступление

Стратегирование как одна из важнейших функций системы стратегического управления территориальным развитием до настоящего времени остается не в полной мере обеспеченной в методологическом плане. Подтверждением данному утверждению может служить сложившаяся практика разработки и реализации значительного количества различных стратегий как на государственном, так и на территориальном (региональном, муниципальном) или корпоративном уровнях. Уже через несколько лет под воздействием динамики как внешних, так и внутренних факторов многие стратегии развития теряют свое назначение и требуют серьезных доработок или даже изменений [1].

Основными принципами стратегирования можно назвать: во-первых, принцип научности (предполагающий понимание причин несовпадения целей и результатов, видение противоречий между теорией и практикой, знание основных свойств больших систем и методов работы в них); во-вторых, принцип системности и комплексности (предусматривающий видение наиболее значимого комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных подсистем, обеспечивающих поступательное развитие территориальных образований); в-третьих, принцип баланса власти (предписывающий, что уровень влияния руководителя на подчиненных должен быть равен степени зависимости подчиненных от руководителя); в-четвертых, принцип оптимального сочетания отраслевых (максимизация прибыли или повышение результативности функционирования предприятий) и территориальных (сохранение экологии, повышение уровня и качества жизни населения, решение социальных, культурноэтнических и экономических проблем) интересов и т.п.

Использование стратегирования территориального развития (развития территорий) позволяет фокусировать внимание специалистов на решении экономических и социальных проблем (вопросов), ведущих к достижению (сохранению) успехов, преодолению трудностей за счет определения и выбора стратегических приоритетов развития территориальных образований. При этом стратегирование территориального развития минимально подвержено влиянию формальных правил и требований, что значительно расширяет горизонт поиска, включая варианты стратегических решений во взаимодействии с разными территориальными образованиями, предусматривающими получение наибольших выгод [2].

Стратегические альтернативы управления территориальными образованиями

В настоящее время помимо основных стратегий социально-экономического развития территорий (федеральных округов, регионов, муниципальных образований) выделяют альтернативные стратегии, направленные на снижение уровня дифференциации территорий. К ним можно отнести стратегию «выживания», стратегию устойчивого развития, стратегию модернизации, а также стратегии реформирования бюджетной системы региона.

Антикризисная стратегия или стратегия «выживания» разрабатывается и реализуется для остродотационных территорий (регионов) в условиях «налогового голодания». Значительное снижение финансовых поступлений в региональный бюджет предполагает реализацию требований законодательства по ограничению предельного размера дефицита регионального бюджета, обеспечение постоянного финансирования расходов, снижение кредитной задолженности региона. Данные меры направлены на значительное ограничение бюджетных расходов и поиск дополнительных источников доходов с одновременным жестким контролем над резервами доходов. Антикризисная стратегия носит кратко- либо среднесрочный характер. Длительное ее использование невозможно, поскольку она не предполагает социально-экономическое развитие региона за счет бюджетных средств. Осуществление стратегии «выживания» предполагает в ближайшей перспективе переход к стратегии устойчивого развития, тем самым преодолевая кризис. Либо же возможен переход к стратегии модернизации (в случаях, когда данный переход обусловлен необходимостью развития финансового сектора региона) [3].

Переход стратегии «выживания» к другим стратегиям возможен при соблюдении следующей системы неравенств:

^НДБ + НиДБ>ТРБ

^НДБ + Н ДБ + МБТ 2 . + МБТ2 + МБТотТ + ИФДРБ + КРБ + МБТр. + МБТр " ’          И " ’               ООО             С\О€             СУ О            «                                 ООО             С\О где НДБ - налоговые доходы бюджета;

Н н ДБ - неналоговые доходы бюджета (включают в себя также и доходы от предпринимательской и иных видов деятельности, приносящих доход);

МБТ собг - межбюджетные трансферты, поступающие из государственного бюджета (дотации, субсидии);

МБТ субвг - размер субвенций, предоставляемых государственным бюджетом;

МБТ_суб^отр - субсидии или «отрицательные трансферты», которые поступают из бюджетов муниципалитетов;

ТРБ - текущие расходы бюджета;

КРБ - капитальные расходы бюджета;

МБТ_со б ^Р - межбюджетные трансферты, которые перечисляются из регионального бюджета в муниципальные (дотации и субсидии);

МБТ су^ - субвенции, которые перечисляются из регионального бюджета в муниципальный.

Использование стратегии устойчивого развития наиболее целесообразно в условиях внешней экономической стабильности территории, эффективности финансовой системы региона, а также высокого уровня организации бюджетного процесса [4]. Данная стратегия зачастую реализуется в рамках модели бюджета, ориентированной на результат – расходно-ориентированной модели. Данная стратегия обеспечивает финансирование приоритетных социально-экономических направления развития территории (региона) без особых преобразований в системе управления доходами и расходами бюджета. Эффективность стратегии устойчивого развития напрямую зависит от имеющихся бюджетных и внебюджетных источников. Стратегия устойчивого развития напрямую влияет на государственную бюджетную политику. Преимуществом использования именно данного типа стратегий выступает обеспечение баланса и устойчивости бюджетной системы государства. При этом межбюджетное регулирование остается без изменений и выступает в роли элемента организации политического контроля в сфере бюджетных расходов, ориентируясь на традиционные цели и задачи (на своевременное и полное предоставление финансовой помощи по делегируемым полномочиям) [5].

Следует помнить, что реализация стратегии устойчивого развития в случае значительного снижения налоговых и неналоговых поступлений в региональный либо местный бюджеты может смениться стратегией «выживания». При этом рост налоговых и неналоговых поступлений может привести к возврату к стратегии устойчивого развития.

Стратегия модернизации и реформирования направлена на определение внешних и внутренних факторов, которые влияют на проведение финансовой политики, а также ее системообразующего элемента – межбюджетного регулирования. Также ее применение позволяет выбрать показатели оценки эффективности различных трансфертов, а также методик их предоставления с учетом основной цели развития территории (региона, муниципального образования) [6]. Являясь основой проведения анализа бюджетной политики регионов, стратегия модернизации и реформирования позволяет выделить направления первоочередного реформирования. Развитие регионов в сфере управления доходами и расходами становится возможным за счет качественного изменения межбюджетного регулирования. Также данные преобразования позволяют оптимизировать единый региональный бюджет (рисунок).

Реализация данной стратегии позволяет наиболее эффективно проводить бюджетную политику в рамках заданной территории (региона, муниципального образования), что проявляется в усилении роли стимулирующих межбюджетных отношений за счет усиления заинтересованности муниципальных образований в принятии участия в социально-экономическом развитии своих собственных территорий..

Региональная бюджетная политика

Рис. – Структурная схема стратегии модернизации и реформирования

За счет налоговых и неналоговых доходов межбюджетное регулирование должно осуществляться региональными органами власти таким образом, чтобы стимулировать рост доходов местного бюджета за счет этих средств, а не за счет крупной бюджетной помощи [7]. В то же время необходимо понимать, что основным инструментом является стимулирование межбюджетных трансфертов муниципалитетам, стимулирование роста доходов населения. Следует отметить, что различные виды межбюджетных трансфертов и способы их распределения могут быть достигнуты с помощью различных методов. В среднесрочной перспективе необходимо развивать межбюджетные отношения в основном за счет стимулирования сбалансированного распределения трансфертов, фондов и субсидий. Это обеспечит большую свободу органам местного самоуправления в части финансовых возможностей для социально значимых бюджетных расходов, определяемых на муниципальном уровне.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что цели финансовой политики регионов определяются за счет выделения основных задач его стратегии социальноэкономического развития. Каждая из трех вышеперечисленных стратегий различаются наполнением целей, подцелей и задач, что определено базовым состоянием экономики региона, существующей ресурсной базой и имеющимися приоритетами развития.

Благодаря анализу финансовой системы региона, систематизации текущих проблем и слабых мест при распределении трансфертов стало возможным сгруппировать цели стратегического развития межбюджетного регулирования. К первой группе целей можно отнести разработку инструментов, стимулирующих увеличение доходной части местных бюджетов и общего бюджета региона [8].

Вторая группа целей предполагает использование доступных процессов балансирования бюджетной наполняемости муниципальных образований, предусматривающих снижение соответствующих различий, но в рамках существующих пропорций бюджетных доходов (в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов).

Третья группа целей направлена на определение путей реализации основных целевых программ благодаря межбюджетным трансфертам, которые предоставлены с целью удовлетворения граждан в социальной инфраструктуре на тех территориях, где такая потребность существует.

Достижение указанных целей возможно за счет разработки специального механизма межбюджетного регулирования. Основными инструментами финансового стимулирования данного механизма, направленного на обеспечение постоянного роста доходов регионального и местного бюджетов, выступают субсидии, а также т.н. «стимулирующие» дотации.

Процесс выравнивания в вопросах бюджетной обеспеченности муниципалитетов требует новейших методик перераспределения дотаций. В вопросах удовлетворения населения объектами социальной инфраструктуры необходимо использовать целевые программы, направленные на использование субсидий и субвенций [9].

К обязательным элементам стратегического управления можно отнести оценку эффективности отдельных видов межбюджетных трансфертов, которая осуществляется при помощи использования ряда специальных показателей. Их выбор зависит от назначения средств, которые предоставляются муниципалитетам из региональных бюджетов. К таким показателям можно отнести, во-первых, изменение объема доходной части общего бюджета за счет точечных вложений некоторых муниципалитетов (результат проведения эффективных межбюджетных трансфертов). Во-вторых, уровень удовлетворенности населения услугами бюджетных организаций. Важным условием выступает участие организаций в реализации программ развития, а также использование субсидий из регионального бюджета [10]. В-третьих, формирование ранговой системы муниципальных образований, а также сохранение рангов за каждым из них согласно своим бюджетным доходам в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов [11].

Данные показатели могут считаться условными и дополняться в процессе формирования и реализации стратегий социально-экономического развития территорий (регионов, муниципальных образований). Также их дополнение другими показателями возможно при дальнейшем формировании базы методик распределения трансфертов из регионального бюджета в иные бюджеты более низкого ранга. Любое изменение в механизмах межбюджетного регулирования в рамках того или иного региона закрепляется в соответствующих нормативно-правовых актах.

Последним, ключевым, этапом формирования стратегии развития региона выступает мониторинг полученных результатов, а также корректировка самой стратегии при помощи механизма обратной связи. Данный механизм позволяет осуществлять контроль на всех стадиях управления системой трансфертов при помощи финансового инструментария. Указанный подход направлен на избегание конфликтов между государственными и региональными интересами за счет их согласования [12].

Предварительная проверка делается при разработке законов, которые определяют методы и методики для выделения грантов, субсидий и субвенций, текущая – непосредственно при их возникновении, пополнении бюджета регионов и муниципалитетов. Особое внимание должно быть уделено последующей проверке, которая дает возможность сделать выводы об использовании финансовых трансфертов в качестве инструмента социально-экономического развития в сельских районах на основе отчетов и других документов региональных и местных органов власти о выполнении бюджета [13].

Цели и механизмы стратегического управления финансовой системы трансфертов, распределяемых между различными регионами, могут значительно варьироваться в зависимости от особенностей территориальных экономик, их социальных сфер и финансовых систем. Это означает необходимость разработки достаточно гибких методов оценки и планирования межбюджетных условий на региональном уровне.

Совершенствование системы межбюджетных отношений (включая и регулирование) в отдельном регионе становится основанием для подготовки кардинальных изменений в региональном законодательстве [14]. В качестве рекомендаций по совершенствованию финансовых межбюджетных отношений могут быть предложены:

• 1.    Использование ряда механизмов по финансовому обеспечению муниципальных образований.

• 2.    Внесение ряда корректировок в общее количество межбюджетных трансфертов, распределяемых между бюджетами различных уровней, по соображениям его эффективности.

• 3.    Отказ от «отрицательных трансфертов». Исключением могут выступать регионы с наибольшими диспропорциями в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

• 4.    Планирование субсидий должно быть изменено за счет сценарного планирования, учитывая все целевые программы, разрабатываемые в рамках конкретного региона и реализуемые на среднесрочную перспективу. При этом важным условием выступает наличие необходимости в выделении субсидий.

Выделение ключевых направлений устойчивого развития отдельной территории (региона, муниципального образования) (за счет концентрации финансовых ресурсов) выступает ведущим направлением для достижения заданных приоритетов развития регионов. Это становится возможным только благодаря предоставлению им (территориям) субсидий. Именно субсидии выступают в роли межбюджетных трансфертов при реализации стратегии устойчивого развития [15].

Последние годы развития территориальных образований характеризуется ростом объемов предоставляемых субсидий. Данное обстоятельство стало свидетельством снижения самостоятельности муниципальных образований. Они менее охотно получают такие трансферты, чем дотации, поскольку последние могут быть использованы более гибко, с учетом целей и приоритетов бюджетной политики региона. В случае субсидий, напротив, муниципалитеты, стремящиеся получить дополнительные средства, обязаны пересмотреть свои расходные обязательства. Софинансирование решений некоторых вопросов местного значения, а также реализация программ, инициированных государственными и региональными властями, выступают рамками выделения субсидий. Финансирование субсидий по существу предполагает поддержку приоритетных областей развития отдельных территорий.

Использование дотаций также предполагается при реализации стратегии модернизации и реформирования. Данные трансферты направляются на выравнивание и поддержку сбалансированности местных бюджетов, если данная поддержка отображена как ключевая цель региональной финансовой политики. Именно использование стимулирующих дотаций является ключевым инструментов при реализации указанной стратегии, поскольку они дают возможность увеличить размер доходов единого бюджета. Однако данное обстоятельство становится причиной проведения оценки результатов выравнивания бюджета, обеспеченности муниципальных образований и эффективности их стимулирования.

Заключение

Таким образом, основные механизмы межбюджетного регулирования должны быть конкретизированы в соответствии с определенными целями той или иной стратегии развития. При чем, достижение одной цели возможно благодаря использованию различных форм трансфертов: как субсидий, так и дотаций, выбор которых зависит от согласования интересов участников.

Муниципальные образования наиболее заинтересованы в получении именно дотаций, поскольку их использование может быть более гибким при достижении поставленных целей местной бюджетной политики.

В рамках разработки и реализации региональных стратегий важно учесть интересы и возможности регионов, которые будут достигнуты за счет использования трансфертов. И тогда при реализации стратегии «выживания» возможно появление диверсификации трансфертов, что приведет к «размыванию средств» в условиях необходимой концентрации. В этом случае должны преобладать определенные формы бюджетного регулирования – дотации, обеспечивающие координацию межмуниципальных различий и нецелевое использование субсидий. Стратегия «устойчивого развития» включает в себя использование трансфертов: фактически они стали основным инструментом финансирования отдельных регионов. В контексте стратегии «модернизации и реформирования региональной бюджетной системы» необходимо обратить внимание на диверсификацию трансфертной системы, что, в свою очередь, повышает эффективность межбюджетного регулирования и создает условия для более полного и качественного взаимодействия как с интересами государства, так и с регионом, для которого это является необходимым условием совершенствования бюджетной политики.

Таким образом, после реализации каждой из альтернативных стратегий социальноэкономического развития регионов, в них проявляются некоторые особенности использования различных форм трансфертов, обусловленные приоритетами развития региональных и муниципальных финансов.

Еще в рубриках