Стратегические направления охраны здоровья населения в системе государственного управления России

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Федерации от 6 июня 2019 г. № 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года»1 обозначил новый этап в формировании государственной политики в данной сфере.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью научного осмысления происходящих трансформаций в системе государственного управления здравоохранением, а также потребностью в выработке эффективных механизмов координации деятельности различных ведомств и уровней власти для достижения целей национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан.

Результаты исследования . Теоретические основы государственного управления в области охраны здоровья населения формировались в рамках различных научных школ и направлений. Как отмечает В.И. Колесник, система государственного управления здравоохранением должна базироваться на принципах системного подхода, учитывающего взаимосвязь всех элементов и уровней организации медицинской помощи (Колесник, 2018). Данный подход предполагает рассмотрение здравоохранения как сложной социально-экономической системы, функционирующей в условиях ограниченных ресурсов и множественных целей.

Концептуальные основы современного государственного управления в сфере охраны здоровья были заложены в работах отечественных исследователей, которые обосновали необходимость перехода от отраслевого к межсекторальному подходу. По мнению Т.В. Поповой и соавторов, эффективная государственная политика в области охраны здоровья должна основываться на понимании того, что здоровье населения формируется под воздействием широкого спектра социальных детерминант, выходящих далеко за пределы традиционной медицины (Попова и др., 2020).

Зарубежный опыт стратегического планирования в области охраны здоровья свидетельствует о важности интеграции различных секторов государственного управления. Исследования показывают, что наиболее успешными являются те страны, которые смогли обеспечить координацию действий между министерствами здравоохранения, образования, социальной защиты, экономического развития и другими ведомствами (Дорофеев, Бабаян, 2024).

Интеграция Российской Федерации в международное пространство охраны здоровья и участие в глобальных инициативах в области общественного здравоохранения представляют собой важное направление государственной политики. Транснациональный характер современных вызовов в сфере здоровья населения, таких как инфекционные заболевания с пандемическим потенциалом, антимикробная резистентность, неинфекционные заболевания, обуславливает необходимость координации усилий на международном уровне.

Российская Федерация активно участвует в деятельности Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), реализует совместные проекты с международными организациями и отдельными странами в области здравоохранения, обменивается передовым опытом и лучшими практиками. Особое значение имеет сотрудничество в рамках БРИКС, Евразийского экономического союза, Шанхайской организации сотрудничества, где здравоохранение определено в качестве одного из приоритетных направлений взаимодействия.

Вместе с тем эффективное международное сотрудничество требует гармонизации национальных стандартов и регуляторных требований с международными нормами, развития академической мобильности медицинских кадров, создания механизмов признания медицинских квалификаций и обеспечения информационного обмена в области общественного здоровья. Данные направления должны найти отражение в стратегических документах, определяющих долгосрочные цели развития национальной системы здравоохранения.

Анализ действующей нормативно-правовой базы показывает, что основополагающим документом стратегического планирования в рассматриваемой сфере является вышеупомянутая Стратегия развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 г. Данный документ представляет собой комплексный подход к решению задач обеспечения национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан и определяет систему целей, задач и приоритетных направлений развития отрасли.

Стратегия определяет ключевые вызовы и угрозы национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан, включая демографические тенденции, изменение структуры заболеваемости, недостаточную эффективность профилактики заболеваний, дефицит медицинских кадров и неравномерность их распределения по территории страны. По оценке экспертов, такой подход позволяет сформировать целостное представление о проблемах отрасли и определить приоритеты государственной политики (Цыбулевский, 2024).

Особое внимание в Стратегии уделяется формированию системы целей, среди которых выделяются: увеличение ожидаемой продолжительности жизни населения, снижение смертности населения трудоспособного возраста, снижение младенческой смертности, формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек. Как подчеркивают исследователи, постановка измеримых целей является важнейшим условием эффективности стратегического планирования (Улумбекова и др., 2019).

Особенностью современного этапа развития государственного управления в области охраны здоровья является переход от узкоспециализированного подхода к межведомственной координации. Согласно мнению ученых, практически все ключевые нормативные акты, утвержденные в сфере защиты здоровья населения за прошедший период, касаются преимущественно совершенствования медицинской отрасли, главная задача которой заключается в предоставлении лечебных услуг с целью восстановления нарушенного состояния здоровья граждан (Лутфуллина, 2019).

Вместе с тем системный анализ факторов, влияющих на состояние здоровья населения, свидетельствует о необходимости расширения сферы государственного воздействия далеко за пределы традиционного здравоохранения. Эффективная стратегия охраны здоровья населения требует согласованных усилий в следующих направлениях: поощрение демографического прироста, удовлетворение потребностей в учреждениях раннего детского воспитания, повышение размера выплат на несовершеннолетних, обеспечение доступными займами для покупки недвижимости, формирование благоприятной среды для интеллектуального и телесного становления молодого поколения.

А.Б. Тимурзиева и А.Л. Линденбратен в своих исследованиях подчеркивают, что межведомственная координация должна осуществляться на всех уровнях государственного управления ‒ от федерального до муниципального (Тимурзиева, Линденбратен, 2023). При этом особую роль играет координация на региональном уровне, где происходит непосредственная реализация федеральных стратегических инициатив с учетом местных особенностей и потребностей.

Актуальные научные работы в сфере популяционного здоровья демонстрируют, что социально-экономические условия обладают решающим воздействием на состояние здоровья граждан, тогда как функция лечебно-профилактических служб сводится главным образом к реабилитации нарушенных функций организма и возвращению работоспособности. Это обстоятельство определяет необходимость пересмотра традиционных подходов к организации государственного управления в данной сфере (Дорджиев и др., 2021).

Теория социальных детерминант здоровья, разработанная ВОЗ, получила широкое признание в научном сообществе и легла в основу современных подходов к формированию политики в области общественного здоровья. Согласно данной теории, состояние здоровья населения определяется широким спектром факторов, включающих социально-экономическое положение, уровень образования, условия труда и жизни, доступность качественных услуг здравоохранения, социальную поддержку и социальную сплоченность (Коваль, Лобач, 2024).

Критически важным элементом стратегического управления охраной здоровья населения является смещение акцентов с лечебной медицины на профилактическую, с развитием системы общественного здравоохранения. Мировой опыт убедительно демонстрирует, что наиболее экономически эффективными являются инвестиции именно в профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни, а не в лечение уже развившихся патологических состояний. Каждый рубль, вложенный в профилактические программы, позволяет экономить от трех до семи рублей расходов на лечение и реабилитацию.

Система профилактических мероприятий должна охватывать все уровни: от первичной профилактики, направленной на предупреждение возникновения заболеваний у здоровых людей, до вторичной профилактики, предусматривающей раннее выявление заболеваний на доклинической стадии, и третичной профилактики, нацеленной на предотвращение осложнений и рецидивов уже имеющихся заболеваний. Особую актуальность приобретает развитие массовых профилактических осмотров и диспансеризации населения с использованием современных скрининговых технологий.

Формирование культуры здорового образа жизни требует комплексного подхода, включающего просветительскую деятельность, создание соответствующей инфраструктуры (спортивных сооружений, зон для активного отдыха, велодорожек), регулирование доступности вредных для здоровья товаров и услуг, а также систему экономических стимулов для граждан, ведущих здоровый образ жизни.

О.П. Щепин с коллегами отмечает, что реализация принципов управления социальными детерминантами здоровья требует кардинального изменения подходов к организации государственного управления (Щепин и др., 2012). Необходимо создание механизмов, обеспечивающих учет влияния на здоровье населения всех принимаемых государственными органами решений в различных сферах ‒ от экономической политики до градостроительства.

Принципиальным моментом является то, что Стратегия развития здравоохранения до 2025 г. предусматривает систему показателей оценки состояния национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан, включающую уровень смертности и инвалидности населения различных возрастных групп, объем предоставляемой медицинской помощи, степень износа основных фондов, уровень лекарственного обеспечения и долю отечественных препаратов (Мар-косян и др., 2022).

Финансовое обеспечение системы охраны здоровья населения представляет собой один из наиболее острых вопросов государственного управления в данной сфере. Достаточность и устойчивость финансирования здравоохранения являются необходимыми условиями реализации стратегических целей и достижения целевых показателей. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения, для обеспечения качественной и доступной медицинской помощи уровень расходов на здравоохранение должен составлять не менее 6‒8 % ВВП, при этом доля государственных расходов должна превышать 70 % от общего объема финансирования1.

Действующая в Российской Федерации модель финансирования здравоохранения основана на сочетании бюджетных ассигнований и средств обязательного медицинского страхования. Однако данная система характеризуется рядом существенных минусов: недостаточной прозрачностью финансовых потоков, фрагментацией источников финансирования, отсутствием эффективных механизмов мотивации медицинских организаций к повышению качества и результативности оказываемых услуг.

Перспективным направлением совершенствования системы финансирования является переход к оплате медицинской помощи по результатам деятельности с учетом показателей качества и исходов лечения. Внедрение такой модели требует создания развитой системы мониторинга и оценки эффективности деятельности медицинских организаций, включая клинические результаты лечения, удовлетворенность пациентов и экономическую эффективность использования ресурсов. Кроме того, необходимо обеспечить сбалансированность финансирования между различными видами медицинской помощи с приоритетом первичного звена и профилактических программ.

Анализ региональных особенностей реализации государственной политики в области охраны здоровья населения показывает значительную дифференциацию в уровне развития медицинской инфраструктуры и качестве оказываемых услуг. Данное обстоятельство актуализирует проблему обеспечения единых стандартов медицинской помощи на всей территории Российской Федерации при сохранении возможности учета региональных особенностей.

И.В. Алексеев в своих исследованиях подчеркивает, что территориальная дифференциация в состоянии здоровья населения и доступности медицинской помощи является одним из наиболее серьезных вызовов для системы государственного управления. Различия между регионами по основным показателям здоровья населения могут достигать двукратных значений, что свидетельствует о необходимости усиления федерального координирующего воздействия (Алексеев, 2019).

Совершенствование правовой базы охраны здоровья граждан является необходимым условием эффективной реализации стратегических целей государственной политики в данной сфере. Базовым законодательным актом выступает Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»2, который определяет правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья, права и обязанности граждан, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии их реализации.

Однако динамичное развитие медицинских технологий, появление новых форм организации медицинской помощи, цифровизация здравоохранения порождают новые правовые вопросы, требующие законодательного решения. Особую актуальность приобретает совершенствование правового регулирования телемедицины, использования данных о здоровье граждан, применения искусственного интеллекта в медицинской практике, персонализированной медицины на основе геномных технологий.

Важным направлением является гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере охраны здоровья, устранение правовых пробелов и коллизий, обеспечение непротиворечивости нормативных актов различного уровня. Требуется также развитие правовых механизмов защиты прав пациентов, включая доступ к качественной медицинской помощи, информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство, защиту медицинской тайны и персональных данных.

Ключевым элементом существующего государственного регулирования в области защиты здоровья граждан выступает создание непрерывной многоуровневой структуры оказания лечебных услуг. Необходимо обеспечить слаженное функционирование между базовой медико-санитарной службой, охватывающей экстренную медицинскую поддержку, профильным амбулаторным обслуживанием, общетерапевтической и узкоспециализированной госпитальной помощью, наряду с восстановительным лечением, комплексным патронажем и симптоматической терапией неизлечимо больных.

Р.А. Хальфин и соавторы обращают внимание на то, что современная организационная модель здравоохранения должна основываться на принципах пациент-центрированного подхода, предполагающего максимальное удовлетворение потребностей пациента в медицинской помощи при оптимальном использовании ресурсов (Хальфин, 2018). Это требует значительной перестройки существующих организационных структур и механизмов управления.

Важнейшим направлением современного реформирования системы охраны здоровья является цифровизация здравоохранения. Внедрение информационных технологий в практику медицинских организаций открывает качественно новые возможности для повышения эффективности управления и доступности медицинской помощи. Создание единого цифрового контура здравоохранения, включающего электронные медицинские карты, системы телемедицинских консультаций, искусственный интеллект для диагностики заболеваний, предусмотрено в качестве приоритетного направления Стратегии развития здравоохранения до 2025 г.

Цифровая трансформация здравоохранения предполагает не только техническое переоснащение медицинских организаций, но и существенное изменение организационных процессов и механизмов взаимодействия между различными уровнями системы оказания медицинской помощи. Особое значение приобретает развитие платформенных решений, обеспечивающих интеграцию данных из различных источников и создание единого информационного пространства в сфере охраны здоровья населения.

В то же время реализация программ цифровизации сталкивается с рядом серьезных проблем, включая недостаточную готовность медицинских работников к использованию новых технологий, вопросы обеспечения информационной безопасности и защиты персональных данных пациентов, а также значительную региональную дифференциацию в уровне развития цифровой инфраструктуры здравоохранения.

Эксперты подчеркивают, что, несмотря на высокий уровень развития лечебной медицины в государстве, главные трудности медицинской отрасли сосредоточены в сфере управленческих процессов. Поэтому ведущая позиция в осуществлении концепции сохранения здоровья населения должна отводиться профессионалам в области популяционного здоровья и административного руководства региональными медицинскими системами (Дорджиев и др., 2021).

Проблема кадрового обеспечения системы охраны здоровья выходит далеко за рамки подготовки медицинских работников. Как отмечает М.И. Муслимов, эффективная реализация стратегических целей требует формирования корпуса высококвалифицированных управленцев, обладающих компетенциями в области стратегического планирования, управления проектами, межсекторального взаимодействия и оценки эффективности (Муслимов и др., 2024).

Стратегическое планирование в области охраны здоровья населения требует установления четких приоритетов на каждый временной период, поскольку попытки одновременного развития всех служб здравоохранения и решения всех проблем охраны здоровья одновременно являются неэффективными.

Р.С. Шамсудинов подчеркивает, что система приоритизации должна основываться на объективных критериях, включающих бремя болезней, социально-экономическую значимость проблем здоровья, эффективность и экономическую целесообразность вмешательств (Шамсудинов, 2022). При этом важно обеспечить прозрачность процесса принятия решений и участие профессионального сообщества в определении приоритетов.

Создание системы объективной оценки эффективности государственного управления в сфере охраны здоровья населения представляет собой критически важную задачу. Необходимо формирование комплексной системы индикаторов, позволяющих оценивать не только затраты ресурсов и объемы оказанной медицинской помощи, но и реальные результаты деятельности системы здравоохранения с точки зрения улучшения здоровья населения, повышения качества и продолжительности жизни.

Методология оценки эффективности должна включать как количественные показатели (демографические индикаторы, показатели заболеваемости и инвалидности, доступность и своевременность медицинской помощи), так и качественные характеристики (удовлетворенность населения, качество жизни, справедливость в распределении ресурсов здравоохранения). Особое внимание следует уделять оценке социально-экономической эффективности инвестиций в здравоохранение, включая расчет предотвращенного экономического ущерба от заболеваемости и преждевременной смертности.

Прозрачность системы оценки эффективности, регулярная публикация данных о результатах деятельности медицинских организаций и органов управления здравоохранением различного уровня способствуют повышению подотчетности системы обществу, стимулируют повышение качества работы, создают основу для принятия обоснованных управленческих решений. Развитие института независимой внешней оценки качества медицинской помощи с участием профессиональных медицинских ассоциаций и представителей пациентских организаций должно стать неотъемлемым элементом системы государственного управления охраной здоровья населения.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что современная система государственного управления в сфере охраны здоровья населения России находится в стадии активного реформирования. Принятие Стратегии развития здравоохранения до 2025 г. создает правовую основу для координации деятельности различных ведомств и уровней власти в решении задач обеспечения национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан.

Вместе с тем отсутствие комплексной федеральной стратегии охраны здоровья населения, выходящей за рамки традиционного здравоохранения, препятствует достижению поставленных целей и снижает эффективность государственной политики в данной области. Необходимо дальнейшее совершенствование механизмов межведомственной координации и развитие системного подхода к решению проблем сохранения и укрепления здоровья населения.

Перспективы развития государственного управления в рассматриваемой сфере связаны с усилением роли профилактических мероприятий, формированием здорового образа жизни и созданием благоприятных социально-экономических условий для сохранения и укрепления здоровья граждан.