Стратегическое планирование в городских агломерациях: современное состояние и перспективы развития

Городские агломерации играют ведущую роль в пространственной организации современной экономики и общества, обеспечивают экономический рост как центры концентрации новых передовых наукоемких производств и технологий. Велика экономическая роль агломераций и в современной России. Как отмечается в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., в Российской Федерации сформировалось 40 крупнейших и крупных городских агломераций. Численность населения большинства крупнейших и крупных городских агломераций с начала 2000-х гг. устойчиво возрастала и превысила 73 млн человек. В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. констатировано, что 20 крупнейших городских агломераций, наряду с минерально-сырьевыми центрами и макрорегионами, входят в состав главных центров экономического роста страны. Каждая крупнейшая агломерация обеспечивает более 1% суммарного прироста валового регионального продукта всех субъектов Российской Федерации [9].

Главенствующая роль городских агломераций в экономике и инновационном развитии страны в целом и ее отдельных регионов в частности признается специалистами императивом для организации целенаправленного стратегического планирования развития агломераций, а также текущего управления ими [1; 10]. По нашему мнению, можно выделить еще ряд факторов, обусловливающих необходимость стратегического планирования в агломерациях, в том числе возникших в последнее время.

В органах власти регионов Российской Федерации уже четко сформировался запрос на повышение уровня планомерности в управлении экономикой. Речь идет об увеличении горизонта плановых процедур, расширении круга объектов, охваченных планированием, создании новых плановых документов и плановых органов. Наглядным подтверждением этому служат результаты тематического опроса, проведенного в 2019 г. Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации. Более 10% субъектов Российской Федерации считают, что у них недостаточно полномочий в сфере стратегического планирования. Свыше трети опрошенных субъектов Российской Федерации считают неоптимальными состав и иерархию документов стратегического планирования, разрабатываемых в настоящее на региональ-

Ростанец В.Г., Кабалинский А.И., Топилин А.В. Стратегическое планирование...    141

ном уровне, и предлагают включить в него стратегические разработки для городских агломераций, расположенных на территории субъектов Российской Федерации.

В настоящее время российские предприятия, корпорации, фирмы уделяют мало внимания перспективному планированию. Из результатов опросов и исследований, проведенных Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) в 2019 г., следует, что горизонт планирования российских компаний остается краткосрочным. Планы работы на срок до года приняты и действуют в 68,5% организаций. Стратегии развития на срок от года до трех лет существуют в половине опрошенных компаний. Среднесрочные стратегии развития с глубиной прогноза от трех до пяти лет имеются лишь у 36% компаний [2]. При этом за 2018 г. доля предприятий, имеющих хоть какие-либо плановые разработки, заметно сократилась. В условиях ограниченности и краткосрочности внутрифирменного планирования планирование на уровне управления экономикой, более высоком, чем уровень предприятий и фирм, т.е. агломерации, региона, приобретает большое положительное значение для экономики страны.

Ограничения хозяйственной деятельности предприятий, организаций и граждан практически во всех отраслях мировой и российской экономики в 2020 г., связанные с пандемией коронавируса, неизбежно приведут к снижению динамики развития городских агломераций (по нашим оценкам, экономические потери только Московской агломерации от коронавируса в годовом исчислении могут составить до 4,5 трлн руб.). В этих условиях важным инструментом преодоления кризиса, повышения уровня управляемости и целенаправленности развития экономики городских агломераций должны стать плановые методы. Опыт зарубежных стран, успешно преодолевающих эпидемию и связанный с ней экономический спад, – Китая, Кореи, Вьетнама – свидетельствует об эффективности четких скоординированных мер оперативного, среднесрочного и стратегического планирования. Таким образом, разработка стратегических документов развития экономики для городских агломераций России представляется все более обоснованной и востребованной.

Рассмотрим, как обстоит дело с планированием развития агломераций в Российской Федерации в настоящее время.

Если говорить о планировании применительно к агломерациям на различных уровнях экономики (национальный, ма-крорегиональный, региональный), то каждый из них заслуживает отдельного внимания. Опишем эти уровни.

Федеральные власти до недавнего времени не рассматривали агломерацию как объект управления, чему в немалой степени способствовало отсутствие конституированного понятия «агломерация». Законопроект Саратовской областной думы, предполагающий внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации относительно понятия «агломерация», исходя из того, что агломерацию необходимо рассмотреть в рамках проектного управления на уровне региона, а для создания и функционирования агломерации как социально-экономической, территориально-пространственной единицы целесообразно разработать соответствующую схему территориального планирования [3], был отклонен Государственной думой в 2018 г. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не содержит положений о планировании на уровне городских агломераций. Только в «Стратегии пространственного

Выпуск 3/2020

развития Российской Федерации на период до 2025 года» (2019 г.) появляются понятия «крупная городская агломерация» и «крупнейшая городская агломерация». При этом обобщающих показателей, характеризующих развитие городских агломераций, на федеральном уровне не установлено.

Вместе с тем в отдельных областях, например в сфере развития транспортно-дорожной сети городских агломераций, нормотворчество федеральных органов управления более активно. Методика расчета показателя «Доля соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог регионального значения и автомобильных дорог в городских агломерациях с учетом загруженности» утверждена постановлением Правительства Российской Федерации [6]. Методика оценки и ранжирования проектов интеллектуальных транспортных систем в агломерациях утверждена распоряжением Минтранса России в марте 2020 г. [7].

Из 12 российских макрорегионов большинство испытывает влияние крупных городских агломераций. В качестве исклю- чений условно можно назвать лишь Север и Северный Кавказ. Вместе с тем стратеги-рование и программное управление на данном уровне находятся в начальной стадии, а реальное место городских агломераций в данных системах может быть объективно оценено лишь по мере накопления необходимых статистических данных.

Анализ практики в области регулирования и планирования социально-экономических процессов на территории агломераций в субъектах Российской Федерации проведен на основе массива из 416 документов регионального и муниципального уровня, отобранных из справочно-правовой базы «КонсультантПлюс» по состоянию на 10 мая 2020 г. Массив включает 352 действующих и 64 утративших силу документа. Часть документов регионального уровня (56) относится к проблематике сельских агломераций и нами не рассматривается. Таким образом, проанализировано 360 нормативных актов органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сводные данные представлены в таблице.

Регулирование и планирование социально-экономических процессов в городских агломерациях России, ед.

Регион	Всего	В том числе
		Уровень управления			Власть			Сфера регулирования				Статус
		Регио-наль-ный	Муни-ципаль-ный	Прочее	Исполнитель-ная	Законодательная	Другое	Управ-ленче-ская	Транспортная	Строительная	Другое	Действует	Отменен
Нижегородская область	84	84	–	–	84	–	–	80	4	–	–	78	6
Саратовская область	28	14	14	–	28	–	–	1	27	–	–	23	5
Краснодарский край	24	23	1	–	24	–	–	1	23	–	–	20	4
Новосибирская область	21	15	6	–	20	1	–	15	6	–	–	18	3
Томская область	21	12	9	–	12	9	–	14	4	–	3	10	11
Пермский край	12	12		–	12	–	–	9	3	–	–	12	–
Прочие	170	122	46	2	156	12	2	70	91	2	7	136	34
Всего:	360	282	76	2	336	22	2	190	158	2	10	297	63

Ростанец В.Г., Кабалинский А.И., Топилин А.В. Стратегическое планирование...    143

Из общего массива проанализированных документов более половины прихо- дится всего на 6 субъектов Российской Федерации (рис. 1.).

Прочие; 47,2

Нижегородская область; 23,3

Саратовская область; 7,8

Пермский край; 3,3          область; 5,8

Краснодарский край; 6,7

Новосибирская

Томская область; 5,8

Рис. 1. Территориальная структура массива документов в области регулирования и планирования социально-экономических процессов на территории городских агломераций в России, % к суммарному числу документов

Большинство документов регулирования на территории городских агломераций приняты государственными органами власти и управления регионального уровня (почти 80%), практически все остальные – органами местного самоуправления. Исключение составляет Москва, где заключено соглашение и дополнительное соглашение к нему между субъектом Российской Федерации в лице г. Москвы и «Транспортной Ассоциацией Московской Агломерации», являющейся некоммерческим партнерством. Предме- том соглашения стало развитие сотрудничества и эффективного взаимодействия Правительства Москвы с транспортным сообществом Московской агломерации при формировании и реализации государственной политики г. Москвы по организации транспортного обслуживания населения [8].

К тематике управления дорожно-транспортным хозяйством относится значительная часть (чуть менее половины) принятых на территории регионов документов (рис. 2.)

Прочее; 3,3

Транспорт; 43,9

Управление; 52,8

Рис. 2. Тематическая структура массива документов в области регулирования и планирования социально-экономических процессов на территории городских агломераций в России, % к суммарному числу документов

144 в ыпуск 3/2020

Практически все документы относятся к реализации программных мероприятий в части организации развития дорожно-транспортной сети и городского транспорта на территории агломераций, а также их финансирования. Что касается сферы управления на территории городских агломераций, то правовые акты по тематике можно условно разбить на несколько групп.

Во-первых, это утверждение схем территориального планирования конкретных агломераций или создания структур для их разработки.

Во-вторых, это решения о разработке концептуальных основ формирования и развития агломераций, принимаемые на региональном (например, Распоряжение Правительства Москвы от 12 сентября 2011 г. № 683-РП «Об организации разработки Концепции развития Московской агломерации») или местном (например, Постановление Администрации г. Благовещенска от 10 июня 2019 г. № 1811 «О создании рабочей группы по формированию концепции трансграничной агломерации в районе городов Благовещенск (РФ) – Хэйхэ (КНР)») уровне. Особенностью последнего документа является то, что речь идет о концептуальных основах функционирования территориальной структуры межгосударственного характера.

В-третьих, это управление созданием и развитием агломераций, образование соответствующих управляющих структур. Чаще всего данные структуры исполняют координирующие функции и являются межведомственными (Распоряжение Администрации г. Белгорода от 15 августа 2016 г. № 995 «О создании Координационного совета при главе Администрации города по развитию Белгородской агломерации»; Указ губернатора Пермского края от 12 марта 2013 г. № 18 «О создании Межведомственной комиссии по развитию

Березниковско-Соликамской городской агломерации (Березниковско-Соликам-ского промышленного узла)» (в редакции от 14 апреля 2020 г.)). Отдельного внимания заслуживает практика Нижегородской области, где функционирует специализированный орган исполнительной власти региона – Министерство градостроительной деятельности и развития агломераций, образованный в апреле 2020 г. на базе департамента с аналогичным названием.

В-четвертых, помимо управленческой работы, ряд нормативных актов относится к сфере получения разрешений на строительство на территории агломераций. Кроме этого, в Тверской, Томской и Челябинской областях во второй половине 2010-х гг. была заметна активизация деятельности по организации конференций по проблематике управления городскими агломерациями.

Наиболее активна в сфере планирования и регулирования процессов на территории городских агломераций исполнительная власть всех уровней (рис. 3).

Относительно законодательной ветви власти скажем, что здесь наибольший интерес представляет законотворчество.

На уровне субъектов Российской Федерации принято 2 закона регионального уровня, регулирующих порядок образования и функционирования агломераций. Закон Белгородской области «О развитии агломераций в Белгородской области» отдает право определения территорий, входящих в агломерацию, органу, уполномоченному Правительством Белгородской области, с учетом схемы территориального планирования Белгородской области в соответствии с предложениями органов исполнительной власти Белгородской области, органов местного самоуправления муниципальных образований, иных организаций [4].

Ростанец В.Г., Кабалинский А.И., Топилин А.В. Стратегическое планирование...    145

Прочие; 0,6

Законодательная власть; 6,1

Исполнительная власть; 93,3

Рис. 3. Структура массива документов в области регулирования и планирования социально-экономических процессов на территории городских агломераций в России по ветвям власти, % к суммарному числу документов

Определение границ агломерации осуществляется органами местного самоуправления на договорной основе. Для управления функционированием агломераций предусмотрено образование ассоциаций муниципальных образований. Отличительной особенностью закона Томской области «О развитии агломераций в Томской области» является введение понятия агломерационных проектов (программ), определяемых как проекты (программы), предназначенные для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных образований, входящих в агломерацию [5]. В данном законе, в отличие от закона Белгородской области, менее четко прописан порядок управления данным территориальным образованием, однако из его контекста можно сделать вывод о создании соответствующих межмуниципальных структур. Оба законодательных акта носят рамочный характер и для практического применения требуют создания масштабного массива подзаконных актов.

Таким образом, по итогам анализа нормативной базы можно констатировать, что деятельность по управлению городскими агломерациями России методами стратеги-рования и программного управления как на национальном, так и на региональном и местном уровнях находится на начальной стадии формирования законодательной и нормативно-правовой базы.

В этой ситуации предлагается следующий состав и иерархия документов стратегического планирования для городских агломераций Российской Федерации: долгосрочные стратегии социально-экономического развития агломераций – долгосрочные стратегии развития отдельных отраслей экономики агломераций (прежде всего промышленности и инновационной сферы) – среднесрочные программы социально-экономического развития агломераций – среднесрочные программы развития отдельных отраслей экономики агломераций (прежде всего промышленности и инновационной сферы).

Городские агломерации являются ареалами сосредоточения промышленного производства, в том числе его новейших высокотехнологичных отраслей. Поэтому ключевое место в системе показателей и индикаторов, используемых в документах стратегического планирования агломе-

146 в ыпуск 3/2020

раций, должно быть отведено промышленности, основным проблемам ее развития (импортозамещение, структурная перестройка, повышение уровня инновационности, обеспечение квалифицированными кадрами).

В связи с этим предлагаются следующие показатели развития промышленности для стратегий и программ социально-экономического развития российских городских агломераций:

• •    объем выпуска наукоемкой продукции предприятиями, млн руб.;

• •    доля инновационной продукции гражданского назначения, %;

• •    количество внедренных отечественных научных и технологических разработок;

• •    загрузка производственных мощностей предприятий, %;

• •    доля продукции, произведенной для нужд отраслей городского и коммунального хозяйства, %;

• •    прирост высокопроизводительных рабочих мест по виду экономической деятельности «Обрабатывающие производства» по отношению к предыдущему году, %;

• •    доля местного населения в численности занятых на промышленных предприятиях, %;

• •    количество подготовленных квалифицированных специалистов, тыс. человек;

• •    количество сформированных институтов ускорения промышленного роста (технопарки, индустриальные парки, промышленные комплексы, ТОРы, кластеры), ед.

Кроме основных показателей объемов и темпов производства, показателей технического уровня производства, уровня использования производственного потенциала в них целесообразно включить также показатели, характеризующие:

• •    межотраслевые технологические связи промышленности;

• •    межрегиональные связи и товарообмен;

• •    процессы импортозамещения;

• •    эффективность мер государственной поддержки экспорта и высокотехнологичных производств.

Создание системы долгосрочного стратегического планирования в агломерациях, формирование институтов управления их развитием позволит поднять на принципиально новый уровень экономические связи предприятий и фирм, локализованных в агломерированных территориях, повысить темпы и масштабы инновационной деятельности, обеспечить рациональное использование рабочей силы, минимизировать негативное воздействие городских агломераций на окружающую природную среду, т.е. реально превратить их в центры экономического роста в масштабах страны и регионов.