Стратегическое планирование развития территорий в условиях неопределенности

Процессы планирования и прогнозирования применительно к территориям различного иерархиче ского уровня активно изучаются российскими и зарубежными учеными и практиками. Подходы к формированию стратегий, в том числе их концептуальные основы, структура, определение состава разработчиков и т. д., а также их реализация достаточно подробно освещены в научной и методической литературе [1–4].

В частности, обсуждаются принципы формирования стратегических приоритетов, а также различные факторы, процессы и свойства территории, которые необходимо учитывать при разработке стратегий. Например, устойчивое развитие территории подробно изучено в трудах профессора Т. В. Усковой, Г. Ю. Гагариной и С. Н. Мирошникова и других ученых [5,6].

Различные аспекты формирования и развития «умных» городов все чаще встречаются в исследованиях российских ученых. К примеру, Б. А. Ерзнкян и К. А. Фонтана утверждают, что «…на современном этапе развития концепцию “умный город” необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой части городской политики. Продемонстрировано, что несмотря на различные определения городской политики, важным является, чтобы в городскую политику закладывались цели, которые способствуют устойчивому развитию, переходу к парадигме инклюзивных и “зеленых” городов. Показано, что использование преимуществ цифровых технологий в городах имеет решающее значение для обеспечения последовательного достижения устойчивости» [7, c. 58]. Также заслуживает внимания точка зрения уральских ученых Е. В. Попова и К. А. Семячкова, которые утверждают, что «…основой развития “умных” городов являются следующие приоритеты: инженерная инфраструктура, институты, системы связи и коммуникаций, интеграция данных, взаимодействие пользователей и технических систем, инновации, применение инноваций в компонентах “умного” города» [8, c. 200].

Все эти, а также иные процессы, свойства, факторы и т. д. необходимо учитывать при формировании стратегии социальноэкономического развития. Однако в последние годы усилились различные риски, влияющие на социально-экономическое развитие регионов и муниципальных образований и на степень реализуемости стратегий.

Цель исследования – систематизировать существующие теоретические подходы к выявлению основных тенденций, влияющих на выбор приоритетов при формировании стратегий социально-экономических развития субъектов РФ и муниципальных образований, изучить опыт стра-тегирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образований и обозначить основные проблемные зоны при разработке и реализации стратегий социально-экономического развития территорий в условиях неопределенности.

Материал и методы исследования

В данной статье рассматривается опыт стратегического планирования в Свердловской области и в г. Екатеринбурге и акцент делается на то, как условия неопределенности, вызванные в том числе пандемией COVID-19 и санкциями, а также такие свойства территорий и стратегий, как резильентность и шокоустойчивость, будут влиять на реализацию стратегий социально-экономического развития, и в дальнейшем на процессы разработки и актуализации стратегических документов.

Методологическая основа данной статьи базируется на теориях резильентности, шокоустойчивости, адаптивности, а также на исследованиях, посвященных изучению влияния различных угроз и шоковых ситуаций на развитие территории.

Говоря о резильентности В.В. Акберди-на отмечает: «Понятие “резильентность” довольно близко к понятиям “устойчивость”, “сопротивляемость”, “стойкость” и “прочность”. Однако акцент в понимании рези-льентности мы сделаем на дословном переводе этого слова – “упругость”, “эластичность”, “гибкость”. Резильентность прямо соотносится со скоростью, с которой любая система возвращается к своему исходному состоянию после шока, полностью поглощая экзогенный импульс» [9, с. 1414].

Б. С. Жихаревич, В. В. Климанов и В. Г. Марача на основе анализ понятий жизнестойкость, устойчивое развитие, жизнеспособность предлагают использовать термин «шокоустойчивость» вместо англоязычной кальки «резильентность» [10, 11].

Т. В. Миролюбова и Е. Н. Ворончихи-на, исследовав пространственную неравномерность влияния пандемии COVID-19 на социально-экономическое развитие регионов России, пришли к выводу, что более высокий уровень экономического развития региона не обеспечивает более высокую устойчивость экономики к пандемии [12].

Последствия распространения коро-новируса в регионах РФ и трансформация стратегического планирования и управления городским развитием также получили отражение в исследованиях ученых [13, 14]. Т. Д. Тургель, О. А. Чернова и А. А. Усольцев рассматривают взаимосвязь между такими параметрами, как адаптивность, ре-зильентность территории и устойчивость к кризисным ситуациям [15].

В то же время ряд авторов подчеркивают, что кризисные ситуации не только создают угрозы территориальному развитию, но и могут оказывать влияние на уровень инновационного развития, темпы цифровой трансформации, на структурную перестройку экономики и другие положительные процессы [16].

Исследование также базируется на гипотезе, что качество управления и стратегического планирования непосредственным образом связано с уровнем социально-экономического развития территории [4].

Результаты исследования и их обсуждение

В Свердловской области сформирована единая система стратегического планирования, основанная на единых подходах к разработке документов стратегического планирования на всех территориальных уровнях, принципах и процедурах согласования документов социально-экономического и территориального планирования. Правительством Свердловской области в марте 2017 г. утверждены Методические рекомендации по разработке (актуализации) стратегий муниципальных образований, определяющие основные принципы разработки, этапы формирования и реализации стратегических документов, а также подходы к обсуждению и учету мнения жителей через систему экспертных и стратегических советов различного уровня. К концу 2019 г. во всех 73 городских округах и муниципальных районах области разработаны и утверждены стратегии социально-экономического развития.

Одновременно с муниципальными стратегиями был дан старт формированию и пула региональных отраслевых и межотраслевых стратегий развития. Вся проделанная в рамках стратегирования работа дала импульс и стала основой актуали- зации стратегии социально-экономического развития Свердловской области. Следует констатировать факт, что в Свердловской области имеется уникальный опыт унификации процессов стратегического планирования в различных муниципальных образованиях – от небольших по численности населения до города-миллионника, от моногородов до города с диверсифицированной экономикой и т. д., а также транслирования особенностей формирования стратегий социально-экономического развития в другие муниципалитеты и регионы. И. В. Макарова отмечала в 2018 г.: «…назрела потребность в решении задачи формирования в Свердловской области стройной управленческой парадигмы, в разработке четких стратегических концепций и программ развития промышленности и ее отраслей…» [17, с. 209]. Эта задача в Свердловской области успешно выполнена.

Грамотное стратегическое планирование обеспечивает высокие темпы социально-экономического развития, укрепление конкурентоспособности регионов и муниципальных образований. В табл. 1 показано распределение городов-миллионников Российской Федерации по результативности социально-экономического развития.

Екатеринбург является лидером в стратегическом планировании среди городов-миллионников Российской Федерации. В городе на протяжении 20 лет в постоянном режиме ведется работа над Стратегическим планом, в которой участвуют все отраслевые и территориальные органы Администрации города Екатеринбурга, представители науки, бизнеса, общественности и средств массовой информации. По состоянию на 1 июля 2022 г. система стратегического планирования города включает в себя Стратегический план развития Екатеринбурга до 2030 г., 63 стратегических проекта по семи ключевым направлениям и разделу IV «Стратегия пространственного развития», восемь стратегий развития административных районов города.

В 2020 г. завершен первый этап реализации Стратегического плана в редакции от 18 мая 2018 г. Его окончание совпало с периодом распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, оказавшей влияние на все сферы социально-экономического развития Екатеринбурга, что отразилось на достижении значений основных показателей.

Таблица 1

Распределение городов-миллионников Российской Федерации по результативности социально-экономического развития в 2002–2021 гг. [4, с. 74]

Тип результативности	2002–2011 гг.	2012–2021 гг.*	2012–2021 гг. **	2002–2021 гг. **
Высокий	Екатеринбург	Екатеринбург. Казань	Екатеринбург. Казань	Екатеринбург
Выше среднего	Уфа. Новосибирск. Пермь	Новосибирск. Нижний Новгород. Уфа	Новосибирск. Нижний Новгород. Уфа	Новосибирск. Уфа. Казань
Средний	Самара. Нижний Новгород. Казань	Самара. Ростов-на-Дону. Красноярск	Самара	Нижний Новгород. Самара. Пермь
Ниже среднего	Челябинск. Ростов-на-Дону. Омск	Пермь. Челябинск. Омск	Пермь. Ростов-на-Дону. Челябинск	Челябинск. Ростов-на-Дону
Низкий	Волгоград	Воронеж. Волгоград	Омск. Волгоград	Омск. Волгоград

Примечание:

* С учетом Воронежа и Красноярска.

** Без учета Воронежа и Красноярска.

На этапе подготовки Стратегического плана сценарий «внешнего шока» не мог быть учтен. Анализ достижения значений показателей реализации Стратегического плана с учетом новых внешних вызовов потребовал иных методических подходов к оценке их исполнения.

Работниками Департамента экономики Администрации города Екатеринбурга проведен анализ реализации Стратегического плана развития Екатеринбурга по 103 показателям в разрезе семи стратегических направлений и раздела IV «Стратегия пространственного развития» (табл. 2).

При анализе достижения прогнозируемых значений установлено следующее:

– значения 81 показателя достигнуты на уровне планируемых (78,6 % от общего количества показателей). Для 24 показателей из 81 при оценке учтены фактически достигнутые значения за 2019 г., так как на их достижение в 2020 г. оказало влияние непрогнозируемое событие – пандемия COVID-19. Если бы она не наступила, значения показателей были бы выполнены. Это такие показатели, как число посетителей театров, музеев, количество представлений и т. д.;

Таблица 2

Номер и наименование стратегического направления	Всего показателей, ед.	В том числе
		выше планируемого	на уровне планируемого	ниже планируемого
1. Сохранение и развитие человеческого потенциала	17	0	13	4
2. Екатеринбург – межрегиональный инновационно ориентированный промышленно-финансовый центр	14	1	11	2
3. Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса города	17	1	15	1
4. Развитие рынка товаров и услуг	26	1	23	2
5. Улучшение качества устойчивой городской мобильности	12	1	9	2
6. Формирование комфортной, экологически благополучной городской среды	4	0	2	2
7. Развитие гражданского общества и местного самоуправления	6	1	3	2
Стратегия пространственного развития (раздел IV Стратегического плана развития Екатеринбурга)	7	1	5	1
Итого	103	6	81	16

Примечание. Составлено авторами по [18].

Итоги реализации Стратегического плана развития Екатеринбурга до 2030 г. (2018–2020 гг.)

– достигнутые значения шести показателей превышают плановые (5,8 % от общего количества показателей);

– по 16 показателям значения ниже прогнозируемых (15,6 % от общего количества показателей).

Выполнением фактических значений на уровне планируемых является их отклонение не более чем на 10 % в большую или меньшую сторону.

Показателями, значения которых перевыполнены, являются:

– доля заявлений на получение муниципальных (государственных) услуг, поступивших в электронном виде, от общего количества заявлений (стратегическое направление № 2);

– количество лифтов, в которых проведены работы (стратегическое направление № 3);

– площадь складских помещений для хранения потребительских товаров (стратегическое направление № 4);

– доля парка подвижного состава наземного общественного транспорта, оборудованного для перевозки маломобильных групп населения (стратегическое направление № 5);

– уровень информирования населения об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях (стратегическое направление № 7);

– доля жилищного строительства на ранее застроенных территориях от общего объема введенного жилья (стратегия пространственного развития).

Влияние пандемии отразилось на динамике достижения основных показате- лей во всех сферах социального развития, особенно остро – на развитии здравоохранения (показатель смертности населения превысил уровень рождаемости впервые с 2009 г.) и демографической ситуации; замедлилась динамика показателей инвестиционной активности, роста заработной платы, развития гостиничного бизнеса и привлечения иностранных граждан, выставочной деятельности, объемов услуг бытового обслуживания и общественного питания и т. д.

Заключение

Различные глобальные риски и угрозы, включая пандемию и санкции существенно влияют на развитие территории, создавая угрозы для реализации стратегий социально-экономического развития. Однако санкции могут открывать дополнительные преимущества для развития тех или иных территорий, но при этом возникают новые проблемы. Например, при увеличении сменности работы предприятий необходимо решать вопросы с увеличением времени работы городского транспорта, работы детских дошкольных учреждений, групп продленного дня в школах, уличного освещения и т. п . Таким образом, при актуализации существующих стратегий социально-экономического развития муниципальных образований необходимо уточнять возможные риски и траектории развития, интегрировать новые направления для ряда стратегических программ и/или стратегических проектов.